Birokracija med politiko in stroko: Kriza razgalja poslušne uradnike

Inflacija predpisov in politizacija

Kot prvo je treba izpostaviti omenjeno izredno inflacijo odlokov, ki sama po sebi nakazuje, da se je pripravi in usklajevanju predpisov namenilo bistveno manj časa in premisleka. Odloki so bili zelo pogosto uveljavljeni z danes na jutri. To potencira sistemske pomanjkljivosti ogromne državne birokracije s kompleksno strukturo in hierarhijo, za katero je že sicer značilno počasno odločanje. Pri tem je vseeno treba dodati, da je eden od razlogov za spreminjanje ukrepov za zajezitev epidemije »iz tedna v teden« sklep ustavnega sodišča iz aprila lani, ki med drugim zahteva, da »mora vlada brez odlašanja po vročitvi sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti«.

Vendar takšna zaveza seveda še ne pomeni, da je treba ukrepe spreminjati vsak teden, pač pa da jih je treba spremeniti takrat, ko za to obstaja potreba glede na doseganje ciljev, in ob upoštevanju strokovnih razlogov. Prav slednje, to je upoštevanje strokovnih razlogov, se zdi ključno. »Eden glavnih problemov delovanja javne uprave v času epidemije je naraščajoča politizacija javne uprave: vlada zaupa predvsem svojim lojalnim, poslušnim članom ali podpornikom, ne pa dejansko neodvisni in meritokratski javni upravi. Kot drugi avtoritarni populisti tudi slovenska vlada ne mara kritičnih kadrov, ki razmišljajo tudi s svojo glavo,« pove Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu v Angliji. Nekdanji državni sekretar na ministrstvu za notranje zadeve dodaja, da je manjša mera političnega kadrovanja sicer stalnica v vseh javnih upravah, a da je šlo to kadrovanje v Sloveniji predaleč in pregloboko v javno upravo. »Ta vlada ceni le poslušne in politično všečne uradnike.«

»Politika se ne zaveda dovolj, kako pomembne so delujoče institucije. Slednje za uspešno javno upravljanje potrebujejo dobre javne uslužbence, ki se ne le zavedajo svojega položaja, pač pa ga znajo tudi pogumno, brez strahu pred povračilnimi ukrepi artikulirati,« izpostavijo tudi na Fakulteti za upravo v Ljubljani. Uradniki ne smejo biti le stroj upravnega aparata, ki neosebno izvaja predpise, brez širšega pogleda na skupnost oziroma javni interes, ki nikoli ni le interes enega ministrstva ali enega državnega organa. »V okoliščinah, kjer državna uprava sicer formalno še vedno deluje v centraliziranem birokratskem aparatu, v realnem smislu pa ’konkurenčno’, glede na moč posameznih ministrov, ki jo izkazujejo drug proti drugemu glede na stopnjo podpore predsednika vlade, se kompleksnih ciljev ne da dosegati,« so jasni.

Pri tem dodajajo, da delovanje slovenske javne uprave v času epidemije v bistvenem vseeno ne odstopa od drugih držav, manjka pa ji novih pristopov, usmerjenih v delovanje podpornega sistema kot platforme, na kateri bi se lahko izvajali drugi ukrepi. »Brez politike tu ne gre, vsekakor pa ne v smislu plenjenja, kot ga vpeljuje zakon o javnih uslužbencih, ki je na primer postavil generalne direktorje direktoratov kot vrh stroke, realno pa gre v veliki meri za politične kadre političnih strank, ki vodijo ministrstvo,« komentirajo situacijo na Fakulteti za upravo. V isti sapi omenjajo številne razpise, ki se jih razpisuje zgolj zato, ker jih zahteva zakon, medtem ko gre dejansko za dogovorjene zaposlitve. To vpliva na kakovost kadra. »Uslužbenski sistem je že vrsto let zapostavljen, kar ugotavlja tudi Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD). Dolgo znane težave še vedno niso rešene, delno zaradi moči različnih deležnikov, delno pa tudi zaradi tega, ker vlade temu področju ne posvečajo dovolj pozornosti in podpore.«

Zamajana pravna država

Naslednja značilnost delovanja trenutne vlade, očitno neskladna z zanesljivo javno upravo, ki sledi ciljema legitimnosti in učinkovitosti, je zagotovo neupoštevanje načela, da morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne. Kar še posebno velja za predpise, ki neposredno urejajo pravice in pravni položaj širokega kroga občanov. Predpis, iz katerega povprečen, prava nevešč državljan ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja, povzroča pravno negotovost. »Politika v nobeni državi ni kompetentna za sprejemanje epidemioloških ukrepov oziroma upravljanje tovrstne krize brez tesnega sodelovanja s stroko, vendar je tudi slednja nemočna, če ni ustrezne zakonske podlage oziroma posluha s strani odločevalcev. Mnenje odločevalcev bi namreč moralo priti v poštev predvsem ob nasprotujočih si predlogih stroke ali strokovnih alternativah,« pojasnjujejo na Fakulteti za upravo.

»Odgovornost za sprejemanje nedomišljenih, kontradiktornih, nezakonitih in izkazano neustavnih ukrepov oziroma odlokov nosi organ, ki jih je sprejel, to je vlada,« opozarjajo in dodajajo, da je vladajoča parlamentarna koalicija v tem kontekstu zavezana odpraviti ugotovljeno neskladje 39. člena zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) z ustavo. Rok za odpravo je že potekel, odločevalci pa so lahko zadovoljni s tem, da so se izvajalci ukrepov v času krize izkazali za izredno servilen aparat, ki vestno izvaja sprejete ukrepe, čeprav jim pogosto nasprotuje tudi stroka. »Razlog za hitro in nepremišljeno spreminjanje podzakonskih ukrepov, brez spoštovanja omenjene zaveze po odpravi neustavnih določil ZNB, ne more biti le neznanje,« pravijo. Prav imajo: minister za obrambo Matej Tonin je v nedavnem intervjuju za Objektiv dejal, da ima številne zadržke glede vladanja z odloki, a jih podpira, ker je prepričan, da zaradi epidemije ni mogoče vladati drugače. Pri odlokih, poudarja, na prvo mesto postavljajo človeška življenja, ustava in zakoni pa da lahko v tekmi s časom počakajo na boljše čase. Toda pravna stroka je jasna: medtem ko je s podzakonskimi akti zakonske norme dopustno podrobneje razčlenjevati, se v temeljne človekove pravice lahko posega samo z zakonom. Ustavno sodišče je vladi to že večkrat povedalo. Vlada vztrajno ignorira ugotovljene kršitve pravnega reda.

Stari in nedigitalizirani

Naši sogovorniki kot eno izmed kritičnih točk, vsaj ožje državne uprave, prepoznavajo tudi neravnovesje med pospeševanjem digitalizacije na eni strani in usposobljenostjo javnih uslužbencev na drugi strani. »Usposobljenost zaposlenih je vsaj delno povezana s kadrovsko strukturo; povprečna starost je visoka, dobre mlade kandidate je težko pritegniti,« izpostavljajo na Fakulteti za upravo. Po indeksu digitalnega gospodarstva in družbe (DESI), s katerim Evropska komisija od leta 2014 meri digitalni napredek držav članic EU, se Slovenija po lanskih merjenjih med 28 državami uvršča na 16. mesto. Letos poleti je parlament imenoval ministra za digitalno preobrazbo. Slovenija je sicer v preteklosti s centrom vlade za informatiko, ministrstvom za informacijsko družbo na začetku tisočletja ter različnimi strategijami in akcijskimi načrti že naredila korake v pravo smer, a so politika in razmere v državi te korake pogosto ustavili in krmilo usmerili drugam.

V tem pogledu se je stanje jasno pokazalo tudi v načinu upravljanja podatkov v času epidemije. Spomnimo se samo protesta ekipe prostovoljnega projekta Covid-19 Sledilnik, ki je ob obletnici delovanja marca letos, torej eno leto po začetku zdravstvene krize, opozarjala, da še vedno nima dostopa do vseh epidemioloških podatkov. Takrat so izpostavili svoje želje in pričakovanja, da bodo v sodelovanju z javnimi zdravstvenimi institucijami lahko vzpostavili odprt odnos in izboljšali podatkovne prakse, ki bodo nadomestile pomanjkljivosti javnih podatkovnih sistemov in koristile vsem. Za upravljanje podatkov, primerno 21. stoletju, bi morali sicer poskrbeti na ministrstvu za zdravje in Nacionalnem inštitutu za javno zdravje (NIJZ). Za analizo in modeliranje podatkov bi morala skrbeti javna uprava – razpolaganje z ažurnimi in zanesljivimi informacijami o prenosih novega koronavirusa med ljudmi in splošnem stanju epidemije je namreč ključnega pomena za sprejemanje ukrepov.

O tem je govoril tudi premier Janez Janša, ko je konec septembra na vprašanja v zvezi z ukrepanjem vlade v epidemiji covida-19 na zahtevo opozicije odgovarjal pred preiskovalno komisijo državnega zbora. »Na dan, ko je Slovenija razglasila epidemijo, je NIJZ, kjer je bilo zaposlenih več kot 500 ljudi, funkcioniral kot v 19. stoletju. Listke so si nosili med sabo,« je bil kritičen Janša. Priznal je, da je bilo zaradi pomanjkanja podatkov v realnem času potrebne veliko improvizacije. Vlada je sicer potrebovala več kot eno leto, da je vzpostavila zbirno mesto, kjer lahko vsak državljan interaktivno preverja podatke, ki se nanašajo na epidemijo.

Računsko sodišče okrcalo ministrstvo za zdravje

V času zdravstvene krize zaradi novega koronavirusa se je torej v Sloveniji pokazalo, da imamo številne težave pri upravljanju in zagotavljanju javnih storitev. Na eno od kriz upravljanja, ki razkrivajo strukturne pomanjkljivosti zdravstva, je nedavno opozorilo še računsko sodišče. »Kljub javnim opozorilom o alarmantni preobremenjenosti predvsem družinskih zdravnikov ministrstvo za zdravje v 12 letih ni načrtovalo in izvedlo nobene prepotrebne aktivnosti v zvezi z ugotovitvijo dejanskega stanja glede obremenitev zdravnikov in ukrepanja za odpravo takega stanja,« lahko preberemo v povzetku revizijskega poročila.

Računsko sodišče je namreč ugotovilo, da ministrstvo za zdravje in Zdravniška zbornica Slovenije nista poskrbela za ugotavljanje dejanskih potreb po zdravnikih, niti za ugotavljanje razlogov za morebitno pomanjkanje zdravnikov v okviru posameznih specialnosti. »Zaradi tega tudi nista mogla poskrbeti za to, da bi se razlogi za domnevno pomanjkanje zdravnikov uspešno odpravljali. Podatki, koliko je vsak posamezni zdravnik dejansko aktiviran v zdravniški službi, ne obstajajo, poleg tega pa ni vzpostavljen ustrezen sistem ocenjevanja potreb po zdravnikih,« je še zapisano v poročilu. »Odgovor na krizo sloni v večji meri na dokapitaliziranju zdravstvenega sistema, ki ni napačen, če se investira v potrebno opremo in sistem usposobi za obvladovanje tovrstnih situacij. Če pa se v zdravstveni sistem investira z namenom zakrivanja strukturnih pomanjkljivosti neučinkovitega sistema, s tem srednjeročno in dolgoročno sistemu in pacientom ne koristimo,« pa stanje v zdravstvu komentirajo na Fakulteti za upravo.

Pri merjenju kakovosti birokracije naši sogovorniki opozorijo, da je pomembno, da kakovosti uslužbencev ne mešamo s kakovostjo javne uprave. Kakovost prvih lahko namreč merimo na različne načine, ki pa so predvsem odvisni od dela, ki ga opravljajo. Pri nekaterih je to lahko število obdelav zahtevkov s čim manj napakami, drugje zadovoljstvo strank, spet drugje pravilno vodenje postopka in v predpisanih rokih. Javna uprava pa je zelo širok ali celo preširok pojem. Birokracija ne glede na zadržek večinoma predstavlja administriranje, tu pa že poznamo nekaj uveljavljenih merjenj kakovosti, predvsem jasnost in razumljivost predpisov ter s tem povezanih stroškov in doseganje želenih učinkov. Mednarodno gledano je znanost na področju merjenja uspešnosti javnih uprav zelo napredovala.

»Eden ključnih izzivov so podatki – tako njihova razpoložljivost kot kakovost. Pogosto se isti podatki uporabljajo v različnih indeksih, zato je odgovornost tistih, ki jih zbirajo, toliko večja. Ključen problem merjenja uspešnosti javnih uprav in mednarodnih primerjav na splošno pa je v tem, da kompleksno realnost in različnost stisnejo v poenostavljeno lestvico,« izpostavljajo na ljubljanski upravni fakulteti. Slovenija je tako v teh merjenjih na nekaterih področjih uvrščena zelo visoko, drugje nizko. Na večini področij pa se v daljši perspektivi kaže ali rahel napredek ali stagnacija.

Enega od metodoloških pristopov za mednarodno primerjalno merjenje v 27 državah članicah EU predstavlja Evropski indeks kakovosti javnega sektorja (European Quality of Government Index – EQI, glej infografiko). Indeks EQI po določenih parametrih meri kakovost birokracije. »Obe slovenski regiji se v grobem uvrščata nekje vmes med boljše 'uvrstitve' držav srednje in zahodne Evrope ter nekoliko slabše 'uvrstitve' držav južne in vzhodne Evrope. Ocena je tudi nekoliko boljša za zahodno Slovenijo, v primerjavi z vzhodno Slovenijo,« orišejo podatke na Fakulteti za upravo. Indeks sicer temelji na obsežnem anketiranju rezidentov, ki odgovarjajo na vprašanja o tem, kako doživljajo korupcijo v javnem sektorju, kako dostopne se jim zdijo javne storitve in kako kakovostne. S pomočjo indeksa je tako mogoče primerjati kakovost javne uprave med različnimi evropskimi državami. Raziskava je bila opravljena v letih 2010, 2013, 2017 in 2021, pri anketiranju pa je sodelovalo skupno okrog 330.000 ljudi.

Višje vrednosti pomenijo boljšo storitev. Prednjačijo skandinavske države in Nemčija. Če pogledamo Slovenijo, je omenjena razlika med zahodno in vzhodno regijo očitna. V interaktivni obliki zemljevida, ki je dostopen na spletu, lahko namreč v okviru članic EU primerjamo tudi več kot 200 regij. Zahodna Slovenija tako dosega EQI-indeks 0,171, medtem ko vzhodna Slovenija -0,354. Slovenija pa v primerjavi z drugimi državami v vsakem primeru sedi nekje na sredini. Zemljevid sicer slika jasno ločnico med zahodno in severno Evropo ter postkomunističnimi državami srednje in vzhodne Evrope, ki se v tranziciji soočajo z zelo zahtevno nalogo politične, gospodarske in družbene preobrazbe ter reformiranja celotne državne uprave. V primerjavi s Slovenijo velja recimo izpostaviti Estonijo, ki dosega opazno boljši dosežek z EQI-indeksom v vrednosti 0,355. Pomembno vlogo pri kvaliteti javnih storitev je v tej baltiški državi odigrala digitalizacija. Estoncem je danes prek spleta na voljo 99 odstotkov vseh javnoupravnih storitev. Kar 99 odstotkov receptov za zdravila je izdanih prek interneta. To je posledica desetletij vlaganja v internetne storitve.

Birokracija je dobra, če je dobra. In neodvisna.

Javna (državna) uprava ima na vse nas velik vpliv, saj praktično ni področja človekovega delovanja, kjer ne bi igrala pomembne vloge. Vpliva tako na posameznika kot tudi na družbo v celoti, torej na gospodarski, socialni in kulturni razvoj posamezne družbe. Uspešnost države merimo tudi z uspešnostjo javne uprave, saj jo razumemo kot enega glavnih mejnikov njenega razvoja. Jasno je torej, da je soočenje s krizo, kakršna ja pandemija novega koronavirusa, v veliki meri odvisno od javne uprave. V Sloveniji so v tem času na površje priplavale nekatere hude strukturne pomanjkljivosti, recimo težave pri upravljanju podatkov. Sogovorniki s Fakultete za upravo so poleg tega izpostavili pomanjkljivo izobraževanja kadra. Usposabljanje doma, v Sloveniji, da ni dovolj. Da bi morali omogočiti čim več izmenjav izkušenj s kolegi iz tujine, in to z obiski v tujini. Dokler poznamo le svoj sistem, smo lahko le ozkogledi.

Predvsem pa je izredno problematična politizacija. Slovenska politika se ne zaveda dovolj, kako pomembno je imeti dobre javne uslužbence, ki znajo in upajo izraziti svoje mnenje. Na Fakulteti za upravo so recimo poudarili, da bi bilo dobro ugotoviti tako delež politično nastavljenih položajnih uradnikov kot tudi delež takih uradnikov v nižjih nazivih. Pri tem opozarjajo, da prodiranje politike v številne pore javne uprave povzroča pasivnost in apatičnost dobro podkovanih uradnikov, katerih vloga je pogosto razvrednotena, čeprav dejansko predstavljajo hrbtenico delovanja celotne javne uprave. Kakovostna javna uprava bi zelo prispevala k razvoju demokracije in blagostanja v družbi. Vendar, kot pravi profesor prava Bugarič, preveč politizacije in premalo meritokracije vodi v nasprotno smer. Slabi družbeni ugled javne uprave in producira poslušne uradnike. To pa seveda ni dobro izhodišče za delovanje države v času zdravstvene krize, ko bi se morali z ukrepi, ki jih vlada sprejema ob podpori javne uprave, na spreminjajoče se okoliščine odzivati strokovno, z dobro komunikacijo, pametnim načrtovanjem in empatijo do ljudi. Namesto tega dobimo neučinkovite ukrepe, pogosto brez realnih možnosti izvajanja, in podcenjujoč odnos oblasti do državljanov.