Dr. Roman Lavtar: živeti moramo tudi ta čas, ko soglasja o pokrajinah ni

Letos spomladi smo opravili obsežno predhodno javno razpravo o izhodiščih za pripravo strategije. V njej smo želeli preveriti, ali odpiramo relevantna vprašanja. Pod predpostavko seveda, da v trenutnem sistemu lokalne samouprave ni nič temeljnega narobe. V tej razpravi so sodelovali predstavniki več kot polovice občin, predstavniki državnega zbora, državnega sveta ter nekatere strokovne in izobraževalne inštitucije. Zato res ni mogoče reči, da je ta strategija kabinetni dokument. Na podlagi javne razprave smo izluščili najbolj pereča vprašanja ter nanje poskusili dati rešitve in odgovore, ki naj bi bile strateške usmeritve za to in še kakšno drugo vlado. Seveda smo pričakovali, da v občinah in politični javnosti ne bo enega samega stališča. Dokument želimo uskladiti s predstavniki združenj občin, zato smo jim predlagali ustanovitev skupne redakcijske skupine.

Strategija temelji na predpostavki, da političnega soglasja o ustanovitvi pokrajin ni, ne pušča pa jih na stranskem tiru, saj so določene z ustavo. Če bi danes kdo zbral 60 podpisov poslancev za in bi pod podpisi pisalo, koliko pokrajin se ustanavlja in kje bodo njihovi sedeži, smo sposobni razmeroma hitro pripraviti tudi zakonodajne rešitve. A dosedanje izkušnje in več neuspešnih poskusov, ki so se ustavili pri številu in sedežih pokrajin, jasno kažejo, da političnega soglasja o tej temi ni. Mi pa moramo živeti tudi ta čas, ko ga ni. Zato strategija z majhnimi koraki pripravlja teren, ko bi bilo nekoč mogoče ustanoviti tudi pokrajine. Dotlej pa moramo med občinami in državo vzpostaviti nadomestne mehanizme, ki bodo omogočali kakovostno odločanje in izvajanje nalog tudi na regionalni ravni.

S strategijo predlagamo vzpostavitev funkcionalne regionalizacije s poudarkom na razvojnih nalogah. Poznamo več oblik medobčinskega sodelovanja. Denimo zveze občin, ki ta hip še niso zaživele, so pa za nekatere oblike sodelovanja zelo dobre. Imamo tudi skupne občinske uprave. Vsak inštrument pa ni uporaben za vsako nalogo, zato se bo treba od naloge do naloge pogovarjati, katerega v posameznih primerih uporabiti, da bi optimizirali delo na regionalni ravni. Ta proces bo tekel postopoma.

Poleg tega želi država reorganizirati sama sebe. To ni del strategije lokalne samouprave, je pa del julija sprejete strategije razvoja javne uprave, ki predvideva spremembe na nižjih teritorialnih ravneh države. To sicer ni neposredno povezano, ne moremo pa reči, da je to drug svet. Konsolidacija in optimizacija izvajanja storitev za državljane bosta tako nastali znotraj lokalne samouprave in tudi znotraj države.

Da. Upravni okraji naj bi bili jedro, okoli katerih naj bi se vsa državna uprava na nižji teritorialni ravni reorganizirala. Pod določenimi pogoji bi opravljali tudi nekatere naloge države, ki bi jih sicer v prihodnje lahko opravljale pokrajine.

Če bi te operacije uspele, bi bil to velik korak, saj bi na eni strani poenostavili državno organizacijo in jo hkrati racionalizirali, saj bi na območju posameznega okraja skupne podporne službe organizirali za več državnih organov. Na drugi strani pa bi na področju lokalne samouprave dvignili upravljalsko kakovost slovenskih občin. Pri enakih ali manjših stroških bi dobili kakovostnejše storitve.

Pri nas presojo o tem, katera raven oblasti naj opravlja katero nalogo, gledamo skozi načelo subsidiarnosti, zato se do te interpretacije ne morem opredeliti. Ustava določa, da je pokrajina upravnopolitična oblast, ki opravlja naloge regionalnega značaja oziroma naloge, ki jih ni mogoče več opravljati z medobčinskim sodelovanjem. Gre za vmesno politično oblast, ki bi na eni strani deloma prevzela naloge slovenske vlade in ministrstev, na drugi pa tudi kakšno nalogo občin. Poudariti pa je treba, da pri premikanju pristojnosti ni pričakovati radikalnih posegov. To je treba poudariti zato, ker nekateri ustanovitev pokrajin vidijo kot garancijo za obstanek majhnih občin. Ta dva problema med seboj nista povezana, gre za dve vzporedni oblasti. Enako velja za razmerje med pokrajino in vlado. Pokrajina bi imela svoje pristojnosti, ki jih bi avtonomno izvajala sama. Govoriti torej o nadvladi ali o krepitvi moči ene oblasti na račun druge je zato pretenciozno.

Zastavek samega sistema financiranja je dober, ker zagotavlja stabilno financiranje neodvisno od tega, kakšna vlada je na oblasti. Problem pa je, da je ta predpis nastal v obdobju, ko zakonodajalec še ni znal predvideti, da bo prišla javnofinančna kriza. Napisan je tako, kot da se nam bosta vseskozi cedila med in mleko. Občine so pri pogajanjih o višini povprečnine posegle po legalističnem konceptu, češ, to nam po zakonu pripada. In s formalnega vidika imajo prav. Toda zavedati se moramo, da živimo v obdobju, ko je vsak deseti evro, ki ga država porabi, sposojen.

Z združenji občin smo že med pogajanji prišli do sklepa, da bi skozi obseg podatkov, ki jih zajemamo za izračun povprečnine, ter skozi standardizacijo nalog in pristojnosti občin približali izračunano in dejansko povprečnino. Zdaj je ta razkorak zelo velik, ker pri podatkih, ki jih jemljemo za izračun, upoštevamo vse, kar občine porabijo na posameznih področjih. In v teh podatkih so tudi nadstandardi in tisto, kar občine preplačujejo čez normative.

To seveda ne pomeni, da zakon spreminjamo, da bi varčevali na račun občin. Občine so tu, opravljajo predpisane naloge in za to jim moramo zagotoviti sredstva. Bo pa vzporedno treba začeti resno razmišljati, ali so občine in država sposobni financirati vse trenutne zakonske pravice državljanov.

Imajo ga in to sami priznavajo. Res pa je, da večinoma v segmentih, ki niso podlaga za izračun višine povprečnine. Tu imam v mislih organizacijo občinskih javnih služb, na primer število javnih zavodov. V Sloveniji imamo 1500 javnih zavodov, od tega so jih dobrih 1000 ustanovile občine. Med njimi jih ima četrtina manj kot 15 zaposlenih, 13 zavodov sploh nima nobenega zaposlenega. Tu obstajajo rezerve. O rezervah nekaj povedo tudi občinski proračuni. V nasprotju z državnim proračunom so imeli ti od leta 2008 do 2014 pozitivno rast. Število zaposlenih se je v državni upravi vsako leto skrčilo za odstotek, na lokalni ravni pa tega trenda še ne zaznavamo. O možnosti dodatnih prihrankov lahko preberemo tudi iz novembrskega poročila računskega sodišča, ki je med drugim ugotovilo, da občine zelo slabo nadzorujejo svoje odlive javnim zavodom, nevladnim organizacijam in drugim.

Najbolj pereči problemi so ta hip tisti, ki izhajajo iz deljenih pristojnosti. To je takrat, ko država določi standard javne službe, občina pa ga je dolžna financirati. Te težave so se zdaj izostrile, kar nam dokazuje tudi omenjena revizija računskega sodišča. Iz nje je mogoče posredno zaslediti tudi očitek, da je država pristajala na širitve določenih pravic prebivalcev, stroške pa prelagala na občine.

To je politično vprašanje. Tukaj so in vzeti jih je treba v zakup. Vemo, da jih je veliko in da so nekatere zares premajhne. A vsakršno nasilno združevanje bi povzročilo vihar ter pozornost odvrnilo od resničnih problemov lokalne samouprave. Število ni problem, problem so velike razlike med občinami, problem je, ker je sistem financiranja narejen tako, da rahlo defavorizira populacijsko močnejše občine. Strategija zato temelji na izhodišču, da mora biti morebitno prihodnje združevanje občin prostovoljno.

Zakon o financiranju občin že ta trenutek ponuja možnost, da dve občini, ki se združita, s prihodnjim proračunom dobita več sredstev, kot bi jih dobili nepovezani. Glede na to, da se niti dve občini nista odločili za to, denar očitno ni dovolj velika motivacija.