Že spomladi je bila vzpostavljena Družba za upravljanje terjatev bank (DUTB), ki je čakala, da prevzame slabe terjatve bank, in vlada, ki je pravkar nastopila mandat, je postajala vse bolj nestrpna. Država je bila pod drobnogledom tujih finančnih trgov, ki so za njeno financiranje zahtevali vedno višje obresti, stave o tem, ali bo Sloveniji uspelo uiti zloglasni trojki ali ne, so se vrstile.
Sredi leta je evropska komisija presenetila z zahtevo po neodvisnem pregledu bančnih bilanc in po obremenitvenih testih bank. Po njenem diktatu – zapisanem tudi v zloglasnem sporočilu komisije o državnih pomočeh bankam, izdanem avgusta 2013, ki je zahtevalo »ustrezno« delitev bremena med državo, delničarje in upnike bank – je sledila še sprememba bančne zakonodaje in živčna vojna se je počasi začela prevešati v pravno.
Tri leta kasneje so banke ne le sanirane, ampak kapitalsko tako močne, da slovenskemu guvernerju zagotovo zavida marsikateri kolega evrskega območja. Obrestne mere za slovensko zadolževanje, ki so aprila leta 2013 presegle psihološko mejo sedmih odstotkov, so rekordno nizke: sredi letošnjega avgusta so se spustile pod mejo 0,8 odstotka. A pravna vojna se nadaljuje. Zaključila jo bo (vsaj predvidoma) šele težko pričakovana odločitev ustavnega sodišča, napovedana za konec letošnjega ali začetek prihodnjega leta.
»Videli smo, da komisija ne bo popustila«
»Mislim, da je takrat marsikdo na finančnih trgih čakal, da nam spodrsne,« pravi danes takratna predsednica vlade Alenka Bratušek. »Vlado smo prevzeli marca, položaj v bankah smo želeli rešiti do junija, a se je vse skupaj zavleklo do decembra,« pojasnjuje. Odločitve, da so sodelovanje pri sanaciji bank zahtevali tudi od lastnikov podrejenih obveznic, ne obžaluje. »Dejstvo je, da so vsi ti poučeni vlagatelji – in 99 odstotkov je poučenih vlagateljev – natančno vedeli, kaj se zgodi, če so banke v težavah. Zato je bila odločitev takšna, kot je bila,« razlaga Bratuškova, ki pa bi danes popravila posledice, ki so jih nosili nepoučeni vlagatelji, tisti, ki so obveznice kupovali na bančnih okencih. »A teh je zelo malo. Govorimo največ o nekaj deset milijonih evrov,« doda.
Spremembe zakona o bančništvu, ki so omogočile izbris podrejenih obveznic bank, so jeseni leta 2013 na ministrstvu za finance pisali ob tesnem sodelovanju Banke Slovenije in s sprotnimi »popravki« Bruslja. To je med drugim razkrila tudi vsebina elektronskih pisem med takratnim državnim sekretarjem na finančnem ministrstvu Mitjo Mavkom in uslužbencem evropske komisije Franckom Dupontom, ki je s (svojimi) zahtevami pogojeval odločitev o dokapitalizaciji NLB.
»Pogoj je tudi, da najdemo rešitev za okrepljeno porazdelitev bremen na hibridne in podrejene finančne instrumente,« je Dupont pisal Mavku in navajal, da cenijo napredek Slovenije pri predlogu za okrepljeno porazdelitev bremen na hibridne instrumente, da pa jih skrbi pomanjkanje predlogov za to, kakšen bo prispevek lastnikov manj tveganih obveznic. Slovenija je, da bi dobila zeleno luč za dokapitalizacijo bank, privolila v vse zahteve, Mavko, ki je kariero nadaljeval v Evropski banki za obnovo in razvoj (EBRD), pa je bil kasneje deležen očitkov, da se je vnaprej zavezal k tako slabim rezultatom o kapitalu bank, da je bil izbris, ki so ga želeli v Bruslju, neizbežen.
»Očitek, da smo si prizadevali za čim večjo luknjo, je nesmiseln,« danes pojasnjuje nekdanji državni sekretar na finančnem ministrstvu, ki, kot pravi, nima nobene slabe vesti. »Slovenija ni imela dostopa do mednarodnih finančnih trgov, in če za kaj, smo si prizadevali za to, da bi bila luknja čim manjša,« zatrjuje in dodaja, da po trditvah nekaterih luknje sploh ni bilo. »Kako lahko ustvariš 1,5 milijarde evrov veliko luknjo v NLB, in to le zato, da bi jo zapolnil z denarjem, ki ga nimaš,« sprašuje Mavko in hkrati zatrjuje, da so si prizadevali za čim manjše posledice sanacije. »Na koncu smo videli, da komisija ne bo popustila. Ali bodo upniki sodelovali z izbrisom ali s konverzijo v kapital, pa komisije ni zanimalo. Po objavi rezultatov pregleda aktive bank in obremenitvenih testov smo ugotovili, da je luknja za konverzijo v kapital prevelika,« razloži Mavko.
Da so se na finančnem ministrstvu vsaj do neke mere trudili predstavnike komisije prepričati o spornosti njihovih zahtev, izhaja tudi iz že omenjenega dopisovanja med Mavkom in uslužbencem komisije Dupontom. »Zakonska razlaga, s katero Slovenija pojasnjuje, da zakonodaja za okrepljeno porazdelitev bremen ni izvedljiva, ne vzdrži podrobnega pregleda,« je Dupont ovrgel opozorila o protiustavnosti določb predloga zakona o bančništvu slovenskih pravnih strokovnjakov, ki jih je v Bruselj poslalo finančno ministrstvo.
Poseg v ustavne pravice? »Povsem očitno je ...«
Šlo je za pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo pri ljubljanski pravni fakulteti, ki sta ga dr. Matija Damjan in dr. Lojze Ude že sredi septembra 2013 spisala po naročilu NLB. Opozorila sta, da se banka (razen v primeru stečaja) ne more izogniti obveznostim, ki jih ima do lastnikov svojega podrejenega dolga, in da bi za kaj takega potrebovali poseben zakon, ki pa bi bil zaradi posega v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine v neskladju s slovensko ustavo. Uslužbenec komisije bojazni, kot navedeno, očitno ni delil, drugače je bilo v Sloveniji. Da novela zakona o bančništvu – vlada jo je v državni zbor poslala oktobra 2013 – posega v pravico do lastnine (brez kakršnegakoli nadomestila in brez kakršnekoli možnosti pritožbe oziroma sodnega varstva), je že v predlogu zakona zapisalo finančno ministrstvo, vendar je navedeno opravičevalo z javnim interesom, to je s stabilnostjo finančnega sistema države.
Na ustavno spornost zakona je opozarjala zakonodajno-pravna služba državnega zbora in vrsta pravnikov. »Povsem očitno je, da ta pravna ureditev posega v kar nekaj ustavnopravno varovanih dobrin,« so med drugim zapisali v Inštitutu za javno upravo pri ljubljanski pravni fakulteti. Mnenje, pod katerega je podpisan dr. Rajko Pirnat, so izdelali oktobra 2013 po naročilu Skupne pokojninske družbe. Poleg posega v lastninsko pravico obvezničarjev in v prepoved retroaktivnosti zakona so na inštitutu menili, da ukrep posega tudi v ustavno zagotovljeno pravico do socialne varnosti in pokojnine. Pokojninske družbe so bile poleg zavarovalnic med bolj prizadetimi vlagatelji v podrejene obveznice bank, oboje skupaj pa so po dostopnih podatkih izgubile okoli 100 milijonov evrov.
Svoje mnenje so si priskrbeli tudi v državnem svetu. Decembra 2013, tik pred sprejetimi ukrepi v bankah, ga je spisal Inštitut Mediteran Alpe oziroma dr. Janez Čebulj. Poleg posega v lastninsko pravico in že omenjene prepovedi retroaktivnosti je med drugim opozoril še na to, da vlada s »pavšalno navedbo o nastanku težko popravljivih škodljivih posledic« ni ustrezno utemeljila nujnega zakonodajnega postopka, po katerem je bila sprejeta novela zakona o bančništvu. Menil je, da bi morala vlada, ki je posegla v lastninsko, torej temeljno človekovo pravico, navesti, katere ustavnopravno varovane dobrine so tiste, ki so neposredno ogrožene in ki pomenijo težko popravljive posledice za delovanje države.
Vsa omenjena pravna mnenja, ki so bolj ali manj enotna tudi glede vprašljive izpolnitve strogega testa sorazmernosti ukrepa – torej glede tega, ali je bil poseg res nujen za dosego cilja, ali je bil primeren in ali so njegove posledice za človekove pravice proporcionalne cilju, ki mu je bil namenjen – so bila napisana pred dejanskim ukrepanjem v bankah leta 2013.
Alenka Bratušek danes pojasnjuje, da nje osebno noben pravnik ni opozoril na morebitno ustavno spornost ukrepa, je pa, kot je dejala, v času sprejemanja zakonske podlage čutila pritisk izbrisanih obvezničarjev. A zakaj niso kljub temu vztrajali pri doslednem spoštovanju ustavnih pravic, bank dokapitalizirali in soglasje evropske komisije iskali kasneje? Bi lahko tvegali in morebitne sankcije Bruslja v naslednjih letih spodbijali na sodišču? »Teoretično bi lahko v Bruselj poslali drugačno vlogo, čakali in tvegali zavrnitev, vendar nismo imeli časa,« zatrjuje takratna predsednica vlade. Kot je poudarila, denarja, potrebnega za dokapitalizacijo bank, Slovenija ni imela, saj »smo iz meseca v mesec iskali likvidnost, nismo vedeli, ali bo ob koncu meseca dovolj denarja za pokojnine, finančni trgi pa nam ga, če bi nasprotovali Bruslju, zagotovo ne bi posodili«.
»Že za to, da smo lahko en del izpeljali z obveznicami (za dokapitalizacijo petih bank – NLB, Nove KBM, Abanke ter Probanke in Factor banke, Banka Celje pa je bila sanirana leto kasneje – je država decembra 2013 namenila nekaj manj kot 2,5 milijarde evrov v denarju in slabih 800 milijonov v državnih obveznicah, op. a.), smo imeli vojno z Banko Slovenije in Evropsko centralno banko (ECB), ker sta za te obveznice zahtevali posebne pogoje,« razloge za odločitev, sprejeto leta 2013, pojasnjuje Bratuškova.
NLB kapitalsko boljša od Deutsche Bank
Kako zavezujoče so bile za slovensko vlado zahteve evropske komisije, je, spomnimo, zanimalo tudi ustavne sodnike, ki so kolege v Luksemburgu med drugim vprašali, ali niso bile človekove pravice poteptane že v Bruslju. Julija letos so sodniki sodišča Evropske skupnosti pojasnili, da sporočilo evropske komisije, na katero sta se pri izbrisu lastnikov podrejenih obveznic sklicevali Banka Slovenije in vlada, ni bilo obvezujoče, ima pa komisija, ki edina odloča o državnih pomočeh, pravico, da določa pravila igre. Če jih Slovenija ne bi sprejela, bi tvegala rdečo luč Bruslja, sicer pa je bil izbris delničarjev in lastnikov obveznic povsem skladen z evropskim pravnim redom, so sklenili sodniki, ki so pri tem zagotovo imeli pred očmi celoten sistem evrskega območja, in ne zgolj Slovenije. Odgovor na vprašanje, ali so bili slovenski »podrejenci« porezani bolj, kot je bilo potrebno za stabilnost bank, so sodniki luksemburškega sodišča prepustili ustavnim sodnikom.
Ali bodo ustavni sodniki iskali odgovor na to vprašanje, je nemogoče napovedovati, nedvomno pa je glavno vlogo pri tem igrala Banka Slovenije, ki je operativno izpeljala sanacijo bančnega sistema. Vse od začetka so jo pri tem spremljale glasne kritike. Spomnimo na že uvodni zaplet s »tajnostjo« metodologije, ki so jo pri ugotavljanju velikosti luknje v slovenskem bančnem sistemu uporabljali uslužbenci tujih svetovalnih družb Ernst&Young ter Oliver Wyman in katere razkritje je jeseni leta 2013 zahtevalo več kot 40 uglednih ekonomistov. Kasneje se je izkazalo, da so banke testirali za obremenitve v okoliščinah triletne hude recesije, skoraj desetodstotnega krčenja BDP, padca cen delnic za 25 odstotkov in cen nepremičnin za skoraj 27 odstotkov.
Že pred tem so bili osiromašeni tudi vhodni podatki, pridobljeni s pregledi kakovosti premoženja bank, saj je bilo to vrednoteno izredno nizko. Za Mercator naj bi na primer predvideli insolventnost. Vprašanje je, ali se bodo ustavni sodniki poglabljali v metodologijo, ki so jo pri presoji trdnosti slovenskega bančnega sistema uporabljale tuje svetovalne družbe, a dva različna pristopa sta pripeljala do dveh različnih ocen, ki sta se razhajali za 1,5 milijarde evrov, in Banka Slovenije je upoštevala tisto bolj pesimistično. Zakaj? »Podlaga za oceno potrebne dokapitalizacije je vedno kapitalski primanjkljaj, ki bi ga banka realizirala po neugodnem scenariju,« so v obsežnem gradivu o sanaciji bank zapisali v centralni banki.
Kapitalski primanjkljaj v NLB je bil po neugodnem scenariju tako ocenjen na skoraj dve milijardi evrov (sledila je dokapitalizacija v skupni višini 1,55 milijarde evrov), v Novi KBM na nekaj več kot milijardo (dokapitalizacija je skupaj znašala 870 milijonov evrov) in v Abanki na dobrih 750 milijonov evrov (591 milijonov evrov dokapitalizacije). Ukrepanje so v Banki Slovenije naložili še Banki Celje (ker tej ni uspelo zagotoviti kapitala, je bila leto kasneje deležna istih ukrepov) in Gorenjski banki, katere vodstvo je edino ugovarjalo centralnim bankirjem.
Prav izračunana luknja v kapitalu bank še danes buri največ duhov. Medtem ko so lastniki podrejenih obveznic slovenskih bank skupaj ostali brez 600 milijonov evrov kapitala in so enak znesek po trditvah takratnih odločevalcev na drugi strani prihranili davkoplačevalci, je imela NLB konec leta 2015 namreč kar 16,2-odstotni količnik kapitalske ustreznosti (CET1). Naj zgolj za primerjavo, kolikor je primerjava med obema bankama sploh mogoča, omenimo, da je prvi mož Deutsche Bank po letošnjih obremenitvenih testih izrazil upanje, da bo banka do konca leta 2018 dosegla 12,5-odstotnega.
Je bil ukrep v takšnem obsegu, kot je bil uveden, torej res nujen? Se bodo ustavni sodniki (računovodsko) poglobili v bilance bank ali pa se bodo morda zadovoljili že z razlago vrhovnega sodišča, da je zakon, ki ne zagotavlja ustavnih pravic, kot so enakost pred zakonom, učinkovito pravno sredstvo ter sodno varstvo, neustaven ter kot tak problem slovenskega, in ne evropskega prava, ter v pristojnosti slovenskih, in ne evropskih sodišč?
Megalomansko bančniško samodrštvo
V Banki Slovenije menijo, da podrobnejših vsebin in obsega presoje ustavnega sodišča ni mogoče predvideti. »Glede na navedbe predlagateljev ustavnih presoj določb zakona o bančništvu pa je mogoče pričakovati, da bo sodišče odgovarjalo na njihove očitke glede domnevne kršitve prepovedi povratne veljave pravnih aktov in načela zaupanja v pravo ter pravice do sodnega varstva, do enakega varstva pravic, do zasebne lastnine in enakosti pred zakonom. Ali bo sodišče upoštevalo tudi nujnost posebej hitrega ukrepanja, tveganja, ki bi jim bil finančni sistem v Sloveniji izpostavljen brez takega ukrepanja, potrebo po preprečitvi čezmernih posledic za javni proračun in razumnost ekonomskih ocen glede kapitalskega primanjkljaja, prav tako ni mogoče napovedati,« pravijo v centralni banki.
Ustavni pravnik dr. Andraž Teršek je bolj neposreden. »V ustavnosodnem postopku mora ustavno sodišče presoditi in meritorno ugotoviti, ali je bil ukrep banke, ki je razlastila imetnike podrejenih obveznic, dobro premišljen, transparenten, prepričljivo utemeljen in nujen v funkciji zagotovitve nemotenega poslovanja in delovanja finančnega sistema države ter v tem oziru nujen zaradi zaščite pravic drugih ljudi in javnega interesa. Dokazno breme je na banki,« pojasnjuje. »Odgovor Sodišča Evropske unije je mogoče razumeti, kot da sodišče načelno in teoretično pojasnjuje, da komunikacija, kot je potekala v tem primeru, ni sporna z vidika pravnega reda in politike unije, da država pri odločanju o teh vprašanjih sicer ni popolnoma samostojna, da pa je znotraj okvira skupnega prava in finančne politike avtonomna pri primarni oceni, kdaj so določeni ukrepi nujni. In za takšno oceno mora tudi prevzeti odgovornost,« dodaja.
Po njegovem mnenju bo imela Banka Slovenije »glede na obstoječe informacije o procesih odločanja v tej bančni ustanovi in vse več stvarno utemeljenih informacij o nepravilnostih pri poslovanju in odločanju« najverjetneje veliko težav pri dokazovanju, da je bila odločitev nujna, ustavni sodniki pa so pred izzivom, s kakšno strogostjo bodo presojali dokazovanje banke. »In moja skromna ocena? Zdi se mi več kot očitno, da ukrep ni bil nujen in da ni bil transparenten. Prikrivanje dokumentacije o avtorjih, metodologiji in vsebini predhodnih ocen o poslovanju bančne ustanove, sklicevanje na 'tajnost poslovnih podatkov' ob tem prikrivanju in PR-manipulacije glede tega so nazoren primer nespoštovanja nacionalnega pravnega reda in megalomanskega bančniškega samodrštva,« trdi Andraž Teršek.
