Sistemska vloga in pomen državnega tožilstva in državnih tožilcev sta določena že s sistematično ureditvijo tega "samostojnega organa, ki ima predvsem posebno nalogo pregona storilcev kaznivih dejanj" v ustavi. Tožilstvo je bilo (tudi) pri nas vselej razumljeno kot del pravosodja - v širšem smislu, a vendarle. Med drugim to pomembno ustavnopravno in sistemsko dejstvo izhaja tudi iz skoraj dvajset let stare, a jasne in prepričljive odločbe ustavnega sodišča (U-I-307/94).

Z zornega kota ustavnega načela o delitvi oblasti je mogoče prepoznati stvarno utemeljene razloge v prid tezi, da je s funkcionalnega in organizacijskega vidika državno tožilstvo del izvršilne veje oblasti. A četudi državno tožilstvo zaradi teh dveh vidikov umestimo pod izvršilno vejo oblasti, se to ne zdi odločilna okoliščina za ustavnopravni sklep o tem, kam naj povzročeni prepih med ministrstvom za pravosodje in ministrstvom za notranje zadeve potisne ta organ, ki mora biti vselej in nujno neodvisen: pod pristojnost enega ali drugega ministra?

Državno tožilstvo sodi pod ministrstvo za pravosodje

Glede na delitev pristojnosti je organiziranost državnega tožilstva zelo podobna sodstvu. Hkrati pa se po notranji zgradbi tožilstvo tudi bistveno razlikuje od sodstva. Zato je ta organ res enkraten, poseben (pravniki so za take primere skovali izraz sui generis organ). Na eni strani se državno tožilstvo sooča s precejšnjim - kadrovskim - vplivom izvršilne veje oblasti, po načinu delovanja in dolžnem pravnem mišljenju pa je oziroma mora biti podobno sodstvu. In to se zdi odločilna okoliščina za ustavnopravni sklep, pod katero ministrstvo in pod katerega ministra naj spada državno tožilstvo: pod ministrstvo za pravosodje in pod pravosodnega ministra.

Takšen sklep je mogoče podkrepiti še z nekaterimi sistemskimi razlogi, ki jih je mogoče pojasniti kot očitne tudi na temelju dosedanje zakonske ureditve državnega tožilstva. Državno tožilstvo ni podobno sodstvu samo z vidika organizacije tožilstev. Pravno je zelo pomembno tudi to, da je funkcija državnega tožilca trajna in da njegovo zaposlitveno razmerje z državo kot delodajalcem vključuje enake pravice kot funkcija sodnika. Hkrati pa je ustava nedvomno namenila tožilstvu status posebnega državnega organa, ko gre za opravljanje funkcije "varovanja pravnega reda". Zato lahko državno tožilstvo v javnem življenju opravlja vse tiste naloge, ki so pomembne za "varstvo in utrjevanje pravnega reda". Tudi o tem se je že leta 1995 izreklo ustavno sodišče (U-I-123/95).

Podobno kot sodniki pri vodenju sodnih postopkov in izrekanju sodb morajo biti tudi tožilci pri svojem delu posebej pozorni na ustavnost in zakonitost svojih ravnanj ter prejetih delovnih navodil glede procesnih dejanj. Državni tožilec nima le položaja in lastnosti stranke v postopku (kot se to prepogosto misli ne le v širši, ampak tudi v pravni javnosti), ampak ima po zakonu o kazenskem postopku tudi dolžnost prispevati k prizadevanjem sodišča glede ugotavljanja pravega dejanskega stanja in (sila pomembno) pravilne uporabe ustave in zakona.

Te enkratne funkcije državnega tožilstva pri njeni pravni razlagi ne gre poenostavljati do te mere, da bi jo morebiti in enostavno kar enačili s temeljno nalogo policije, da skrbi predvsem za "javni red in mir". Predvsem pravniki bi morali razumeti, da državno tožilstvo in policija nista isti organ, da nimata enake sistemske vloge, da ne opravljata iste funkcije in da pač nimata enakega ustavnega položaja. Narava dela državnih tožilcev je seveda takšna, da pri svojem delu tudi sodelujejo s policijo. Glede na značilnosti zadev, ki jih prevzemajo državni tožilci kot svoje delovno breme, je lahko to sodelovanje tudi zelo intenzivno. Nedvomno na pravno kakovost sodnih postopkov ne vpliva le kakovost dela obeh, ampak tudi kakovost njunega sodelovanja.

Vseeno pa ta delovno izvedbena sestavina običajnega tožilskega dela ne spremeni dejstva, da ima sistemska umestitev državnega tožilstva pod ministrstvo za pravosodje razumljive in prepričljive ustavnopravne razloge. Verjamem, da bo pravna ureditev državnega tožilstva ustavno primerna le pod pogojem, da bo državno tožilstvo zaradi svojih značilnosti in posebnosti umeščeno pod okrilje ministrstva za pravosodje in da bo pri svojem delovnem odnosu s policijo vselej funkcionalno nadrejeno policiji.

Argument, da bi bil prenos državnega tožilstva pod ministrstvo za notranje zadeve "praktična in učinkovita rešitev", ne zadošča za izpolnitev kriterijev ustavne sprejemljivosti predlagane sistemske spremembe. Prav tako pa tudi ne zadošča argument, da bosta način delovanja državnega tožilstva in njegov odnos s policijo tudi ob takšni spremembi v praksi ostala nespremenjena. Pri takšnih sistemskih in doktrinarnih vprašanjih ni dovolj, če se zagotovi, da bo državno tožilstvo v praksi delovalo tako, kot predvidevata ustavna in zakonska ureditev. Tudi "zunanji videz", ki ga določa organizacija državnega aparata, je pomembno ustavnopravno vprašanje.

Pravno nepravilno početje

Organiziranje državnega tožilstva mora tudi navzven dajati zanesljiv videz in vtis, da ima tožilstvo v vseh pogledih zagotovljen prav takšen položaj, kot je predviden z ustavo, zakonodajo in precedenčnimi odločitvami ustavnega sodišča, nenazadnje pa tudi s pravilnim (ustavno)pravnim učenjem na splošno. Organiziranje državnega tožilstva ne sme že navzven zbujati dvoma o primernosti odnosa izvršilne veje oblasti do tega organa in o pravilnosti vzpostavljenega dejanskega odnosa med tožilstvom in policijo. Zato še zdaleč ni vseeno, pod katero ministrstvo se umesti državno tožilstvo in kateri minister je tisti, ki drži roko nad pravom in politiko delovanja državnega tožilstva.

Ne le politiki, tudi pravniki, celo tisti s privilegijem največje osebne prepoznavnosti v javnosti, na ustavnopravni pomen zunanjega videza prepogosto pozabljajo. Včasih na to pozabijo celo sodniki. Zanje je namreč prav posebej pomembno, da niso samo dejansko neodvisni pri svojem delu, ampak morajo s svojimi ravnanji zagotavljati tudi zunanji videz dejanske neodvisnosti. Prepogosto na ta pravni kriterij pozabijo nosilci javnih funkcij in ljudje na vodilnih položajih, ko na razne načine osebam iz ožjega sorodstva omogočajo doseganje različnih zaposlitvenih ali finančnih koristi, takšno ravnanje pa poskušajo potem opravičevati z zatrjevanjem "strokovne kompetentnosti" zaposlenih sorodnikov ali "finančne smotrnosti" sklenjenih poslov z njimi. Določena poklicna ravnanja in sistemske rešitve zaradi zunanjega videza, ki ga ustvarjajo, niso samo etično sporno, ampak tudi pravno nepravilno početje.

Ne prepoznam nujnih sistemskih razlogov, zaradi katerih bi državno tožilstvo umestili pod ministrstvo za notranje zadeve. Prav tako ne razberem pravno prepričljivih razlogov za takšno ureditev. Takšne politične poteze v vseh pogledih puščajo slab vtis.

Dr. Andraž Teršek je ustavnik in sourednik znanstvene revije Revus - Revija za evropsko ustavnost, zaposlen na Univerzi na Primorskem.