»Ob nastopu nove vlade so gospodarska gibanja in njihove projekcije razmeroma ugodna, a izpostavljena občutnim negotovostim zaradi vojne v Ukrajini ter višanja cen zlasti energentov in hrane. Navedena tveganja bi lahko zavrla gospodarsko aktivnost v pomembnih zunanjetrgovinskih partnericah, kar bi lahko posredno in neposredno vplivalo na izvoz. Daljše vztrajanje pritiskov na cene na surovinskih trgih pa bi se lahko odrazilo v znatno omejeni kupni moči prebivalstva in višanju stroškov podjetij ter posledično v omejevanju domače porabe,« opozarja fiskalni svet (FS).
FS je že ob sprejemanju državnega proračuna za leti 2022 in 2023 opozarjal na precejšnja tveganja v povezavi z javnofinančnimi projekcijami. Pri tem je izpostavil zlasti visoko predvideno rast tekočih izdatkov brez ukrepov za blaženje posledic epidemije in investicij, ki naj bi zlasti letos občutno presegala dolgoletno povprečje. To tveganje se je v zaključni fazi političnega cikla Janševe vlade zaradi sprejetja različnih ukrepov tudi udejanjilo, s čemer se je po oceni FS trajno poslabšalo stanje javnih financ.Zaradi omejenega manevrskega prostora za delovanje v prihodnje bi zato morala nova vlada zagotoviti, da rast tekoče porabe ne presega rasti dolgoročnega gospodarskega potenciala.
Hkrati je fiskalni svet opozoril tudi na tveganja, povezana z izjemnim povečanjem investicij, ki naj bi bile zlasti financirane iz domačih virov. Investicije lahko kratkoročno pomembno prispevajo k zagonu gospodarstva, dolgoročno pa k dvigu odpornosti in povečanju gospodarskega potenciala, a le, če so ustrezno usmerjene in učinkovito izvedene, je v danes objavljeni oceni koalicijske pogodbe zapisal FS.
Bistveno več dodatnih izdatkov
Fiskalni svet ocenjuje, da koalicijska pogodba večinoma ne vsebuje natančnejših opredelitev posameznih ukrepov oziroma določitve ciljev, ki jih želi koalicija s posameznimi ukrepi doseči, s tem pa ne nudi zadostne podlage za načrtovanje ekonomskih subjektov. »Na podlagi pregleda usmeritev in ukrepov lahko ugotovimo, da je temeljna usmeritev koalicijske pogodbe večanje vloge države, katere financiranje temelji deloma na povečani davčni obremenitvi in na povečani porabi virov EU, deloma pa izvora financiranja ni mogoče določit,« pravijo na fiskalnem svetu.
Ukrepi, pri katerih je mogoče določiti smer vpliva na javnofinančne agregate, so po njihoviih ugotovitvah pretežno usmerjeni v povečanje izdatkov. Število predvidenih ukrepov je namreč na izdatkovni strani skoraj šestkrat večje od ukrepov na strani prihodkov. Izdatki naj bi se povečali pri več kot štirih petinah ukrepov, medtem ko je ukrepov s takšnim vplivom na prihodkovni strani dobra polovica. Na strani izdatkov bi lahko do glavnih povečanj prišlo na področjih zdravstva, pokojnin, zelenega prehoda, vzgoje in izobraževanja, stanovanjske politike, zelenega prehoda ter kulture in športa.
Po oceni FS bi lahko ukrepi na strani izdatkov, ki jih je mogoče ovrednotiti, v letu 2026 predstavljali najmanj 5 odstotkov BDP, pri čemer je potencialno tveganje za dodatno povečanje izdatkov glede na večje število ukrepov na izdatkovni strani v primerjavi s prihodki celo še večje.
Največje bo povečanje izdatkov v zdravstvu
Največje potencialno povečanje javnofinančnih izdatkov predstavlja področje zdravstva. Javni izdatki za zdravje, ki so v letu 2019, pred epidemiološko krizo, v Sloveniji znašali 6,7 odstotka BDP, kar je podobno povprečju EU-27 (7 odstotkov BDP)., naj bi se namreč do leta 2030 povečali na kar 12 odstotkov BDP.
Glede na koalicijsko pogodbo je v okviru zdravstva pričakovati povečanje izdatkov zlasti za nadomeščanje zamud na področju zdravstvenih storitev, za dodatne spodbude medicinskemu kadru ter za izboljšanje materialnih in prostorskih standardov dela. Ker bi se vsaj del ukrepov na teh področjih nanašal tudi na povečanje plač v zdravstvu, bi se s tem po oceni FS še dodatnio povečala tveganja za dodatne zahteve za višanje plač tudi v drugih delih javnega sektorja. Koalicijska pogodba vsebuje tudi usmeritev za prenovo financiranja zdravstvenega sistema in ukinitev dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Izpad prihodkov, iz katerih se financirajo zdravstvene storitve, bi s tem znašal okoli 1 odstotek BDP, pri čemer iz koalicjske pogodbe ni moč razbrati načina financiranja tega izpada.
Med področja, ki bi lahko prispevala k največjemu povečanju javnofinančnih izdatkov sodi tudi »zeleni prehod«. Na javne finance bi lahko še posebej vplivalo pospeševanje investicij v obnovljive vire (posebej je omenjena zlasti solarizacija), spodbujanje menjave ogrevalnih naprav ter uporabe alternativnih goriv v prometu, brezplačne vozovnice za javni promet, pa tudi pospešitev vlaganj v elektrodistribucijsko omrežje in morebitna regulacija cen energentov. Koalicijska pogodba predvideva za financiranje večine teh namenov krepitev sredstev EU in preusmerjanje dobičkov podjetij v državni lasti. V tem sklopu koalicijska pogodba navaja tudi bistveno pospešitev investicij v železniško infrastrukturo, pri čemer pa natančnejši ukrepi oziroma ocene javnofinančnih učinkov niso znani.
Občutno naj bi se povečali tudi izdatki za vzgojo in izobraževanje. Med najpomembnejšimi so zagotovitev brezplačne šolske prehrane vsem učencem in dijakom ter javno financiranje zadnjega leta vrtca oziroma uvedba brezplačnega vrtca za vse. Ob tem je precej ukrepov predvidenih tudi v obliki spodbud in stimulacij na področju visokega šolstva in znanosti,
Koalicijska pogodba navaja tudi več različnih projektov na področju gradnje in obnove stanovanjskih objektov. Med njimi so krepitev delovanja stanovanjskega sklada in zagotovitev 20.000 javnih najemnih stanovanj do leta 2030, gradnja javnih študentskih domov, celovita prenova stanovanjskega fonda in obnove starejših hiš na podeželju. Koalicijska pogodba zlasti pri graditvi najemnih stanovanj omenja tudi uporabo drugih, a nedefiniranih, modelov financiranja, ki ne bi nujno poslabšali javnofinančnega položaja. V tem primeru bi bil javnofinančni učinek na saldo sektorja država razmeroma majhen, kar pa ne velja nujno tudi za dolg sektorja država, opozarjajo na FS. Podobno velja tudi za prenovo stanovanjskega fonda, ki naj bi bila financirana s povratnimi in nepovratnimi sredstvi EU. Vendar bi lahko v primeru predvidenega obsežnega povečanja stanovanjske gradnje ob ohranjanju ugodne konjunkture prišlo do večanja neučinkovitosti takšnih investicij »zaradi omejenih absorpcijskih kapacitet administracije in omejenih kapacitet na trgu dela, ki se pojavljajo že ob trenutnem zagonu gradbene dejavnosti«.
Nedoločeni viri financiranja
Glede na obstoječo zakonodajo, sedanje stanje in projekcije iz scenarija nespremenjenih politik v programu stabilnosti, bi lahko glede na koalicijsko pogodbo največji dodatni vir prihodkov v tem mandatu po oceni fiskalnega sveta predstavljali razveljavitev novele zakona o dohodnini, povečana davčna obremenitev premoženja in povečanje efektivne davčne stopnje davka od dohodka pravnih oseb. Po oceni FS bi lahko skupno povečanje prihodkov na podlagi ukrepov iz koalicijske pogodbe, katere je mogoče ovrednotiti, do leta 2026 znašalo okoli 2 odstotka BDP.
Slovenija je, kot pravijo na FS, med državami EU z najnižjim deležem davkov iz premoženja. Delež davkov na premoženje v povprečju članic OECD iz EU znaša 1,6 odstotka BDP, v Sloveniji pa zgolj 0,6 odstotka BDP. Podobno razmerje je tudi pri deležu davkov na nepremičnine; v članicah OECD iz EU znaša 0,8 odstotka BDP, v Sloveniji pa 0,5 odstotka BDP. Konvergenca deležev prihodkov iz premoženja k povprečju EU bi po izračunih FS povečala obremenitve in zvišale prihodke za 0,5 do eno odstotno točko BDP, ob tem pa naj bi bili premoženjski davki po oceni mednarodnih institucij, med njimi Evropske komisije in OECD, hkrati tisti, ki najmanj škodijo gospodarski rasti. Prenova sistema obdavčitve normiranih samostojnih podjetnikov in zaposlenih v gospodarskih družbah, ki bi izenačila obdavčitev dela obeh skupin zaposlenih, bi po oceni FS znašala okoli 0,1 odstotne toččke BDP.
Koalicijska pogodba navaja še nekaj drugih možnosti za povečanje prihodkov, ki bi lahko izhajali iz spremenjene politike upravljanja državnega premoženja in različnih okoljskih davkov, vendar javnofinančnih učinkov teh ukrepov ni mogoče ovrednotiti. Financiranje naj bi zagotavljala tudi povečana poraba evropskih sredstev, deloma pa tudi alternativni, a v koalicijski pogodbi še nedoločeni viri financiranja. Pretežna uresničitev ekonomske politike, zastavljene v koalicijski pogodbi, bi sicer po oceni FS predstavljala odklon od fiskalnih gibanj, predstavljenih v Programu stabilnosti 2022, ki so nakazovala postopno konsolidacijo javnih financ. Z zastojem konsolidacije pa bi se povečalo tveganje za doseganje srednjeročne uravnoteženosti javnih financ v prihodnjih letih.
Od vlade pričakujejo natančnejše ukrepe
Ob trenutnih in napovedanih makroekonomskih gibanjih ter globalnih in domačih tveganjih mora ekonomska politika po oceni fiskalnega sveta pripraviti ustrezen nabor ukrepov, ki bodo ob naslavljanju trenutnih izzivov zagotovili makroekonomsko okolje za vzdržno gospodarsko rast brez poglabljanja neravnovesij in omogočili oblikovanje manevrskega prostora za posredovanje ekonomske politike v prihodnje.
»Od vlade pričakujemo, da bodo ukrepi v prihodnjih uradnih proračunskih dokumentih predstavljeni transparentno in da bodo natančno opredeljene tudi njihove javnofinančne posledice,« izpostavljajo na fiskalnem svetu. »Ukrepi pri tem ne bi smeli ogroziti doseganja srednjeročne uravnoteženosti javnih financ. To je še toliko pomembneje zaradi pričakovanega postopnega zaostrovanja denarne politike in s tem tudi višjih stroškov financiranja dolga,« še navaja fiskalni svet, ki ob napovedi spreminjanja fiskalnega pravila opozarja, da bi to moralo biti premišljeno in tako časovno kot vsebinsko v čim večji meri usklajeno s pričakovanimi spremembami pravil ekonomskega upravljanja v EU.
V fiskalnem svetu so ob tem še zapisali, da je bila med koalicijskimi pogodbami, ki so jih doslej ocenjevali, najbolj transparentna tista iz leta 2018, ki je omogočala tudi kvantitativno analizo. Je pa menda letošnja koalicijska pogodba vseeno bolj transparentna od koalicijske pogodbe iz leta 2020.
