Ker Slovenije do danes še nikomur ni uspelo "resetirati", pomeni vsak nov začetek za vladno ekipo in njeno parlamentarno večino soočenje z dejanskim stanjem. Ob tem soočenju lahko glasno seznanjaš javnost in opravičuješ lastno slabšo učinkovitost z naštevanjem okostnjakov, ki padajo iz omare odhajajoče ekipe ministrov, ali pač ne. Lahko skušaš objektivno analizirati in preveriti, ali sprejete politike na posameznem področju delujejo, saj predhodnikom priznaš prizadevanja za izboljšanje sistemov, ki so jim bili zaupani v upravljanje. Če se cilji dosegajo, nič ne spreminjaš, če pa se ne ali pa se bistveno slabše in celo v nasprotju s cilji, ki se jih je želelo doseči, je prav, da začneš sistematično odpravljati pomanjkljivosti.

Na primeru ministrstva za javno upravo, ki sva ga vodila dva ministra, to je minister Gregor Virant v mandatu 2004-2008 in v skrajšanem mandatu 2008-2011 jaz, želim objektivno pokazati, kako zahtevni so procesi prenove in kakšne so pasti, ki te pri doseganju ciljev hromijo. Moj cilj ni izrekanje kritik mojemu predhodniku, ker jih bom izrekla tudi na svoj račun. Moj cilj je predstaviti ogledalo lahkotnosti diskurza v predvolilnem času in podati kak odkrito dobronameren razmislek kolegom, ki bodo upravljali državo v teh zahtevnih časih. Visoko na dnevnem redu so namreč tudi predvolilne obljube, ki se dotikajo področja politike plač v javnem sektorju, zmanjšanja števila ministrstev in takojšnje debirokratizacije oziroma izboljšanja poslovnega okolja za poslovne subjekte.

(Pre)draga reforma

Brez dvoma je bil zaključek plačne reforme plod trdega dela ministra Viranta in sodelavcev. Tako zahtevnega projekta ni mogoče zaključiti brez napak. Če to vemo, je dobro, da v bodoče testiramo velike reforme na vzorčnih primerih in na malem vzorcu odpravimo napake. Ko napake postanejo del sistema, jih je zelo težko odpraviti. In to se je zgodilo s plačno reformo. Na podlagi določb zakona o sistemu plač v javnem sektorju so reprezentativni sindikati javnega sektorja in vlada jeseni 2008 podpisali Kolektivno pogodbo za javni sektor. Vlada se je s 50. členom pogodbe zavezala, da bo ne glede na makroekonomske razmere javnim uslužbencem izplačala s plačno reformo dosežene plačne razrede najkasneje do konca leta 2010. Torej v času hude krize v svetu in pri nas. Ker so se javni uslužbenci v obdobju 2004-2008 odpovedali usklajevanju plač z rastjo življenjskih stroškov do polovice, so prihranili za 1 odstotek BDP oziroma približno 300 milijonov evrov sredstev, ki bi se morala steči v sklad za odpravo plačnih nesorazmerij v javnem sektorju in porabiti za odpravo plačnih nesorazmerij. Sklad ni bil oblikovan, za dokončno realizacijo plačne reforme pa bi bilo treba, glede na poročilo bivšega ministra, zagotoviti bistveno več sredstev, in sicer 450 milijonov evrov. Zaradi hitre in zato pogosto nepravilne implementacije plačne reforme in neustrezne sistemske ureditve ter uporabe posameznih institutov (napredovanja, položajni dodatki, plačilo dežurstev, višanja zahtevnosti delovnih mest…) bi po analizi stanja, ki smo jo opravili po prevzemu mandata, dokončanje plačne reforme zahtevalo najmanj 500 milijonov evrov javnofinančnih sredstev, po oceni ekonomskih strokovnjakov pa 2 odstotka BDP oziroma okoli 600 milijonov evrov sredstev.

Plačna reforma je bila glede na v pogodbi določeno dinamiko in višino do 1. januarja 2009 realizirana več kot do polovice, višina porabljenih sredstev pa je ustrezala sredstvom, ki so jih javni uslužbenci zbirali za odpravo plačnih nesorazmerij, torej 300 milijonov evrov. V letu 2009 se je bilo treba zato zadolžiti, in sicer za že realizirana povišanja plač. Jasno je treba povedati, da bi bila javnim uslužbencem storjena velika krivica, če delodajalec vsaj polovice plačne reforme ne bi realiziral, saj je šlo za dejansko privarčevana sredstva. Ker je bilo še nadaljnje poviševanje plač javnofinančno nevzdržno, saj bi v letu 2010 morali zagotoviti dodatnih približno 400 milijonov sredstev v vseh javnih blagajnah (napredovanja, dokončna odprava plačnih nesorazmerij, usklajevanje plač z rastjo življenjskih stroškov...), je bilo treba plačno reformo nemudoma ustaviti.

Moje napake

Tu se začnejo moje napake. Objektivna analiza stanja je bila jasna. Cilji odprave plačnih nesorazmerij med posameznimi poklicnimi skupinami so bili že na polovici plačne reforme doseženi, saj je bilo privarčevanih 300 milijonov evrov že porabljenih. Več je bilo preveč tudi za normalne gospodarske razmere in izven zastavljenega cilja tako Drnovškove kot Janševe vlade. Ker sindikati javnega sektorja na znižanje doseženih pravic v januarju 2009 niso pristali, sem imela na voljo štiri poti: prvič, pogajanja za spremembo kolektivne pogodbe; drugič, odpoved kolektivne pogodbe; tretjič, sprejem zakona, s katerim bi plače - tako kot so urejene v vseh evropskih državah - tudi pri nas določili z zakonom, v kolektivni pogodbi pa ohranili posamezne elemente, ki sami po sebi, če ne bi bili dogovorjeni, ne bi ogrožali stabilnosti javnih financ; in četrtič, realizacija vsega dogovorjenega ter znižanje plač zaradi ohranitve enakega obsega mase plač.

Odpoved kolektivne pogodbe je bila zaradi predolgega odpovednega roka neučinkovit ukrep. Najlažji ukrep je bil realizacija vsega dogovorjenega in znižanje plač za 10 odstotkov, kar bi pomenilo ohranitev mase plač v letu 2010 na ravni 2009. Tako znižanje bi moralo biti stalno, prizadelo pa bi najbolj ranljive skupine javnih uslužbencev, kar ne bi bilo pravično. Nemudoma, že v letu 2009, bi zato morali sprejeti zakon, s katerim bi uredili plače javnih uslužbencev na evropsko primerljiv način in končali plačno reformo. Za tak radikalen poseg v vladi nismo zmogli politične volje, kar pa ne zmanjša moje odgovornosti, da pri sprejemu zakona, za katerega še danes ocenjujem, da bi bil pravi odgovor, nisem vztrajala. Ostala je le še pot trdih pogajanj. Drži sicer, da sem s sindikati, ki predstavljajo voljo večine javnih uslužbencev, s tremi dogovori dosegla ustavitev plačne reforme in ustavitev rasti plač javnih uslužbencev za tri leta in s tem zadržala povišanja javnofinančnih odhodkov za okoli 1000 milijonov evrov, a nevarnosti bodočih povišanj stroškov dela v javnem sektorju s tem nisem mogla odpraviti (delno na področju dežurstev in položajnih dodatkov, te določbe bo seveda moral kdo uporabljati; glede povišanja plač, zaradi odprave plačnih nesorazmerij, pa ne). Prvo leto po letu, ko bo gospodarska rast presegla 2,5 odstotka, se bo masa plač zaradi nadaljevanja plačne reforme spet povišala.

Novi minister in nova vlada se bosta z vsemi problemi znova srečala zelo kmalu. Težki so najmanj dodatnih 250 milijonov evrov javnofinančnih sredstev. Javni uslužbenci, ki jim je bila pravica do višje plače v letu 2008 priznana, utemeljeno pričakujejo uresničenje dosežene pravice, tisti, ki so bili leta 2008 prikrajšani in njihovo prikrajšanje imenujemo "anomalija plačnega sistema", pa pričakujejo povišanje tudi zase.

Vsi, ki so in še naprej stavijo na socialni dialog pri reševanju problema plač v javnem sektorju, odgovorov na ta zapletena sistemska vprašanja niso ponudili. Velja nadaljevati s socialnim dialogom, in to nemudoma, po poti izhodišč za spremembo plačnega sistema, ki so jih sindikati že prejeli in ki gredo v smeri odprave doslej storjenih napak. Ker bo socialni dialog glede na moje izkušnje zelo zahteven, velja ponovno razmisliti tudi o realizaciji zamujene priložnosti, ki jo imenujem moja napaka.

Nemočno ministrstvo za javno upravo

Debirokratizacija in izboljšanje poslovnega okolja za poslovne subjekte je naslednji zelo pomemben napovedan cilj. Iluzija o odločni roki enega ministra, ki da zmore sam opraviti z birokratsko navlako, je res samo iluzija. Bivši minister je s poudarjanjem svoje vloge in svojega vpliva na ta pojav naredil zelo veliko škode. Brez predanosti vseh ministrov temu pomembnemu cilju in zavezanosti vlade kot celote ni tako hitrih učinkov, kot jih upravičeno pričakujejo poslovni subjekti. In poudarjanje vsemogočnosti enega zaslužnega uspava ostale, katerih prizadevnost je nujen pogoj za kolektiven uspeh. Ne predstavljam svojih subjektivnih občutkov, saj se o učinkovitosti države pri zagotavljanju ugodnega poslovnega okolja lahko prepričamo pri pregledu poročila Svetovne banke Doing Business za leto 2010. Svetovna banka namreč vsako leto analizira regulatorno poslovno okolje v 183 državah, med njimi tudi v 27 članicah EU. Naša država je bila v letu 2008 uvrščena glede enostavnosti poslovanja podjetij na 60. mesto, glede enostavnosti ustanavljanja podjetij v letu 2009 na 28. mesto, glede prenehanja poslovanja podjetij na 40. mesto, glede zaščite investitorjev na 20. mesto, glede pridobivanja gradbenih dovoljenj na 60. mesto, glede registracije nepremičnin na 100. mesto, glede pridobivanja sredstev za poslovanje na 70. mesto, glede plačevanja davkov na 65. mesto.

To je stanje regulatornega okolja po zaključenem mandatu Janševe vlade. Ni posebej obetavno. Ker se s problemom prevelike normiranosti soočajo vse evropske države, so si evropska komisija in tudi vse članice EU že v letu 2007 zadale cilj, da bodo zmanjšale administrativna bremena ter razbremenile poslovne subjekte za 25 odstotkov izmerjenih nepotrebnih stroškov. Ta cilj moramo doseči v letu 2012 tudi v Sloveniji. Projekt je začel teči leta 2007 in kljub prizadevanjem ekipe na ministrstvu za javno upravo poteka prepočasi in premalo zavzeto na resorno pristojnih ministrstvih. Ministrstvo za javno upravo ima namreč zelo šibek institucionalni vpliv, ima zgolj vlogo koordinatorja in spodbujevalca realizacije akcijskih načrtov. Za pospešitev programa smo zato na ministrstvu zagotovili evropska sredstva za pospešeno izvedbo prvih dveh faz akcijskega načrta. Program vsebuje namreč 41 konkretnih ukrepov in akcijski program, ki zajema čiščenje nepotrebnih administrativnih bremen v 3400 predpisih.

Izvedba programa je predvidena v petih fazah. V prvi fazi je bila pregledana zakonodaja posameznega področja s pomočjo zunanjih sodelavcev. V drugi fazi so bile izvedene meritve administrativnih stroškov in bremen po predpisih in področjih. V tretji fazi so resorna ministrstva podala predloge za poenostavitev zakonodaje in znižanje bremen najmanj za 25 odstotkov. Ministrstvo za javno upravo je v rokih, določenih z akcijskim načrtom, dokončalo predhodne faze. Poenostavitev zakonodaje, torej izvedba četrte faze, v kateri bo treba izvesti spremembe predpisov, navodil oziroma izvesti aktivnosti za realizacijo cilja, pa je v celoti v izvirni pristojnosti resorno pristojnih ministrstev.

Meritve administrativnih bremen so bile opravljene na 15 področjih. Pregledanih je bilo več kot 3400 predpisov, pri čemer se je ugotovilo za 1500 milijonov evrov administrativnih bremen v 1000 obremenjujočih predpisih. V skladu z zastavljenim ciljem 25-odstotnega administrativnega razbremenjevanja se načrtuje znižanje za 360 milijonov evrov na letni ravni, večinoma za poslovne subjekte. Če pristojna ministrstva aktivnosti ne bodo izvedla, ciljev akcijskega načrta ne bo mogoče realizirati; poslovno okolje bo za poslovne subjekte še vedno neprivlačno, nepregledno, odločanje uprave pa neučinkovito.

Ker je v letih 2009 in 2010 v poročilu Svetovne banke zaznati napredek in izboljšanje uvrstitve Slovenije na področjih enostavnosti poslovanja in ustanavljanja podjetij, čezmejnega poslovanja in zaščite investitorjev, ker ni bilo zaznati napredka na področjih pridobivanja gradbenih dovoljenj, registracije nepremičnin in prenehanja poslovanja podjetij in ker je bilo zaznati izrazito poslabšanje na področjih pridobivanja sredstev za poslovanje in pri plačevanju davkov, so področja za takojšnje ukrepanje znana. Slovenija je med 183 ocenjevanimi državami v letu 2010 svojo uvrstitev izboljšala zgolj za eno mesto in se uvrstila na 42. mesto, med članicami EU pa na 17. mesto. Ta ugotovitev terja bolj dosledno implementacijo akcijskega načrta v letu 2012 in učinkovitejše odzivanje vlade kot kolektivnega organa ter vsakega ministra na svojem področju v znanih smereh.

Združevanje administracije

Naslednji cilj, to je zmanjšanje števila ministrstev, je postal soglasen cilj večine, kar obeta, da bo do optimizacije poslovnih procesov v naslednjem mandatu tudi dejansko prišlo. Ker gre za zahteven proces, ki mora slediti cilju večje kohezivnosti med vsebinskimi področji, je administracijo, ki ne opravlja primarnih nalog ministrstev (priprava politik oziroma predpisov, ocena učinkov predpisov, izvrševanje in nadzor), treba izločiti in združiti na enem mestu. Gre za administracijo, ki zagotavlja prostore za delo, kadrovske službe, službe za izvajanje javnih naročil in informatiko. Dve predpostavki, ki sta potrebni za realizacijo vsebinskega združevanja ministrstev, sta že realizirani. V letu 2011 je bil ustanovljen Javni nepremičninski sklad RS. Po zgledu dobrih evropskih praks in skladno s priporočili računskega sodišča smo glede sistemsko ustreznejše ureditve ravnanja z nepremičnim premoženjem države, prostorov, potrebnih za delovanje državne in sodne uprave, in upravljanja stanovanjskih fondov z novimi predpisi določili centralizacijo ravnanja z velikim delom nepremičnega premoženja države. S tem smo dosegli združitev podpornih služb, ki so bile doslej organizirane v različnih ministrstvih. V last ali upravljanje se je na sklad preneslo več kot 11.000 nepremičnin (zemljišč, stavb, delov stavb in objektov gospodarske javne infrastrukture), tja je prešlo 187 javnih uslužbencev, od tega 72 z ministrstva za javno upravo.

Ravno tako je bila letos ustanovljena Agencija za javno naročanje, ki tudi pomeni centralizacijo nalog s ciljem bolj transparentne, gospodarnejše in učinkovitejše oddaje javnih naročil organov državne uprave in s pooblastilom tudi javnih zavodov. Agencija izvaja predvsem skupna javna naročila in naročila po pooblastilu, s 1. januarjem 2012 pa bo začela izvajati tudi postopke javnih naročil nad pragom za objavo v Uradnem listu EU (nad 125.000 evrov za blago in storitve, nad 4,850.000 evrov za gradnje), skrbela bo za implementacijo zelenega javnega naročanja, standardiziranje predmetov nabave, informacijsko podprto naročanje (e-katalog) in informacijsko podporo za spremljanje celotnega postopka oddaje naročila. Na agencijo bo prešlo 50 javnih uslužbencev. V izhodiščih za optimizacijo poslovnih procesov je predvidena še centralizacija informatike in kadrovske politike, kar vse so dobra izhodišča za novo vladajočo garnituro, da optimizira najprej delo ministrstev. Ker nekateri napovedujejo ukinitev prav teh dveh centralnih podpornih organizacij, se mi pojavljajo dvomi o resnosti obljub o združevanju ministrstev. Če pričneš z novogradnjo, običajno ne rušiš dobrih temeljev, ali pač. Podirati in ne graditi, tudi to je lahko dobra referenca in sliši se odločno.

Irma Pavlinič Krebs je bila od začetka mandata sedanje vlade do nedavna ministrica za javno upravo.