Iz poročila OECD je razbrati, da bo celo v primeru, če v celoti uresničimo ukrepe in politike zategovanja pasu, ki jih je za prihodnji dve leti pripravila odhajajoča vlada, to le kratkoročno zavrlo negativne trende na področju javnih financ. Dolgoročno pa bi bili zaradi starajočega se prebivalstva in drugih negativnih dejavnikov potrebni veliko ostrejši rezi. Vse bolj je jasno, da bo naša pot iz krize v veliki meri odvisna od bolj ali manj radikalnih in domišljenih reform javnega sektorja.

Planet Slovenija

Vendar nam glavni akterji prihajajočih volitev (Janša, Pahor, Virant, Janković) glede javnega sektorja ne ponujajo niti identifikacije ključnih problemov, kaj šele pravih rešitev zanje. Ne napovedujejo nam prepotrebnega carskega reza, pač pa bolj uporabo aspirina (v glavnem eno- do dvoodstotno zmanjševanje mase plač javnega sektorja na leto, predvsem linearne ukrepe v smislu zamrznitve zatečenega stanja plač, večjo odgovornost menedžerjev, enako rezanje izdatkov vsem itd.). Plače v javnem sektorju so za vse bolj ali manj nedotakljive; nekateri bi še naprej odpravljali plačna nesorazmerja in šele po zaključku tega obdobja bi morda nadaljnjo rast plač vezali na rast plač v gospodarstvu, v najslabšem primeru pa zamrznili. O boljšem upravljanju javnih zavodov ni govora, prav tako ne o ukinitvi ali spremembah sedanjega enotnega plačnega sistema, še manj o resnih strukturnih reformah javnega sektorja. Navajajo torej železni repertoar. Ekonomisti ugotavljajo, da so predstavljeni programi vsi po vrsti fiskalno nekonsistentni in nevzdržni. Iz predlaganih ukrepov v programih strank bi prej zaključili, da so bili napisani za čas relativne stabilnosti, ne pa najhujše krize stoletja. Globine krize kot da se politiki ne zavedajo ali pač spet računajo na naivnost in kratek spomin volilcev.

Menim, da je dolžnost strokovne in širše javnosti ter medijev, da še pred volitvami to sliko čim bolj izostrimo. Kratek sprehod skozi pristope k reševanju finančne in gospodarske krize v različnih državah, denimo od Velike Britanije in Irske na zahodu do baltskih držav na vzhodu, pokaže, da so se skoraj vse vlade lotile bolj ali manj radikalnih rezov v javni sektor. Ti rezi so bili usmerjeni v naglo in drastično krčenje javnih izdatkov z zniževanjem števila zaposlenih, zmanjševanjem plač, pokojnin in drugih socialnih transferjev ter materialnih stroškov. V nekaterih državah je bil narejen pravi masaker, v Latviji denimo je vlada plače javnih uslužbencev znižala od 30 in celo do 50 odstotkov, a je to, kot kaže, izvedla na za volilce dovolj prepričljiv način, saj se je po volitvah obdržala na oblasti. Poročilo OECD navaja, da tudi v prihodnosti več kot polovica držav članic OECD predvideva zmanjševanje plač in vseh izdatkov v javnem sektorju.

Slovenija živi očitno na svojem planetu. Plače smo s sprejetim novim plačnim zakonom ravno v času že razmahnjene krize veselo dvigovali, v nekaterih sektorjih, denimo v zdravstvu, celo do 30 odstotkov, na novo zaposlovali in se prepirali s sindikati o nadaljnjem dvigovanju. Prav tako v tem obdobju nismo krčili nobenih drugih socialnih pravic, in vendar je morala vlada predčasno oditi. Skratka, razvoj našega javnega sektorja je plul povsem proti tokovom, ki smo jim bili priča v drugih državah, tudi tistih, ki jih je kriza bistveno manj prizadela kot nas. Ko je vlada, sicer veliko prepozno, vendarle skušala stopiti na zavoro pri divjanju v vedno hujši javnofinančni primanjkljaj s predlogi prepotrebnih reform in na koncu intervencijskim zakonom, je naletela na blokado in popolnoma neodgovorno ravnanje opozicije in sindikatov.

Zdi se sicer, da se zavedanje o nujnosti reform počasi širi med vsemi deležniki, celo sindikati. Predstave o njihovi naravi, še bolj pa o njihovi globini ter možnih rešitvah in posledicah, pa so še zelo nejasne. Težava je, da je kriza naše države in njenega državnega aparata v veliki meri tudi "sistemske" in ne zgolj "izvedbene" narave. Na sistemske spremembe pa še tako dobra vlada ne bo imela veliko vpliva, če ne bo ustreznega širšega političnega konsenza. V politično igro so sicer končno vstopili nekateri novi igralci in ob tem so pričakovanja volilcev nenadoma postala nerealno visoka. Zato bi vsaj v tej situaciji morali še pred volitvami od glavnih političnih protagonistov izsiliti jasne predloge in stališča: prvič, glede konkretnih rešitev za izhod iz nezavidljivega položaja, in drugič, glede njihovega sodelovanja pri uvedbi teh rešitev ne glede na to, ali bodo v poziciji ali opoziciji.

Da v sodobnih družbah za razreševanje konfliktov in nasprotujočih si interesov še vedno - ali celo vedno bolj - potrebujemo učinkovito upravo, nam je dokaj plastično dokazala prav sedanja kriza. Toda kako do nje? V že razgreto politično razpravo pred volitvami je bil navržen koncept "vitke uprave" kot čarobne paličice, ki so se ga hitro oprijeli vsi vidnejši politiki. Koncept seveda ni nov, je že v številnih okoljih preizkušen, poznamo ga že iz devetdesetih let iz Amerike in Nemčije (lean government, schlanke Verwaltung), novo je njegovo videnje. Čeprav ni nihče od naših govorcev pojasnil, kaj pod tem razume, lahko iz pristopov drugih držav povzamemo, da gre za razvojni koncept, ki poenostavljeno povedano pripelje do uprave, ki "stane manj" in "daje več in boljše storitve". Seveda pa je povsem zmotno misliti, da lahko do vitke uprave pridemo z zamrznitvijo ali s kozmetičnimi popravki sedanjih institucionalnih rešitev in linearnim rezanjem izdatkov. To vodi le v nadaljnji razpad sistema.

Prevelik državni aparat

Če bi s tem konceptom mislili resno, bi to v našem kontekstu zahtevalo radikalne reze v sistemske in izvedbene rešitve pri delovanju države in uprave. Na sistemski ravni gre torej predvsem za racionalizacijo števila in velikosti institucij ter njihovo debirokratizacijo, na izvedbeni ravni pa za boljše upravljanje, več fleksibilnosti pri organizaciji in kadrovanju, nagrajevanje po učinku itd. Spremembe v smeri vitke uprave pa bi morale zaobjeti vse organe in institucije vseh treh vej oblasti, tudi sodna ne bi smela ostati nedotakljiva.

Naš glavni sistemski problem je, da je celotni državni aparat - ne samo ožja državna uprava - predimenzioniran in prenormiran. Slovenija bi lahko funkcionirala brez državnega sveta. Brez večje škode za kakovost političnega odločanja bi lahko zmanjšali tudi število poslancev v državnem zboru, ki je med višjimi glede na število prebivalcev. Glede števila ministrstev, preštevilnih direktoratov, skladov, uradov, agencij itd. kaže, da prihajamo do streznitve. Že samo združevanje teh preštevilnih proračunskih porabnikov ter njihovih administrativno-tehničnih služb bi prineslo velike prihranke tako v številu zaposlenih kot pri stroških. Vendar lahko od teh reorganizacij pričakujemo velike učinke le, če bodo narejene na osnovi temeljite funkcionalne analize ter prenove in racionalizacije upravnih procesov. Še huje je na ravni lokalne samouprave, ki prav tako kliče po radikalni reformi. Sedanje, večinoma premajhne občine so za opravljanje razvojne funkcije, ki bi jo v prihodnje najbolj potrebovali, kadrovsko in finančno prešibke. Nujna bi bila reforma lokalne samouprave, s katero bi hkrati vpeljali pokrajine in zmanjšali število občin vsaj za polovico. V dosedanjih razpravah sta bila od zgoraj naštetega omenjena le ukinitev državnega sveta in združevanje ministrstev ter agencij.

Nujno bi morali spremeniti tudi sistem referendumskega odločanja ter zakonsko omejiti vlogo sindikatov v javnem sektorju, tako kot je to urejeno v številnih drugih državah. To sta dva dejavnika, ki sta se v preteklem obdobju uveljavila kot ključna zaviralca vseh pozitivnih sprememb in reform.

Naš javni sektor je neučinkovit in za naše gospodarske razmere predrag. Glede prve trditve imamo dokaze na vsakem koraku delovanja upravnih organov in javnih zavodov. Druga trditev zahteva vsaj neko primerjalno analizo, ki pa ni enostavna, saj so podatki za različne države pogosto metodološko neprimerljivi, a naj vendarle izpostavimo dva kazalnika. Delež izdatkov za javne uslužbence v Sloveniji v skupnih proračunskih izdatkih je bil leta 2007 po podatkih EU okoli 25 odstotkov in je bil večji samo na Danskem (33 odstotkov), Švedskem (29 odstotkov), v Latviji in Litvi (okoli 29 odstotkov; povprečje EU-27 je bilo 22,8 odstotka). V vseh naštetih državah se je ta delež od začetka krize leta 2007 zmanjševal, v nekaterih, Litvi in še posebej Latviji, drastično, v Sloveniji pa znatno povečeval, saj se je povprečna plača v javnem sektorju od nastopa krize povečala za približno 5 odstotkov, v glavnem iz naslova uvedene plačne reforme. In drugi pokazatelj, po meni dostopnih podatkih je Slovenija ena redkih držav, kjer povprečna plača v javnem sektorju presega povprečje plač v gospodarstvu, to preseganje pa se je v času krize še povečalo in znaša že okoli 25 odstotkov. Po tem kriteriju nas izmed držav članic OECD prekaša samo Nizozemska, ki pa to pojasnjuje z izjemno visoko povprečno izobrazbo javnih uslužbencev na eni ter primerjalno bistveno nižjim številom zaposlenih v javnem sektorju na drugi strani.

Draga plačna reforma

Tudi glede na primerjave z drugimi državami bi z varčevalnimi ukrepi in predlaganimi reformami morali ciljati bistveno više. V javnem sektorju bi morali - glede na moje dolgoletne praktične in raziskovalne izkušnje je to tudi izvedljivo - v mandatu ene vlade stroške zmanjšati za približno 20 odstotkov, če bi z "vitko" upravo mislili resno. Ocenjeno znižanje bi lahko dosegli s tremi povezanimi ukrepi: prvič, z reorganizacijo, selektivnim zmanjševanjem števila zaposlenih ter znižanjem plač; drugič, z boljšim menedžmentom; in tretjič, s pospešeno informatizacijo in razvojem e-uprave.

Zmanjševanje števila zaposlenih bi dosegli deloma z zgoraj nakazanimi sistemskimi spremembami, deloma pa z izvedbo sistematične funkcionalne analize resorjev, ki bi nam lahko bolj jasno pokazala, katere pristojnosti, službe in funkcije se podvajajo, katere so povsem odveč in katere bi bilo morda mogoče prenesti na zunanje izvajalce. V zadnjih dvajsetih letih smo izvedli številne reforme in reorganizacije upravnih organov in organizacij javnega sektorja, z vidika funkcionalnosti in učinkovitosti skoraj vse brez strokovnih podlag. Funkcionalna analiza pa bi nam dala tudi bolj jasno sliko glede potrebnega števila zaposlenih po posameznih področjih.

Naslednji ključni element vitke uprave je boljši menedžment, za katerega pa bi nujno potrebovali fleksibilnejši sistem kadrovanja, merjenja količine in kakovosti opravljenega dela ter nagrajevanja po delu. Ravno v času krize vpeljani enotni sistem plač v javnem sektorju je v vseh teh pogledih velik korak nazaj, saj je vpeljal veliko rigidnost in skoraj popolno uravnilovko. To je bolj ali manj enotno mnenje vseh predstojnikov in ravnateljev javnih zavodov. Plačna nesorazmerja, ki naj bi bila glavni vzrok za plačno reformo, niso niti odpravljena niti postavljena na neke strokovno preverljive temelje. Čeprav je to tabu tema, bi bilo v prihodnje treba plače javnega sektorja znižati prav za tistih 5 odstotkov povišanja povprečne plače že v času divjanja krize, enotni sistem plač, ki ne temelji na nobenih preverljivih strokovnih kriterijih za vrednotenje delovnih mest, pa razen v ožji državni upravi ukiniti ter namesto tega vpeljati bolj domišljena in dosledna merila za merjenje opravljenega dela in vrednotenje storitev javnih zavodov ter boljše nagrajevanje dobrih in odslavljanje slabih delavcev. Kljub znižani masi plač bi lahko bili dobri in uspešni delavci bistveno bolje nagrajeni in motivirani za delo kot sedaj.

V tem kontekstu nič manj pomemben ukrep je tudi nadaljnja sistematična informatizacija javnega sektorja in razvoja e-uprave, kjer smo že dosegli vidne rezultate, vendar zadnja leta zaradi manjših vlaganj spet nazadujemo. Ključna faza, ki nas še čaka, je radikalna prenova upravnega poslovanja kot podlaga za razvoj e-poslovanja, ki bo po eni strani pomembno prispevala k odpravi administrativnih ovir in debirokratizaciji države, po drugi strani pa k zniževanju stroškov.

Reforme zdravstva in šolstva

Poleg vprašanj, ki zadevajo celoten javni sektor, moramo v tej razpravi posebej izpostaviti vsaj dva, po pomenu in velikosti ključna resorja, visoko šolstvo in zdravstvo. Z obema resorjema so se "poigravale" še vse vlade doslej, stanje pa je na nekaterih področjih kritično. Razmere v visokem šolstvu so se v zadnjem desetletju nenehno poslabševale zaradi različnih dejavnikov: naglega povečevanja števila študentov, ki mu ni sledilo povečevanje sredstev, ponesrečene in nekonsistentne bolonjske reforme, nepreglednega ustanavljanja in koncesioniranja zasebnih visokošolskih zavodov, ki niso v ničemer doprinesli k večji kakovosti, pač pa le k drobljenju že tako preskromnih finančnih sredstev za državne univerze, itd. Po vseh mednarodnih primerjavah je naše visoko šolstvo podhranjeno, v času krize pa ni realno pričakovati, da bi se finančna sredstva lahko bistveno povečala. Torej bo država nujno morala poseči po drugih ukrepih, bodisi uvedbi neke oblike šolnin, bolj aktivni politiki pri razdeljevanju financiranih programov, koncesij in/ali razpisnih mest po posameznih področjih, ki jih država financira, ali čem drugem. Gre seveda za nepriljubljene ukrepe, ki pa bodo verjetno nujni, če si ne želimo razpada celotnega sistema in še nadaljnjega upadanja kakovosti študija.

Podobno je tudi z vprašanji, povezanimi z nadaljnjim razvojem zdravstva. Ve se, da je naša bolnišnična mreža za današnji čas povsem neracionalna, da so številni zavodi slabo vodeni in da nimamo nikakršnih meril za merjenje in nagrajevanje kakovostno opravljenega dela in storitev. Prav tako se ve, da imajo povprečni in podpovprečni zdravniki bistveno več bonitet, kot si jih lahko privoščimo, vrhunski so pa še vedno slabo nagrajeni. Jasna ločitev med "javnim" in "zasebnim" interesom v zdravstvu je nujna, pri čemer zasebni ne sme iti na račun javnega.

Večine nanizanih razvojnih vprašanj javnega sektorja, ki bi morala dajati osrednji ton predvolilni razpravi in volilcem jasnejše usmeritve za odločanje, se dosedanja predvolilna razprava skoraj ni dotaknila ali pa le površinsko. Še posebno glavni kandidati za mandatarja predstavljajo in naštevajo ukrepe, ki preprosto niso ustrezno umerjeni na globino krize ter na prepotrebne učinke za javne finance. Nakazujejo predvsem ohranjanje sistemskega statusa quo (pri tem dajejo že celo neke zaveze sindikatom), ne pa korenitega zasuka ter preboja pri racionalizaciji in optimizaciji javnoupravnega sektorja. Do "vitkejše" uprave, ki bo ohranila ali na ključnih področjih celo povečala svojo funkcionalnost, hkrati pa zagotavljala dolgoročno vzdržnost javnih financ in sistematično strukturno reformo, deregulacijo in boljše upravljanje, s kozmetičnimi popravki sistema prav gotovo ne bomo prišli. Namesto množice nepovezanih in polovičnih ukrepov, ki jih je zaslediti v programih in govorih političnih vodij, potrebujemo drzno in sistematično strukturno reformo. Te drznosti, jasnega koncepta in še posebej liderstva nam je v dosedanji slovenski politiki nasploh najbolj primanjkovalo.

Morda se zdijo nekateri predstavljeni pogledi preostri, a prepričan sem, da bomo vse, česar ne bomo izpeljali danes sami, prisiljeni narediti v bistveno trši obliki in okoliščinah pojutrišnjem, morda le pod taktirko koga drugega. Primerov za to v naši okolici ne manjka.

Prof. dr. Mirko Vintar je profesor na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani.