US ni redakcijska komisija državnega zbora
Ustavnopravna teorija poudarja, da ustavno sodišče ni svetovalno telo državnega zbora. Kljub temu sem pred več kot petnajstimi leti (zadeva št. Rm-1/00) neuspešno nasprotoval stališču večine ustavnih sodnikov, da je za položaj poslancev kot predlagateljev nepomembno njihovo stališče glede ustavnosti akta, ki ga izpodbijajo. Šlo je za poskus skupine poslancev, da pridobijo odločitev ustavnega sodišča, ki bo podprla njihovo mnenje o skladnosti spornega akta z ustavo. Vsi poslanci, ki so zahtevali ustavno oceno, so pred tem glasovali v državnem zboru za sprejem spornega akta, nihče od tistih poslancev, ki je sprejemu akta nasprotoval, pa se ni priključil tej zahtevi. Podpisani poslanci so torej izsilili odločitev ustavnega sodišča, ki je povečala možnosti za sprejem spornega akta, čeprav je jasno, da je skladnost z ustavo sicer potreben, ne pa tudi zadosten pogoj za sprejem nekega predpisa.
Takrat je ustavno sodišče sprejelo stališče, da zadošča, če zahtevo za oceno ustavnosti podpiše tretjina poslancev, čeprav pred odločanjem o njej število podpisanih poslancev pade pod to mejo. Pozneje je odstopilo od tega stališča in večkrat odločilo (glej na primer sklep v zadevi št. U-I-70/14), da je zahteva veljavna samo, če jo podpira tretjina poslancev tudi v času odločanja ustavnega sodišča, ker »ustavno sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi na obstoj procesnih predpostavk«.
Veliko pred menoj je ustavni sodnik dr. Boštjan M. Zupančič v odklonilnem ločenem mnenju zastopal še strožje stališče od mojega, in sicer da je ustavno sodišče dolžno ocenjevati ustavnost samo na podlagi zahteve, ki protiustavnost izrecno zatrjuje. V zvezi z referendumom o gozdovih (zadeva št. U-I-121/97) je zapisal, da bi v nasprotnem primeru ustavno sodišče dajalo »vnaprejšnje pravno mnenje in pomoč (advisory opinion), ne da bi se pred tem dokončno izostril tisti spor, v katerem je ustavno sodišče šele res sodišče – ne pa redakcijska komisija državnega zbora«.
Varstvo ustave ne more biti prepuščeno le ustavnim sodnikom, za njeno uveljavljanje si moramo prizadevati vsi, posebej poudarjeno pa so za to odgovorni najvišji državni organi. Ustavno sodišče obravnavamo kot subsidiarno sodno ustanovo, ki (če citiram misli dr. Ludwiga Adamovicha in dr. Dragice Wedam Lukić) nima prve, temveč zadnjo besedo na področju varstva ustavnosti in človekovih pravic in svoboščin. Pristojnost ustavnega sodišča, da lahko samo naknadno ocenjuje ustavnost zakonov, je izpeljava takšnega pogleda na njegovo poslanstvo. Enako velja za določbo, da državni zbor ne more izpodbijati ustavnosti predpisa, ki ga je sprejel sam.
Ločeni mnenji ustavnih sodnic
Zakaj je enainšestdeset poslancev preveč za vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakona? Ustavno sodišče pravi, da zato, ker lahko sami kadarkoli ustrezno spremenijo zakon, za katerega menijo, da ni v skladu z ustavo. Gre za duhovito zavrženje poslanske zahteve, ki mu je težko ugovarjati. Naj dodam, da je ne le pravica, temveč tudi dolžnost poslancev, da spremenijo zakonsko ureditev, ki ni skladna z ustavo. Pred odločitvijo o tem ne morejo zahtevati ocene ustavnega sodišča o tem. Naj citiram to novo stališče ustavnega sodišča: »Zakonodajni organ torej nima pravice izbrati, ali naj sam spremeni oziroma dopolni zakon, ki ga šteje za neskladnega z ustavo, ali naj namesto tega pred ustavnim sodiščem vloži zahtevo za oceno njegove ustavnosti. S tem je ustavno sodišče razbremenjeno odločanja o vprašanjih, ki jih more predlagatelj zahteve za oceno ustavnosti avtonomno sam rešiti v drugem – normodajnem pravnem postopku, in zato ni potrebe za intervencijo ustavnega sodišča…«
Enainšestdeset poslancev seveda še ni državni zbor, temveč je neformalna skupina, pa čeprav večinska. Vendar ustavno sodišče logično sklepa, da gre za takšno skupino, ki z lahkoto doseže spremembo zakona. Takšno spremembo lahko predlaga vsak poslanec, državni zbor pa o njej odloča z večino opredeljenih glasov. Tako velika skupina poslancev se ne more pretvarjati, da je manjšina, ki sama ne more spremeniti protiustavnega zakona.
Seveda bi bilo udobno za poslance, če bi imeli pred seboj predhodno oceno ustavnosti zakonske ureditve, za kakršno si prizadevajo. Vendar je takšna predhodna presoja ustavnosti rezervirana samo za mednarodne pogodbe. Če takšne možnosti ne bi bilo, bi se lahko zgodilo, da bi država z ratifikacijo mednarodne pogodbe prevzela mednarodne obveznosti, naknadno pa bi ustavno sodišče ugotovilo, da mednarodna pogodba ni skladna z ustavo, kar bi lahko povzročilo resne (tudi mednarodne) zaplete.
Zavrženju zahteve enainšestdesetih poslancev je nasprotovala ustavna sodnica dr. Dunja Jadek Pensa. V odklonilnem ločenem mnenju opozarja, da skupina poslancev, pa naj je še tako velika, ne more preprečiti, da ne bi prišlo do padca zakonskega predloga na referendumu. Pri tem se prepričljivo sklicuje na stališče ustavnega sodišča, da lahko prepreči referendum »le o zakonih, ki odpravljajo tisto protiustavnost, ki jo je predhodno v svojih odločbah že ugotovilo Ustavno sodišče…« Na ta pomislek odgovarja v pritrdilnem ločenem mnenju dr. Jadranka Sovdat, ki pravi, da ustavno sodišče tej »napačni odločitvi« ne more še naprej slediti. V nasprotnem primeru bi lahko večina poslancev pred ustavnim sodiščem izpodbijala ustavnost zakona, čeprav ima »moč in vsa pooblastila, da zakon, za katerega menijo, da je protiustaven, spremenijo«.
Ko primerjamo obe ločeni mnenji, moramo prvemu priznati, da temelji na veljavni razlagi, ki jo je podalo ustavno sodišče, ko je leta 2015 razveljavilo sklep državnega zbora o zavrnitvi razpisa referenduma o spremembah zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih. Drugo ločeno mnenje pa izhaja iz prepričanja, da bo enkrat v prihodnje ustavno sodišče od veljavne razlage odstopilo. Glede na to, da sta obe sodnici leta 2015 nasprotovali razveljavitvi in utemeljevali stališče, da ni dopusten referendum zoper zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju varstva pravic ne glede na to, ali je bila že ugotovljena z odločbo ustavnega sodišča, se razlikujeta samo glede napovedi, ali bo njuno stališče v prihodnje prevladalo ali ne.
Moje mnenje je, da bi bila sprememba stališča, ki jo napoveduje dr. Jadranka Sovdat, nujna. Ne samo zato, ker sem kot član strokovne skupine, ki je sodelovala v postopku sprejemanja ustavne spremembe o referendumu, prepričan, da dosedanja razlaga ustavnega sodišča ni skladna z izraženo voljo ustavodajalca. Še bolj pomembno je, da mora državni zbor pri svojem odločanju vsakodnevno izhajati ne le iz že sprejetih stališč ustavnega sodišča, temveč je dolžan sprejemati takšne rešitve, ki so skladne z ustavo, tudi v primerih, ko ustavno sodišče o spornem vprašanju še ni odločalo. Seveda pa bo od naknadne odločitve ustavnega sodišča odvisno, ali bo domnevna protiustavnost tudi potrjena pred ustavnim sodiščem. Toda to je tveganje, pred katerim je državni zbor pri sprejemanju vsakega zakona, ko ob pomoči zakonodajno-pravne službe išče rešitve, ki bodo prestale naknadno oceno ustavnosti.
Tvegana je seveda tudi napoved o tem, kako bo odločilo ustavno sodišče, če se bo ponovno znašlo pred podobno zahtevo za razpis referenduma, kot se je leta 2015. Takrat je bila razveljavitev sklepa državnega zbora sprejeta s petimi glasovi za in štirimi proti, sodnice in sodniki pa so napisali rekordno število ločenih mnenj (osem, štiri pritrdilna in štiri odklonilna). Nekaj o tem, kako se utegnejo končati podobni spori v prihodnje, pove dejstvo, da se je ločenemu mnenju, v katerem dr. Jadranka Sovdat napoveduje spremembo stališča ustavnega sodišča, pridružila nova sodnica dr. Špelca Mežnar, čeprav pred ustavnim sodišče ena plus ena ni vedno dve.
