Upravljanje podjetij v celotni ali delni državni lasti je postalo prvovrstna medijska in sočasno politična ter strokovna tema prav s pivovarsko vojno. Politika se je takrat, če smo nekoliko ironični, izjemno transparentno vpletla v upravljanje podjetij, ki sta bili delno v državni lasti preko Kapitalske družbe (Kad) in Slovenske odškodninske družbe (Sod). Skupina 57 takratnih poslancev pod vodstvom današnjega mariborskega župana Franca Kanglerja je namreč v obrambo domačega lastništva pijačarske industrije podpisala peticijo proti prodaji ljubljanske pivovarne Interbrewu (danes belgijsko-brazilski velikan AB InBev).

Boj za prave lastnike

Pivovarska vojna je prvič do vrelišča pripeljala vprašanje nacionalnega interesa, torej obrambe domačega lastništva pred tujci in oblikovanja domače ekonomske elite, ki bi bila nosilka prodiranja slovenskih podjetij na tuje trge. Lomljenje kopij okoli "pravih lastnikov" podjetij v celoviti ali delni državni lasti pa je pripeljalo tudi do povsem nekonsistentne državne lastniške strategije, kolikor ji sploh lahko rečemo strategija.

Že krajši sprehod skozi zgodovino upravljanja podjetij v državni lasti opozori na številne primere slabih praks. Poleg pivovarske vojne, v kateri sta Kad in Sod ubirala različne lastniške odločitve, pa čeprav sta oba v državni lasti, je eklatanten primer pomanjkanja dorečene lastniške strategije delna privatizacija Nove Ljubljanske banke (NLB). NLB so različne vlade prodajale in njeno prodajo ustavljale druga za drugo ter s figo v žepu napovedovale uvrstitev njenih delnic na borzo celo minulo desetletje. Pet minut pred dvanajsto je bil ustavljen že skoraj končan prodajni postopek za Telekom Slovenije. Tako prva vlada Janeza Janše kot vlada Boruta Pahorja sta na primer iskali rešitev v strateškem partnerju za "iztirjene" Slovenske železnice, a so vsi poskusi razvodeneli. V obdobju prve Janševe vlade pa smo bili priča še povsem nepreglednim prodajam lastniških deležev Kada in Soda v nekaterih največjih slovenskih podjetjih. Omenimo zgolj najbolj odmevne zgodbe: Mercator, Delo in Istrabenz.

"Izjemen problem v Sloveniji je velik obseg nezasebnega lastništva. Ob osamosvojitvi smo se, ker smo ocenili, da je zasebna lastnina učinkovitejša, odločili za privatizacijo, vendar nam je nekje sredi devetdesetih let zmanjkalo sape za uresničevanje privatizacijskih zakonov. Dokler so bila na vrsti za prodajo manjša podjetja, ni bilo posebnih težav, ko so prišla na vrsto večja, pa se je začelo zapletati," pravi dr. Janez Prašnikar z ljubljanske Ekonomske fakultete, ki je, kot je spomnil, bil zraven v letih, ko je slovenska politika sklepala kompromisni predlog načina privatizacije dotlej družbenih podjetij.

Čeprav je vprašanje "prave barve" lastnikov podjetij vrhunec doseglo najprej s pivovarsko vojno, nato pa pod prvo Janševo vlado, je to vprašanje Slovenijo močno zaznamovalo že takoj ob osamosvajanju. Pod takratno vlado Lojzeta Peterleta se je bila bitka okoli modela privatizacije. Spor o načinu privatizacije med takratnim ministrom za gospodarstvo dr. Jožetom Mencingerjem in ekonomskim svetovalcem vlade Jeffryjem Sachsom je takrat privedel tudi do odstopa prvega. Za Mencingerja ni bila sprejemljiva hitra in enkratna privatizacija preko investicijskih skladov in razdelitve lastniških certifikatov državljanom, za Sachsa pa ne menedžersko-delavska privatizacija. Po skoraj dveletnem prerekanju o privatizaciji je zaživela kombinacija vseh obstoječih predlogov, osnovni ključ lastninjena pa je poleg razdelitve certifikatov državljanom, notranjega odkupa podjetij zaposlenih in odkupa prek investicijskih skladov lastniške deleže zagotovil tudi državnim skladom s posebnimi zadolžitvami.

Poleg vrste podjetij, ki so že od vsega začetka ostala v celoviti državni lasti, na primer iz bančno-finančnega, infrastrukturnega in energetskega sektorja, je država (p)ostala lastnica podjetij preko treh državnih skladov: Soda (10 odstotkov), Kada in takratnega Sklada za razvoj (20 odstotkov). Sklad za razvoj je na koncu lastniške deleže razdelil pooblaščenim investicijskim skladom, nasledila pa ga je Družba za svetovanje in upravljanje (DSU), medtem ko Kad in Sod že ves čas izpolnjujeta sprva začrtane naloge. Kad je namreč država ustanovila z namenom ustvarjanja dodatnih sredstev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje z upravljanjem lastnega premoženja, Sod pa za poravnavo obveznosti upravičencem iz denacionalizacije, čemur so kasneje priključili še druge odškodninske zahtevke, na primer za poplačilo odškodnin žrtvam vojnega in povojnega nasilja ter za vračila vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje. Oba sklada imata tako povsem specifične naloge, od tod pa izvira tudi bojazen kritikov nastajajočega državnega superholdinga o možnem ponikanju sredstev Kada v večmilijardno luknjo, ki je nastala v bankah zaradi slabih terjatev.

Politično kadrovanje

Druga ključna Ahilova peta upravljanja podjetij v državni lasti je kadrovanje v vrhove podjetij. Ker je vse do nastopa prve Janševe vlade (če odmislimo polletno vlado Andreja Bajuka) nad državnimi podjetji bdela največja koalicijska stranka LDS, politične možnosti za obračunavanje z "nepravimi" direktorji in nadzorniki ni bilo. Leta 2004, z nastopom vlade Janeza Janše, pa se je ta priložnost ponudila in vlada jo je izdatno izkoristila. Pri čemer do vrelišča ni pripeljala le vprašanja "prave barve" vodstev podjetij, ampak znova tudi vprašanje "pravih zasebnih lastnikov" prej državnih podjetij.

V medijih se je številnih in hitrih menjav nadzornikov in uprav oprijelo ime kadrovski cunami, ki je odplaknil bolj ali manj celotno staro direktorsko gardo iz podjetij v pretežni ali celoviti državni lasti. Seveda so bili najbolj na udaru direktorji in nadzorniki v največjih podjetjih v državni lasti. Zgodba se je pričakovano ponovila ob zasuku oblasti z desne sredine na levo sredino z nastopom Pahorjeve vlade (2008). Oditi je morala večina direktorjev, ki so položaje zasedli pod prejšnjo vlado, pri čemer si je marsikateri za popotnico prislužil tudi kazensko ovadbo zaradi oškodovanja premoženja podjetja.

Pod Pahorjevo vlado je nastal Kadrovsko-akreditacijski svet, ki je imel nalogo ocenjevati in izbirati ustrezne kandidate za nadzornike v podjetjih v državni lasti. Po napovedih njegovega velikega zagovornika, bivšega premierja Pahorja, naj bi dokončno prekinil s kadrovanjem po politični liniji. Življenjska doba tega organa je bila izjemno kratka, sicer pa polna "porodnih krčev" (Borut Pahor), ki so vključevali tudi spore med ministri in Kasom o pristojnostih sveta.

Že na samem začetku so bili nekateri člani sveta tarča kritik, da so tako ali drugače povezani z vladajočo politično strukturo in da torej pri odločanju ne bodo neodvisni. Niti ne dve leti trajajoča pot Kasa se je klavrno končala s protestnim odstopom sveta ob imenovanju nadzornikov Pošte Slovenije in Holdinga Slovenske elektrarne mimo ustaljenih procedur sveta. Predsednik Kasa dr. Bogomir Kovač je odstop pospremil z oceno, da se je vlada odločila kršiti pravila igre, ki si jih je sama postavila, in se tako znova vrnila na stara pota političnega kadrovanja. Verjetno še največ o "resnih" namenih umika politike iz kadrovanja v državnih podjetjih pove izjava takratne ministrice za gospodarstvo iz stranke Zares Darje Radić, da so Kasu dnevi tako in tako šteti, saj vlada ustanavlja Agencijo za upravljanje kapitalskih naložb (AUKN).

Spreminjanje forme ni dovolj

Po objavi svojega prvega letnega poročila se zdaj poslavlja tudi AUKN. Nad agencijo so se črni oblaki začeli zgrinjati še pred nastopom aktualne vlade sredi lanskega leta jo je protikorupcijski komisiji zaradi suma odvisnosti vodstva od nekaterih vplivnih posameznikov prijavil kar njen "oče", premier Pahor. Takratna koalicijska stranka Zares Gregorja Golobiča je ustanovitev agencije ocenila kot napako in predlagala, naj se ukine, upravljanje državnih naložb pa prenese v okvir vlade. Iz predvolilnih soočenj pa je postalo dokončno jasno, da ima AUKN le malo možnosti za preživetje; "smrt" ji je napovedal tudi prvak danes največje opozicijske stranke, Pozitivne Slovenije, Zoran Janković. In to kljub temu, da so vzpostavitev AUKN pozdravili tudi v Organizaciji za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD), ki je Slovenijo redno opozarjala na velike pomanjkljivosti pri upravljanju podjetij v državni lasti.

Dr. Bogomir Kovač opozarja, da "korporativno upravljanje temelji predvsem na neformalnih oblikah dela, kar pomeni, da poleg okvirne zakonske zasnove delo temelji predvsem na vrednostnih postavkah (kodeksih) in dobrih praksah". To pa so dolgoročne spremembe, zato so hitre sistemske spremembe skregane z logiko upravljanja. V treh letih članstva v OECD imamo že tretjo menjavo sistema - Kas, AUKN in zdaj še holding - in torej povprečno leto dni trajajočo institucionalno rešitev, opozarja dr. Kovač. To je, tako dr. Kovač, institucionalno, strokovno in politično ne samo napačno, ampak škandalozno. Še posebej, ker je vsaka sprememba nastala hitro in površno ter s polno nedorečenih pravnih in delovnih pogojev.

OECD ima za upravljanje podjetij v državni lasti začrtana splošna načela, ne pa tudi konkretnih navodil, kako naj ga država sistemsko uredi. In čeprav OECD ne daje konkretnih navodil, je dovolj pomenljivo, da je prav slabo korporativno upravljanje oviralo hitrejši vstop Slovenije v to organizacijo. V OECD so ob ocenjevanju napredka Slovenije pri njenem približevanju članstvu OECD opozarjali, da obsežno državno lastništvo podjetij predstavlja izjemen problem za učinkovito upravljanje. Zato bi država nujno morala vzpostaviti koherentno in transparentno politiko upravljanja.

V OECD so bili kritični predvsem do nejasnih odnosov med vlado ter Kadom in Sodom ter do tega, da so lastniško funkcijo v posameznih podjetjih v državni lasti opravljala resorna ministrstva, namesto da bi bila ta funkcija centralizirana, kar bi precej olajšalo menedžiranje lastniških interesov vlade. Zato je odločitev Pahorjeve vlade, da vzpostavi AUKN in s Kada in Soda prenese vse strateške naložbe, v organizaciji požela odobravanje - omogočila naj bi namreč celovito politiko upravljanja. Iz pričakovanj OECD glede učinkov nove agencije je mogoče jasno razbrati, da jih je v aktualnih razmerah skrbelo predvsem dejstvo, da vlade dotlej v lastniških odločitvah niso delovale niti konsistentno niti transparentno, kar je povzročalo težave tudi drugim podjetjem na trgu, vključno konkurentom državnih podjetij. Med priporočili se je tako znašlo tudi tisto, ki pravi, da naj agencija čim prej opredeli strateške in portfeljske naložbe ter jasno določi vladne lastniške cilje s posameznimi skupinami naložb.

Za upravljanje skoraj devet milijard evrov državnega premoženja naj bi po novem skrbel državni holding. Na oceno OECD glede holdinga, ki ga je vlada uradno predstavila prav včeraj, pa bo treba še počakati.

Mamljive milijarde

Dr. Prašnikar ne želi soditi o tem, ali je Slovenija privatizacijo zastavila na pravi način; po bitki je pač enostavno biti general. Težave v upravljanju podjetij, ki smo jim priča v zadnjem desetletju, pa pripisuje preprosto pomanjkanju občutka za pravičnost. "Privatizacija v Sloveniji pomeni sistem ropanja zase in za svoje ljudi. Če je v devetdesetih letih neki občutek pravičnosti še obstajal, je zdaj povsem izostal. V študiji, ki sva jo pripravila z Domadenikovo (dr. Polona Domadenik, op.p.), sva ugotovila, da od leta 2000 politična okuženost nadzornikov v državnih podjetjih narašča, in to je pri nas sprejemljiv način upravljana," pravi Prašnikar, ki zato ne vidi prav nobenih zagotovil, da bi se upravljanje državnih podjetij kakorkoli izboljšalo s članstvom Slovenije v OECD: "Hudič ni v splošnih načelih, ampak v podrobnostih."

Dr. Kovač spomni, da so člani Kasa morali sami sprejeti svoja pravila, okoli katerih so se z vlado ves čas bodli za interpretacijo: "Politiki so ta pravila ustrezala, če jim nismo s svojimi odločitvami križali računov pri političnem kadrovanju." Podobno se je, tako dr. Kovač, dogajalo tudi AUKN, čeprav je bil zakon v njenem primeru obsežnejši; kljub številnim odločitvam, ki so instituciji ter njenemu vodstvu zbijale kredibilnost, je agencija vendarle vzpostavila sistem. Zato hitenje vlade s holdingom vidi kot popoln nesmisel, še posebej zato, ker gre za izjemno zapleteno institucionalno obliko in obsežen razpon nalog, vključno s prevzemom slabih terjatev bank. Dr. Kovača naglica ne preseneča, saj v vladi ni nikogar, ki bi imel reference iz korporativnega upravljanja. "A si je kljub temu ta vlada vzela posebno pravico odločanja o kadrovanju v nadzornih svetih, intervenira na skupščinah in počne tako eklatantne neumnosti, da je vsakršna resna presoja njenega delovanja na tem področju zrela za pravno in politično intervencijo, vključno z mednarodnimi inštitucijami (OECD)," je še kritičen dr. Kovač.

O ekonomski teži podjetij v državni lasti je na voljo izjemno malo mednarodno primerljivih podatkov. Nima jih niti OECD, ki tako v zadnji analizi velikosti državnega gospodarskega sektorja kot primerjavo navaja vrednost premoženja teh podjetij v deležu bruto domačega proizvoda. V povprečju se članice OECD gibljejo okoli 15 odstotkov, medtem ko v Sloveniji, če vzamemo podatke AUKN o okoli 8,8 milijarde evrov vrednem portfelju, "teža" vrednosti podjetij v državni lasti dosega okoli 24 odstotkov BDP. Velika privlačnost državnih kapitalskih naložb za vsakokratno politično oblast zato ni presenetljiva.

Dosedanja praksa upravljanja podjetij v državni lasti nas tako ne more navdajati s pretiranim optimizmom. Še posebej zato ne, ker je prvi sistemski poskus upravljanja v obliki agencije, ki ga je pozdravila tudi OECD, propadel, še preden smo dobili možnost oceniti učinke delovanja agencije in še preden je lastniška strategija države sploh dobro zaživela. Prav slednja bi glede na številne nepregledne prodaje državnih lastniških deležev, mencanja ob vodenju privatizacijskih postopkov in ob nizki donosnosti državnih kapitalskih naložb morala biti prednostna naloga vlade pri upravljanju. Največja tragika političnega lomastenja po podjetjih v zadnjem desetletju pa je zagotovo ta, da se bodo nekatera podjetja po prodaji v "prave roke" znova vrnila v objem države. In nikakršnega zagotovila nimamo, da se zgodovina ob njihovi naslednji privatizaciji ne bo znova ponovila.