Hkrati pa je pomenljivo, kadar o tem, kako naj bi preveč pristojnosti te politične institucije samo po sebi pomenilo večjo grožnjo za demokratičnost političnega procesa, javno govorijo tisti nosilci političnih funkcij, ki sami, z načinom uresničevanja svoje politične funkcije, dokaj očitno kažejo željo po večjih pristojnostih in po večji politični moči prav te politične funkcije, ki jo imajo v danem trenutku v posesti. Zato so seveda znatno manj prepričljivi.

Razsvetljeni diktator

Demokracija se je tekom razvoja soočala predvsem s problemom pomanjkanja, znatno manj pa s problemom presežka pristojnosti. Primer je lahko razvoj pristojnosti sodobnega ustavnega sodstva. Nenazadnje pa je prav pomanjkanje pristojnosti, s tem pa premajhna učinkovitost, aktualen in nadvse pomemben problem delovanja marsikatere institucije formalnega in neformalnega nadzora.

Pomanjkanje pristojnosti, vsaj do določene mere, lahko hromi ali zavira tudi sistemski pomen in politično učinkovitost predsednika republike kot elementa ustavne ureditve javne oblasti. Predvsem z vidika tistih nalog in pristojnosti, ki bi omogočale predsedniku republike, da bi kot izvrševalec neposredno voljene in nadstrankarske politične funkcije deloval kot institucija političnega, pa tudi posebnega pravnega nadzora.

Že prepoznavni (četudi v zgodovino zapisani kot kontroverzni in zato v strokovni literaturi morda premalo citirani) pravni filozof in ustavnopravni teoretik Carl Schmitt je prepričljivo pisal o posebnostih predsednika republike kot oblastne institucije. Predvsem je pojasnjeval, v katerih posebnih primerih in na temelju katerih enkratnih razlogov je za demokratični politični sistem dobro, izjemoma pa morda celo nujno, da ima s strani volilcev neposredno izvoljeni in nadstrankarski predsednik republike pristojnosti, ki mu omogočajo preprečiti ali odpraviti tisto, kar gre poimenovati kot "politično krizo". Po Schmittu gre predvsem za možnost, da predsednik s prevzemom kratkotrajne vloge nekakšnega "razsvetljenega diktatorja" (v pozitivnem pomenu besede in ne dobesedno) omogoči konec politične krize vladanja. Predvsem s skrajšanjem poti do predčasnih volitev in oblikovanja nove vlade. Njegovih ustavnopravnih razmišljanj in njihovega sporočilnega jedra ne gre ravnodušno spregledati.

Ni najbolje, če se pristojnosti za institucije sistema določajo na temelju osebnega odnosa do ljudi, ki te institucije v določenem trenutku predstavljajo. Pri nas pa je že splošno znano, da so se v času sprejemanja ustave pristojnosti predsednika države znatno omejile prav zaradi takratnega predsednika. Politično odkrit in strokovno konstruktiven pogovor na temo pristojnosti predsednika republike oziroma o njegovi sistemski vlogi bi se tudi zato zdel še toliko bolj primeren.

Znatna omejitev pristojnosti predsednika Republike Slovenije se odraža že v ustavni ureditvi poti do predčasnih volitev. Četudi je bila slovenska ustava v določbah, ki urejajo vprašanja oblikovanja vlade in prenehanja njene funkcije, spisana po nemški ustavi, pa je bil pri tem izpuščen prav tisti del, ki daje predsedniku republike v nemškem ustavnem redu večje pristojnosti, torej več moči. Nemški predsednik se namreč v času krize vladanja lahko premišljeno odloči za izbiro ene od dveh možnosti: ali iti v proces iskanja drugega mandatarja ali pa razpustiti parlament in ubrati skrajšano pot k predčasnim volitvam. Ne razberem nujnega ali neizpodbitno prepričljivega razloga, zakaj razprava o takšni vlogi predsednika republike v Sloveniji ne bi bila legitimna.

Nadvse pomembno pa se mi zdi ustavno določeno razmerje med predsednikom republike na eni strani in ustavo ter ustavnim sodiščem na drugi. Po prevladujočem slovenskem ustavnopravnem učenju je predsednik republike dolžan podpisati zakon, ki ga je sprejel državni zbor. Predsednikov podpis predstavlja le ugotovitev, da je bil zakon sprejet v predpisanem zakonodajnem postopku. Zato naj bi imel predsednik le pravico presojati formalne oziroma procesne kriterije: ali je bil zakon res sprejet v predpisanem postopku. Predsedniku pa ni dodeljena oziroma mu ni priznana pravica, da ne podpiše zakona, ki ga je sprejel parlament, iz materialnih oziroma vsebinskih razlogov, ker bi na primer menil, da je zakon v neskladju z ustavo.

Takšni rešitvi že dlje časa nasprotujeta profesorja dr. Ribarič in dr. Ribičič. Ribarič utemeljuje pravico predsednika za vsebinski preizkus zakona s kriterijema "očitne protiustavnosti zakona" in "možnosti nastanka škodljivih posledic", Ribičič pa se zavzema za predsednikov "ustavni veto". Razmišljam podobno. V svojih javnih pisanjih sem večkrat predlagal, da se predsednika republike neposredno poveže z ustavnim sodiščem tako, da se mu izrecno priznata možnost vložitve zahteve za ustavnosodno presojo in "ustavni veto". Predlog sem utemeljeval z več razlogi.

Predsednik republike je neposredno izvoljeni predstavnik vseh državljank in državljanov, kar njegovemu institucionalnemu položaju zagotavlja posebno demokratično legitimnost. Njegova institucionalna avtoriteta je utemeljena z nadstrankarskim značajem predsedniške funkcije. Dnevnopolitična neodvisnost mu je (kar se pri nas, kot se zdi, včasih malo pozabi) ne le omogočena, ampak v nekaterih pogledih tudi naložena. Predsednikova prisega k spoštovanju "ustave in svoje vesti" v teh pogledih pomeni posebno institucionalno okoliščino, zato je ne gre nujno razumeti zgolj v formalnem smislu (kot spoštovanje določb ustave o pristojnostih in nalogah državnih organov), ampak tudi vsebinsko, kot skrb za ustavnost v širšem smislu.

Formalistično in pozitivistično prisiljenje predsednika republike, da podpiše zakon, ki je po njegovem prepričanju protiustaven, se mi zdi ustavnopravno neprepričljivo in politično nerazumno. Ob neposrednem dostopu predsednika republike do ustavnega sodišča ne gre za krepitev moči predsednika na račun drugih državnih organov, pač pa za nekaj bistveno drugega: za varstvo ustavnosti.

Varuh ustavnosti

Razloge o primernosti takšne okrepitve pristojnosti predsednika republike bi lahko razbrali tudi iz modela slovenske ustavne demokracije (temeljski model, ki v središče kot suverene postavlja temeljna ustavna načela ter človekove pravice in svoboščine). Pogojevanje učinkovitosti predsednika republike kot oblastne institucije zgolj z "moralnim poosebljanjem" te institucije, torej z njegovo osebno, neformalno avtoriteto in moralnim ugledom, ne bi smelo biti pretirano. Predsednikova neposredna povezanost z ustavnostjo in ustavnim sodiščem pa bi nenazadnje lahko pozitivno prispevala k pričakovanju državljanov glede njegove politične in pravne odgovornosti.

Predsedniku, ki ima za podpis zakona na voljo osem dni, bi se torej po tem predlogu priznala sistemska vloga varuha ustavnosti. Predsednik bi jo uresničeval tako, da bi v smislu ustavnega veta zadržal podpis zakona, v katerem bi razbral ustavno nesprejemljive rešitve, in od ustavnega sodišča zahteval ustavnosodno presojo zakona v petnajstih dneh. Če se ustavni veto predsedniku republike ne prizna, bi moral imeti predsednik republike priznano vsaj pravico, da na ustavno sodišče naslovi zahtevo za ustavnosodno presojo zakona. Takšno ureditev bi bilo treba dopolniti tako, da bi sprejete zakone podpisoval le predsednik državnega zbora.

Morebitna ukinitev državnega sveta bi pomenila dodaten razlog za okrepitev vloge predsednika republike kot varuha ustavnosti. Med pristojnostmi državnega sveta namreč ni le možnost zakonodajnega veta, ampak (na to se pogosto pozablja) tudi možnost naslovitve zahteve za ustavnosodno presojo na ustavno sodišče. Z morebitno ukinitvijo DS bi iz sistema izločili prav tisto, kar se zdi z vidika ustavnosti bistveno: možnost dodatnega nadzora nad ustavnostjo delovanja dnevnopolitične oblasti.

Protokolarne funkcije in institucije niso sistemska nujnost. To velja tudi za protokolarne pristojnosti predsednika republike. Na drugi strani pa se zdi nadzor nad ustavnostjo političnega delovanja in odločanja prvina, ki jo je treba v vseh pogledih institucionalno ohranjati in krepiti. Zato ne postavljam vprašanja, ali je funkcija predsednika republike dovolj pomembna, da ostane institucija ustavnega reda. Nasprotno. Menim, da je funkcija predsednika republike dovolj pomembna, da se jo ukine, če njenega sistemskega in družbenega pomena ne odraža vsebina, zaradi katere bi morala biti ta funkcija zelo pomembna. A sporočilo naj ne bo napačno razumljeno: zavzemam se za krepitev nadzornih pristojnosti institucij sistema in njihove prepričljive vsebinske vloge, ki naj vodi do dviga osebne odgovornosti njihovih predstavnikov, ne za njihovo ukinjanje.

Doc. dr. Andraž Teršek je ustavnik in urednik znanstvene revije Revus - Revija za evropsko ustavnost, zaposlen na Univerzi na Primorskem.