Prvo se je odzvalo študentsko društvo Iskra, ki je protestiralo proti komercializaciji študija in mimogrede osmešilo ministrstvo, za katerega se je izkazalo, da ne zna brati lastnega zakona. Predlog je na javni tribuni odločno zavrnila Filozofska fakulteta ljubljanske univerze in od ministrstva zahtevala, naj zakon umakne iz postopka in pripravi novo besedilo. Podoben sklep je bil sprejet v okviru tridnevnega posveta Z glavo skozi zakon Svobodne univerze. Glavni visokošolski sindikati in pomembne študentske organizacije, med njimi npr. Študentski svet Univerze v Ljubljani, so predlog zakona zavrnili, celo vedno zadržani Senat UL je ministrstvo vljudno prosil, naj vsaj podaljša javno razpravo.
Toda ministrstvo je ostalo neomajno. Kot da se ne bi nič zgodilo, je 29. novembra javno razpravo zaključilo. Odločitev, ki je drugače težko razumljiva, ima vendarle vsaj to prednost, da je razbistrila položaj. Po eni strani je z njo postalo očitno, da besedilo zakona ni po naključju takšno, kot je. Po drugi strani pa smo se na ta način izognili nekajtedenskemu nategovanju, v katerem bi si zagovorniki in nasprotniki zakona prizadevali vnesti nekaj lepotnih popravkov v besedilo, ki ga v osnovi ni mogoče bistveno izboljšati. Kajti predlog zakona je slab, zelo slab. Poglejmo, zakaj.
Brez analize stanja
Nihče ne zanika, da področje visokega šolstva pestijo strukturni problemi, ki so nazadnje posledica trajnih sprememb v sodobni družbi in terjajo nov premislek o vlogi univerze. Nespodoben razmah plačljivega študija na javnih zavodih, brstenje zasebnih zavodov, tudi takih sumljive kvalitete, finančna in kadrovska podhranjenost obstoječih univerz ipd. so v tem pogledu očitna znamenja, da je treba tudi mimo odločbe ustavnega sodišča in evropskih pravnih normativov področje visokošolskega izobraževanja zakonsko urediti na novo. Osnovni okvir v ta namen gotovo ponuja Nacionalni program visokega šolstva (NPVŠ) iz leta 2011, ki prinaša splošno oceno stanja in temeljne usmeritve do leta 2020. V skladu s tem bi pričakovali, da bo zakon konkretiziral ukrepe NPVŠ in na podlagi podrobnejših analiz in dodatnih konceptualnih premislekov vzpostavil natančen pravni okvir, skupaj s finančnimi in organizacijskimi strukturami, ki bo omogočil dosego zastavljenih ciljev. Toda čeprav se predlog zakona sklicuje na NPVŠ in povzema nekaj njegovih rešitev (npr. glede polnega in delnega študija), se sploh ne spušča v resno analizo stanja in dejansko niti ne poskuša poseči na nekatera področja, ki jim NPVŠ posveča posebno pozornost.
ZViS-1 se ne ukvarja z novo opredelitvijo binarnosti, ki jo je NPVŠ predvidel kot pomemben ukrep za to, da bi ob široki dostopnosti visokošolskega izobraževanja hkrati okrepili kakovostni vrh študija. Predlog zakona se prav tako z neverjetno lahkotnostjo samo bežno dotakne poenotenja raziskovalne in pedagoške dejavnosti, čeprav nacionalni program izrecno predvideva tesnejše sodelovanje med raziskovalno in univerzitetno sfero in celo (institucionalno) povezovanje univerz in manjših javnih raziskovanih zavodov. Da ZViS-1 izpušča dejavnost, ki iz univerze šele dela univerzo, je toliko bolj nerazumljivo, ker so slovenske univerze pri raziskovanju izrazito podhranjene. Poleg tega je ravno v slovenskem prostoru odnos med raziskovalnimi in visokošolskimi zavodi temeljni vozel, od razrešitve katerega so odvisni tako rekoč vsi podrobnejši organizacijski ukrepi na tem področju. Zato se neizogibno zastavlja vprašanje, zakaj sprejemati zakon o visokem šolstvu, ki ne razrešuje ključnih konceptualnih in organizacijskih vprašanj visokega šolstva. Prav ker je nujen celovit zakon o visokem šolstvu, je predlog zakona, takšen kot je, škodljiv.
Kaj sodi v javno službo?
Odsotnost jasnega koncepta urejanja visokega šolstva se nato neizbežno izrazi tudi pri tistih vprašanjih, ki jih predlog zakona vendarle skuša urediti, npr. glede opredelitve javne službe. V evropskem prostoru tu ni enotnega modela. Predlagatelj zakona bi moral najprej odgovoriti na vprašanje, kakšen in kako obsežen visokošolski prostor hočemo imeti v Sloveniji, ter nato v skladu s tem izbrati ustrezen model javne službe, skupaj z ustreznimi navodili za njegovo izvajanje in varovalkami pred zlorabami. Ker predlog zakona ni opravil te predhodne naloge, so predvidene rešitve nujno nejasne in konceptualno zmedene.
V besedilu predloga, ki je bilo dano v javno razpravo 30. oktobra, je javna služba opredeljena na način, da paradoksno sploh ne daje odgovora na vprašanje, ki je bilo zastavljeno ustavnemu sodišču, ali je plačljivi študij del javne službe ali ne. Enako si predlog ni bil na jasnem, ali vanjo sodi doktorski študij. V popravljenem besedilu, objavljenem 26. novembra, je nato predlagatelj javno službo izrecno omejil na brezplačni študij na I. in II. stopnji. Ta formulacija tokrat res omogoča nedvoumen odgovor na vprašanje ustavnega sodišča, vendar prinaša velik konceptualni premik, ki brez pravega razloga iz javne službe izrine vsako dejavnost, ki je kakorkoli plačljiva, in jo s tem opredeli za tržno storitev. Ta korak ima nekaj zanimivih konsekvenc (cilj izvajanja javne službe npr. tavtološko postane uresničevanje zakona o javni službi), predvsem pa v izvedbi vzpostavlja nenavadno situacijo. Javna služba se bo namreč nujno izvajala ali skupaj s plačljivim študijem ali pa bo fizično ločena od njega. Toda v prvem primeru bo nastopilo protislovje, ki ga tudi zakonodaja verjetno ne dopušča, saj bo tedaj fizično ista dejavnost neprofitna in profitna hkrati. V drugem primeru pa se bo lahko zgodilo, da bo študent ob rednem in uspešnem napredovanju v nekem trenutku fizično izpadel iz brezplačnega študija, tako da bo moral zavod posebej zanj organizirati plačljivi študij.
V vsakem primeru bi predlagana rešitev v izvedbi prinesla povsem predvidljivo zmedo, v kateri bi visokošolski zavodi imeli ne samo interes za povečanje obsega plačljivega študija, temveč bi imeli v rokah tudi vzvode, da bi si (ob dobri volji deležnikov) sami ustvarili nadomestni trg za svoje storitve. Dogajanja na področju zdravstva nam dovolj nazorno kažejo, s kakšno lahkoto je mogoče uvesti nadstandarde ali kako si s plačilom predvsem zagotovimo prednostno uporabo javno financirane dejavnosti. Povsod, kjer pride javno financirana dejavnost v stik s privatnimi viri, se neizbežno oblikuje strukturni pritisk, da bi se javna dejavnost izrabila v zasebno korist, tako s strani uporabnika kot izvajalca. Zato mora biti na teh mestih vzpostavljen natančen režim, ki omogoča strogo razlikovanje obeh področij, vzpostavlja učinkovite mehanizme nadzora in ukrepe proti kršitvam. In kaj nam na tem občutljivem mestu ponuja ZViS-1? Poleg še vedno nejasno določenih 40 odstotkov (kar je, priznajmo, ogromno) kakor v posmeh navedenim opozorilom postavlja samo zelo splošno omejitev (tržna dejavnost »ne sme vplivati na« javne službe), ki s svojo nedoločnostjo in neuresničljivostjo (tržna dejavnost pač neizogibno bo vplivala na izvajanje javne službe) dejansko deluje kot povabilo izvajalcem, naj si odrežejo svoj kos pogače in svojo kakovost potrdijo z uspehom na prostem trgu.
Spodbuda komercializaciji
Zato ne moremo drugače kot ugotoviti, da predlog zakona spodbuja komercializacijo visokega šolstva. Kako drugače pojasniti dejstvo, da je pri uveljavljanju vladavine trga ZViS-1 še bolj radikalen od zahtev evropskega sodišča v primeru Wirth in vsako plačljivo dejavnost obravnava kot tržno storitev, tudi če je v osnovi financirana z javnimi sredstvi? Kako drugače pojasniti dejstvo, da doktorski študij nastopa kot dopolnilna profitna dejavnost? Kako drugače pojasniti dejstvo, da so delovne obremenitve visokošolskih učiteljev omejene samo za področje javne službe, medtem ko je na področju plačljivih storitev istega zavoda (ali pa tudi njegovega odcepljenega podjetja, kdo ve?) delovna zmožnost istega predavatelja povsem neregulirana in očitno brezmejna? Kako drugače pojasniti dejstvo, da je predlog zakona gladko prezrl NPVŠ, ki v tej zvezi pravi: »Kopičenje dodatnih pogodbenih plačil … ne bo več možno.« Če bi predlagatelj zares hotel zagotoviti širok dostop do brezplačnega študija in preprečiti ekspanzijo plačljivega študija, bi lahko z jasnimi zakonskimi določbami to uredil. Pa tega ni storil. Sklep se zato nujno glasi, še enkrat, da je eden od nezapisanih ciljev predlagatelja zakona ta, da v skladu s priporočili OECD poveča delež zasebnih sredstev za visoko šolstvo. To je verjetno tudi razlog, zakaj del visokošolskih zavodov in učiteljev zakon vendarle podpira in se v javni razpravi niti niso oglasili.
A tudi ko bi se bili oglasili, bi javna razprava šla v prazno. Predlog zakona je namreč že povsem obrtniško tako slab, poln jezikovnih nepravilnosti, pojmovne zmede in protislovij, da do resnega soočenja pravzaprav sploh ni moglo priti. Razprava je možna le na podlagi argumentov. V ta namen bi predlog zakona moral jasno povedati, kakšni so njegovi cilji, kakšni modeli so bili na razpolago in zakaj se je med različnimi možnostmi odločil ravno za to. Breme utemeljitve je v vsakem primeru na strani predlagatelja.
Predlog zakona je slab in nepotreben. Ne rešuje vprašanj, ki so za slovenski visokošolski prostor ključnega pomena; rešitve, ki jih prinaša, so delne, nejasne in konceptualno nedorečene; v zakonodajnem postopku ni bila omogočena ustrezna demokratična participacija. Poleg tega je mogoče že zdaj napovedati, da bo, če bo zakon sprejet v predlagani obliki, s svojo uveljavitvijo prinesel toliko zapletov, da si bo z njim minister postavil trajen spomenik. Zato vas pozivam, gospod Pikalo, umaknite ta zakon!
Dopolnitve, ki so nujne – npr. v zvezi s financiranjem, akreditacijami ali koncesijami, pa tudi glede omejitve izrednega študija – je mogoče vsaj začasno rešiti z novelo zakona. Nasprotno pa bi za pripravo zakona o visokem šolstvu vsi skupaj morali zajeti sapo, narediti korak nazaj in v odprti in argumentirani razpravi postaviti model, ki bi na celovit in trajen način uredil slovenski visokošolski prostor, tako da bi dejansko zagotovil širok dostop do javnega študija in razvoj visokošolskih zavodov, ki bi bili po kvaliteti primerljivi z najboljšimi v Evropi.
Dr. Zdravko Kobe je docent na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani.
