In tudi v tem mandatu za dvetretjinsko večino za spremembo ustave glede referenduma skoraj gotovo ne bi bilo nobene možnosti, če bi bila sedanja največja vladna stranka v opoziciji. Tako pa se je politika (vsaj za zdaj) poenotila o tem, na kar stroka že vrsto let opozarja - da bi bilo pravico do referenduma treba omejiti. A strokovnjaki poudarjajo, da so potrebne pametne omejitve, katerih cilj ne bo odtegovanje državljanov od neposrednega odločanja, temveč preprečevanje možnosti zlorab in krepitev instituta referenduma. Politika je šla v svojem predlogu omejevanja precej dlje, tako da se postavlja vprašanje, o katerem zakonu bodo, če bo takšno določilo sprejeto, volilci na zakonodajnem referendumu sploh še lahko neposredno odločali.

Slovenska posebnost

Besedilo sprememb 90. člena ustave prinaša tri pomembne spremembe. Prva, o kateri sta politika in stroka tako rekoč soglasni, je omejitev predlagateljstva zakonodajnega referenduma. Po novem naj bi bila zahteva za razpis tega referenduma le še v rokah (40.000) volilcev, ne pa tudi tretjine poslancev in državnega sveta. Na zahtevo poslanske manjšine in državnega sveta je bila namreč doslej razpisana kar polovica vseh referendumov (tretjina poslancev je zahtevala osem, državni svet pa dva referenduma, pri čemer so prvi referendum o volilnem sistemu zahtevali tako dve skupini poslancev kot državni svet in 40.000 volilcev). Tako je parlamentarna opozicija zahtevala neposredno odločanje o financiranju TET3, pa o oploditvi z biomedicinsko pomočjo, izbrisanih, zakonu o RTVS, delu na črno, arhivih... V večini primerov je bila na čelu zahtev za razpis referenduma Janševa SDS.

Po tem, da mora biti referendum o zakonu, ki je bil sprejet v državnem zboru, razpisan, če to zahteva tretjina poslancev (ki so pred tem že imeli priložnost odločati o zakonu), je Slovenija tako rekoč evropski posebnež. V Franciji lahko osnutek zakona v referendumsko odločanje predloži le predsednik republike na predlog vlade ali obeh domov parlamenta skupaj. Tudi na Irskem je zakonodajni referendum v rokah predsednika republike, zahtevata pa ga lahko oba domova predstavniškega telesa skupaj (večina članov senata in najmanj tretjina članov predstavniškega doma). V Italiji poslanci nimajo pravice zahtevati razpisa referenduma, temveč lahko to stori le 500.000 volilcev ali pet pokrajinskih svetov. Referendum, na katerem švicarski državljani odločajo o zveznih zakonih, lahko zahteva le 50.000 volilcev ali osem kantonov.

Raje zavrnitveni referendum

Drugo pomembno vprašanje, o katerem so se parlamentarne stranke v glavnem dogovorile, je določitev referendumskega kvoruma. Razen NSi soglašajo, da naj bi bil izid referenduma veljaven, če se ga udeleži najmanj petintrideset odstotkov državljanov, ki imajo volilno pravico. Omenjeni odstotek je kompromis med zavzemanji različnih strank: Virantova Državljanska lista in Pozitivna Slovenija sta navijali za 40-odstotni kvorum, SD za 25-odstotnega, po mnenju SLS bi bil še sprejemljiv 15-odstotni kvorum...

Če bi 35-odstotni kvorum veljal že marca letos in če sam kvorum ne bi vplival na drugačno volilno udeležbo, izid referenduma o družinskem zakoniku ne bi bil veljaven. Na volišča je namreč prišlo dobrih 30 odstotkov vseh volilcev. Prav tako 35-odstotni kvorum ni bil dosežen še na devetih drugih referedumih doslej; najnižja udeležba je bila na referendumu o ustanovitvi pokrajin, ko se je na volišča podalo le 11 odstotkov volilnih upravičencev.

Bolj kot politika je glede kvoruma razdeljena stroka. Po mnenju dr. Andraža Terška s fakultete za humanistične študije bi bil primeren največ 25-odstotni kvorum, dr. Jurij Toplak z mariborske pravne fakultete pa bi se z njegovo uvedbo strinjal le, če bi ga določili tudi za volitve. Vendar pa profesor na ljubljanski pravni fakulteti in v prejšnjem mandatu član strokovne skupine za zakonodajni referendum dr. Ciril Ribičič opozarja, da je udeležba na referendumih odločno slabša kot na volitvah (na zadnjih predčasnih volitvah je bila višja od 65 odstotkov, medtem ko je bila na referendumih o treh zakonih lani poleti 40-odstotna, na referendumu o družinskem zakoniku pa 30-odstotna).

Dr. Ribičič je sicer eden od pravnih strokovnjakov, ki pri zakonodajnem referendumu, razpisanem na zahtevo volilcev, daje prednost zavrnitvenemu referendumu. Sprejem tega modela bi pomenil, da bi bil zakon na referendumu zavrnjen, če bi proti njemu glasovala tretjina (možni varianti sta tudi 30 oziroma 25 odstotkov) volilnih upravičencev, seveda pa bi moralo več volilcev glasovati proti kot pa za sprejem zakona. "Pri zavrnitvenem referendumu je rezultat referenduma odvisen od deleža volilcev, ki glasujejo proti uveljavitvi zakona, in spodbuja privržence in nasprotnike zakona, o katerem se glasuje, da se udeležijo referenduma," poudarja dr. Ribičič. Prednost takšne rešitve pred uvedbo kvoruma udeležbe je po njegovem prepričanju torej v tem, da pri zavrnitvenem zakonodajnem referendumu ni mogoče onemogočati sprejema referendumske odločitve z bojkotom glasovanja. Tako bi se izognili izidom, do kakršnih je večkrat prišlo v Italiji, ko je več kot dvetretjinska večina glasovala za spremembo, ki pa ni bila sprejeta, ker je zmanjkalo nekaj odstotkov do predpisanega 50-odstotnega kvoruma.

Nekdanji ustavni sodnik je tudi izračunal, kaj bi zavrnitveni referendum pomenil za tri referendume, ki smo jih imeli junija lani. Če bi bila kot večina za zavrnitev zakona določena četrtina vseh volilcev, bi na trojnem referendumu padli tako pokojninska reforma kot delo na črno in zakon o arhivih; če bi bila kot večina za zavrnitev zakona določena tretjina volilcev, pa ne bi padel nobeden od omenjenih treh zakonov. V primeru meje pri 30 odstotkih vseh volilcev bi na referendumu padel samo zakon o delu na črno. Naj spomnimo, da so (ob 40-odstotni udeležbi) na referendumu sicer padli vsi trije zakoni, za zakon o preprečevanju dela na črno je glasovalo 24,59 odstotka, proti pa 75,41 odstotka udeležencev. Pokojninsko reformo je podprlo nekaj manj kot 28 odstotkov, proti pa je bilo 72 odstotkov tistih, ki so prišli na volišča. Zakon o arhivih pa je dobil podporo dobrih 29 odstotkov udeležencev (proti jih je bilo 70,88 odstotka).

Za zavrnitveni referendum se vseskozi zavzema še en profesor pravne fakultete, dr. Igor Kaučič. Kot pravi, se s takšnim načinom potencira resnost, organiziranost, tehtnost, prepričevalnost, medtem ko pri kvorumu šteje zgolj to, kdo pride na referendum. Omenjena rešitev bi bila po njegovem prepričanju tudi najbližje razmišljanjem in dogajanju v slovenskem volilnem telesu. Že nekaj let smo namreč priča veliki abstinenci mlajše volilne populacije, del volilcev se referenduma ne udeleži, ker se s predlogom zakona strinja... Kot kaže, pa politika temu strokovnemu mnenju vsaj za zdaj ne bo prisluhnila. Po oceni dr. Kaučiča predvsem zato, ker jim je premalo poznan. Bi pa mnogi politiki spremenili mnenje, če bi si vzeli čas in se pustili informirati.

Če bi se odločili za uvedbo zavrnitvenega zakonodajnega referenduma, bi se lahko zgledovali po Danski ali Irski. Predlog zakona je na Danskem zavrnjen, če proti glasuje večina volilcev, ki pa mora predstavljati vsaj 30 odstotkov volilnih upravičencev. Na Irskem pa je za zavrnitev zakona potrebna vsaj tretjina volilnih upravičencev.

Od odločanja o vsem do odločanja o ničemer

Tretji sklop med parlamentarnimi strankami načelno dogovorjene ustavne spremembe se nanaša na vsebinske omejitve zakonodajnega referenduma. Kot je pričakovati, pa bo prav ta del v prihodnjih tednih sprožal največ polemik in morda spremembo 90. člena ustave celo postavil pod vprašaj. Sedanji predlog besedila določa, da referenduma ne bi bilo dopustno razpisati, če bi bile lahko prizadete človekove pravice in temeljne svoboščine ali bi lahko nastale druge protiustavne posledice. Prav tako neposredno odločanje volilcev ne bi bilo mogoče o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Tretji sklop omejitev pa so zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah, zakoni, od katerih je neposredno odvisno izvrševanje državnega proračuna, ter zakoni, ki imajo vpliv na druge javnofinančne odhodke ali poroštva.

Tako široka omejitev zakonov, ki ne bi smeli biti predmet referendumskega odločanja, nedvomno odraža željo sedanje vladajoče koalicije, da bi brez naknadnih preverjanj pod streho spravili čim več varčevalnih in reformnih ukrepov, ki bi jih volilci težko potrdili. Zanimivo pa je, da je predlagateljica sedanjega besedila v delu člena, ki govori o prepovedih referenduma o javnofinančnih vprašanjih, SD. Po prvotnem predlogu predsednika parlamenta dr. Gregorja Viranta bi bili iz referendumskega odločanja izvzeti zakoni o davkih in drugih javnih dajatvah ter o drugih zakonih, od katerih je neposredno odvisno izvrševanje državnega proračuna. Socialni demokrati poudarjajo, da so želeli s svojim besedilom preprečiti, da bi lahko vladajoče stranke kot zakon s finančnimi posledicami, o katerem referendum ne bi bil mogoč, opredelile katerokoli zakonsko besedilo. A po mnenju poznavalcev te možnosti predlog SD ne izključuje in neredki kritiki se sprašujejo, ali se bodo torej lahko v prihodnje državljani neposredno izrekali le o minornih zakonih, o vprašanjih, ki so za njihovo življenje najpomembnejša, pa ne. Nesprejemljivost določila ilustrirajo s hipotetično situacijo, ko bi večina v parlamentu povečala davke revnim in znižala bogatim, referendum o takem zakonu pa glede na sedanji predlog ustavnih sprememb ne bi bil mogoč. Zanimivo je tudi, da bi socialni demokrati prepovedali referendume o zakonih, ki imajo vpliv na državna poroštva, pri čemer tega, da so ta del besedila pisali pod vplivom dogajanj in interesov v zvezi s poroštvi za TEŠ6, niti ne skrivajo.

Nezadovoljstvo nad širokim omejevanjem referendumov so minuli teden že izrazili predstavniki Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, ki so bili v minulem mandatu pobudniki referenduma o pokojninski reformi in o malem delu. "Ne morem se znebiti občutka, da nekateri pojmujejo demokracijo kot pravico ljudi, da vsaka štiri leta volijo na volitvah, potem pa je s to demokracijo konec," je bil jezen predsednik ZSSS Dušan Semolič.

"Glede na predlagano določbo bi bil prepovedan referendum o vsakem zakonu, ki vsaj malo diši po javnih financah. To je absurd! Kateri zakon pa ne posega v javne finance?" se sprašuje dr. Kaučič. V javne finance posega tudi zakon o šolstvu, ali pa, recimo, zakon o soobstoju gensko spremenjenih rastlin z drugimi kmetijskimi rastlinami. Ustavna prepoved bi se torej nanašala na veliko večino zakonov. "Če bi ta interpretacija obveljala, bi postal referendum neko obskurno sredstvo oziroma bi postal ta mehanizem odveč. Verjamem pa, da avtorji besedila tako širokega omejevanja niso imeli v mislih in da gre samo za osnovo, ki jo bo treba še pošteno prevetriti," na spornost tega dela besedila opozarja dr. Igor Kaučič. Ustava mora po njegovih besedah določati omejitve na načelni ravni in biti čim bolj splošna, sedaj ponujena rešitev pa je neka mešanica. Dr. Kaučič svetuje, da si predlagatelji pogledajo, kako imajo to vprašanje urejeno druge države - kot zgledni na tem področju omenja italijansko in dansko ustavo. Stvar zakona in ustavnega sodišča pa je, da omejitve konkretizirata.

Parlamentarna in neposredna demokracija

Sicer pa imajo posamezne evropske države vsebinske omejitve referendumov različno urejene. Avstrijska pravna ureditev prepovedi ali omejitev razpisa referenduma za določene vrste zakonov ne vsebuje. Na Danskem se na referendumih ne odloča o finančnih zakonih, ki se nanašajo na proračun, o davčnih zakonih in zakonih o najemanju državnih posojil, o javnih uslužbencih, o plačah, o pokojninskih zakonih, o zakonih o dodeljevanju državljanstva, o razlastitvah, o pogodbenih mednarodnih zadevah in o kraljevih zadevah. V Franciji se lahko na referendum predloži le tri vrste zakonov, in sicer zakonski predlog, ki se nanaša na organizacijo javnih oblasti, na reforme v zvezi z ekonomsko in socialno politiko države in javnimi službami, ki so pri tem udeležene, ter na ratifikacijo mednarodnega sporazuma, ki bi vplival na delovanje institucij. V Italiji referenduma ni mogoče razpisati za davčne in proračunske zakone, za zakone o amnestiji in splošnih pomilostitvah ter za zakone o ratifikaciji mednarodnih sporazumov.

Da bi se stranke izognile referendumom, v vlogo (tudi političnega) arbitra pogosto postavljajo ustavno sodišče. Nekdanji ustavni sodnik dr. Ciril Ribičič ocenjuje, da je bilo doslej breme prepovedi referenduma med zakonodajno in izvršno vejo oblasti ter ustavnim sodiščem neenakomerno porazdeljeno, oziroma da je bilo vse breme na ustavnem sodišču. Če bo sedanji predlog sprejet, bo ustava nekatere referendume že sama prepovedala, spornost nekaterih bo lahko ugotovil državni zbor, o določenih zadevah, ko bo predlagatelj ocenil, da si državni zbor prepoved referenduma preširoko razlaga, in takrat, ko bo šlo za vprašanje, ali ima referendum protiustavne posledice, pa bo še vedno odločalo ustavno sodišče.

Kakšna bi bila torej ustrezna rešitev med v preteklem mandatu vse bolj prevladujočo težnjo, da se vsi pomembnejši zakonodajni projekti končajo s padcem na referendumu, in pretiranim omejevanjem referendumske pravice, ki se nakazuje sedaj? Oziroma kako uresničevati ustavna določila o predstavniški demokraciji in oblasti ljudstva? Kot pravi dr. Ciril Ribičič, imamo v Sloveniji predstavniško demokracijo in predstavniki (poslanci) odločajo v imenu ljudstva. Ker pa je naša ureditev demokratična, temelji na oblasti ljudstva in je treba dati ljudstvu možnost, da v primeru, kadar se v kakšni bistveni zadevi z odločitvijo parlamenta ne strinja, o tem odloči na referendumu, ki pa mora odražati večinsko voljo volilcev, ne kakšne izrazite manjšine.

"Neposredna demokracija je zgolj korektiv posredne, torej predstavniške parlamentarne demokracije. Ni nadomestek, kot se pri nas pogosto zmotno misli. V ustavi piše, da zakone sprejema državni zbor. Državni zbor torej sprejema zakone, volilci pa lahko izjemoma pod določenimi pogoji sodelujejo pri njihovem potrjevanju, na vsebino pa ne morejo vplivati," poudarja dr. Kaučič. Kot napredek pri urejanju vprašanja referenduma bi ocenil že, če bo sprejeta rešitev, da zakonodajnega referenduma ne bi mogla več zahtevati tretjina poslancev in državni svet. Če pa bi sprejeli še kvorum, omejitev glede vsebine referenduma po njegovem mnenju skorajda ne potrebujemo.