Fiskalni pakt bo močno vplival na finančno življenje držav, ki ga bodo podpisale, in jim naložil določene obveznosti. K paktu namerava pristopiti tudi Slovenija, zato smo v nadaljevanju pripravili odgovore na osnovna vprašanja, ki se zastavljajo o vsebini in pomenu tega daljnosežnega dokumenta.

Zakaj fiskalni pakt, kaj je njegov cilj?

Fiskalni pakt naj bi bil do držav podpisnic še bolj strog na področju javnofinančne discipline, po drugi strani pa bi jih še bolj povezal med seboj pri usklajevanju gospodarskih politik. Doslej so morale države z evrom spoštovati določena pravila glede javnofinančnega primanjkljaja in dolga pa tudi glede inflacije, po novem pa bodo še bolj omejene že pri sami pripravi nacionalnega proračuna. Pomembna novost je tudi, da bo treba pravila pakta prenesi v domačo zakonodajo, pri čemer je zaželeno, da je to ustava. Prvi osnutek fiskalnega pakta je govoril o tem, da bodo morale države njegova pravila prenesti v svojo ustavo, zadnji osnutek pa govori le še o zavezujočih in trajnih določilih, pri čemer je ustava le najbolj zaželena možnost. S tem ukrepom naj bi države resnično prisilili k spoštovanju pravil v povezavi z evrom, da se ne bi ponovila dolžniška kriza, v kakršno je zašla Grčija.

Katero je najpomembnejše določilo fiskalnega pakta?

Najpomembnejše je določilo o strukturnem primanjkljaju, ki si ga bodo še lahko privoščile države. Pakt ne govori več zgolj o triodstotnem dovoljenem proračunskem deficitu, temveč o strukturnem primanjkljaju, ki na letni ravni ne bo smel preseči 0,5 odstotka bruto domačega proizvoda (BDP). Strukturni primanjkljaj je sicer ta, ki ne zajame učinkov gospodarskega cikla - torej močne konjunkture ali recesije -, torej lahko obstaja tudi v primeru, ko gospodarstvo raste. Vlada, ki porabi več, kot je zbrala z raznimi davščinami, ustvarja primanjkljaj; če ta primanjkljaj vztraja iz leta v leto in se ga država nikakor ne more znebiti, govorimo o strukturnem primanjkljaju. Vsak tak primanjkljaj za katerokoli vlado oziroma državo pomeni težavo, saj mora zadolževanje pokrivati z novim izposojanjem, vsako novo posojilo pa prispeva h kopičenju dolga. Strukturni primanjkljaj kaže tudi na to, da je izposoja denarja stala državo več, kot ji prinaša investicija, za katero se je zadolžila. Država se torej sooča s strukturnim problemom.

S strukturnim primanjkljajem je neposredno povezan dolg države. Tudi o tem govori fiskalni pakt. V območju evra je sicer dovoljena največ 60-odstotna zadolženost, pakt pa zapoveduje postopno zmanjševanje dolga, če država to mejo preseže. Če bo torej javni dolg znašal več kot 60 odstotkov BDP, ga bo morala država zmanjševati za eno dvajsetino letno.

Fiskalni pakt dopušča tudi "izjemo". Če država ni preveč zadolžena, bo lahko njen strukturni primanjkljaj nekoliko višji, ne bo pa smel v nobenem primeru preseči enega odstotka BDP.

Ali je pakt nova pogodba EU ali pogodba drugačne narave?

Najprej je bilo govora o novi pogodbi EU, vendar samo omemba te možnosti na noge spravi pol Evrope. Tako bo šlo v primeru fiskalnega pakta za mednarodno oziroma meddržavno pogodbo, h kateri lahko pristopijo tako članice območja evra kot tudi tiste brez evra. Želja pa je, da pakt v prihodnje postane del pravnega reda EU. Zadnji člen v pogodbi o fiskalnem paktu namreč govori o tem, da se bo po petih letih storilo korak v smeri vključitve pakta v pravni okvir Unije.

Kakšne so posledice, če država podpisnica ne bo izpolnjevala določb fiskalnega pakta? So predvidene sankcije?

Pakt določa, da je treba zgornjo mejo deficita zapisati v nacionalno ustavo ali zakon, ob tem pa predvideti še ukrepanje, če bi se država oziroma vlada prekomerno zadolževala. V tem kontekstu v Bruslju govorijo o tako imenovanem korekcijskem mehanizmu, ki se bo sprožil samodejno in ki naj bi vlado prisilil v ukrepe za izboljšanje stanja - šlo bo za avtomatski postopek sankcioniranja. Teoretično bi to lahko bil tudi odstop vlade. Ali kot je nedavno dejal premier Borut Pahor: vlada, ki ne bo obvladala javnih financ, bo morala "spakirati kufre in oditi".

Fiskalni pakt določa finančne sankcije za države, ki njegovih pravil ne bodo vnesle v svojo ustavo ali kakšen drugi pravni akt. Globa za tako kršitev znaša 0,1 odstotka BDP države kršiteljice. Če torej država podpisnica v letu dni po uveljavitvi pakta v svojo nacionalno zakonodajo ne vnese določb, kot so "proračun bo uravnotežen oziroma v presežku", "strukturni primanjkljaj v državi ne sme preseči 0,5 odstotka BDP", "če javni dolg preseže 60 odstotkov BDP, ga je treba znižati za eno dvajsetino letno" in podobno, bo evropska komisija takšno kršitev zabeležila in o njej obvestila vse druge podpisnice pakta. Zadevo bo lahko katerakoli izmed njih poslala na Sodišče EU in sledijo lahko sankcije.

Z razliko od fiskalnega pakta pa trenutna evropska zakonodaja (pakt o stabilnosti in rasti) določa avtomatske sankcije, če države ne spoštujejo določil o triodstotnem javnofinančnem primanjkljaju. V tem primeru se postopek proti njim sproži na predlog komisije, razen če temu ne nasprotuje večina držav (s tako imenovano obrnjeno kvalificirano večino). Ta avtomatizem pa v primeru prekomernega javnega dolga ne velja, saj so si to izborile najbolj zadolžene države članice EU.

Koliko znaša strukturni primanjkljaj Slovenije?

Strukturni primanjkljaj Slovenije za nekajkrat presega dovoljeno mejo, ki jo postavlja fiskalni pakt. Eden izmed razlogov je tudi staranje prebivalstva in visoki izdatki za pokojnine, ni pa edini.

V lanskoletnem programu stabilnosti so podatki za naš strukturni primanjkljaj naslednji: v letu 2009 je znašal 4,7 odstotka BDP, leta 2010 4,3 odstotka BDP, v letu 2011 3,8 odstotka, v letošnjem letu naj bi padel na tri odstotke, prihodnje leto na 2,3 odstotka in leta 2014 na 1,7 odstotka BDP. Evropska komisija je v jesenski napovedi za lansko leto omenjala celo nekoliko boljšo sliko: namesto 3,8 le primanjkljaj v višini 3 odstotkov, po nekaterih še neobjavljenih izračunih pa bi lahko bilo stanje še nekoliko boljše. Toda evropska komisija za prihodnja leta napoveduje precej visok deficit, saj so ti izračuni narejeni na predpostavki, da v Sloveniji ne pride do nobenih sprememb.

Koliko bi morala plačati Slovenija, če bi jo doletela kazen?

Če Slovenija zahtev fiskalnega pakta ne bo zapisala v svojo zakonodajo, po možnosti ustavo, tvega kazen v višini 0,1 odstotka BDP. Bruto domači proizvod naše države je leta 2010 znašal okoli 36 milijard evrov, kar pomeni, da bi morala Slovenija plačati okoli 36 milijonov evrov.

Koliko bi znašale finančne kazni za druge države?

Italija bi morala plačati milijardo evrov in pol, Avstrija 284 milijonov evrov, Madžarska 98 milijonov. Največje evropsko gospodarstvo Nemčija bi morala odšteti kar 2,5 milijarde evrov kazni, Francija pa okoli dve milijardi.

Ali pakt predvideva dodatne sankcije, če denimo država naložene kazni ne bi plačala?

Ne. Veljajo namreč običajna pravila o vseh kaznih, ki jih določi sodišče. Fiskalni pakt predvideva možnost, da sodišče državi naloži kazen, ne predvideva pa posebnih sankcij za primer, da država kršiteljica kazni bodisi ne bi plačala bodisi ne bi mogla plačati. Slednja možnost je še kako realna glede na veliko zadolženost držav.

Če država kazni ne bi poravnala, bi - pravno gledano - kršila zavezo iz mednarodne pogodbe. A gre bolj za "odvračilne" ukrepe, torej neke vrste grožnjo, do česa lahko pride, če se pakta ne bo spoštovalo. Dogovorjena kazen v višini največ 0,1 odstotka BDP naj bi potemtakem države predvsem odvračala od tega, da bi se sploh znašle v nevzdržni situaciji. Izkušnje namreč potrjujejo, da se vlade vedno obotavljajo sprejeti določene ukrepe, če jim ne preti huda kazen, kar pomeni, da fiskalnega pakta brez te grožnje verjetno ne bi hitro prenesle v nacionalni pravni red.

Če Slovenija podpiše fiskalni pakt in ne izpolni pogodbenih obveznosti, kaj to pomeni zame kot državljana?

Državljani bi posledice lahko občutili posredno. V primeru, da bi Slovenijo druge države tožile, bi namreč morala plačati večmilijonsko kazen. To pomeni, da bo v proračunu na voljo manj denarja, ki bi ga lahko sicer porabili za druge stvari.

Kam se bo stekal denar od sankcij?

Denar od kazni držav, ki že imajo evro (teh je 17), se bo stekal v evropski mehanizem za stabilnost (EMS). Ta namreč evrskim državam nudi pomoč, če se znajdejo v krizi. Kazni od drugih držav, ki imajo svojo valuto in ne evra, pa bodo nakazane neposredno v proračun EU.

Če neka država ne bo spoštovala pakta, jo bo druga članica lahko tožila. Ali to drži?

Da. Fiskalni pakt predvideva, da se bodo države medsebojno nadzorovale in posledično bodo lahko druga drugo tudi tožile pred Sodiščem EU. Kako naj bi tekel ta postopek v praksi, naj bi bilo znano do marca. Osnovna možnost je, da komisija pripravi poročilo o tem, ali so države fiskalni pakt zapisale v svojo ustavo, in na tej osnovi države skupaj tožijo posamezno državo. Šlo bi torej za skupinsko akcijo.

Tožba ene ali več držav je možna tudi brez negativnega poročila komisije, kar že sedaj dopušča pogodba o EU, vendar se tovrstna praksa ne uporablja, saj je nepredstavljivo, da bi, denimo, Nemčija Francijo postavila pred sodišče. Ravno iz tega razloga so se države zavezale, da bodo postopek pred sodiščem sprožile na podlagi objektivnega dejstva: torej poročila komisije, da država ni prenesla pravil pakta v svojo zakonodajo. To naj bi omogočilo, da bi tožnice državo vendarle pripeljale pred sodišče iz objektivnih in ne zaradi lastnih političnih razlogov. A tudi v tem primeru poznavalci menijo, da ni pričakovati tožb ene države proti drugi.

Kakšna bo vloga Sodišča EU?

Tudi o tem pogovori še potekajo. Sodišče EU bo sicer ugotavljalo, ali so države v ustavo ali drugi akt prenesle pravila fiskalnega pakta, in imelo bo možnost določiti kazen v višini 0,1 odstotka BDP, če se to ni zgodilo.

Sodišče pa ne bo ukrepalo neposredno na pobudo komisije, kot je to običajno v postopku kršitev in kar je bila izrecna želja Nemčije. Gre namreč za pogodbo zunaj ustroja EU, ki ne spreminja primarnega prava in zato ne sme posegati v pristojnosti institucij Unije. Tako bo komisija verjetno zgolj pripravila kakšno poročilo, ki bi lahko bilo osnova za tožbo, ne bo pa mogla sama "preganjati" kršiteljic.

Kakšne bi bile politične posledice za Slovenijo, če ne bi podpisala fiskalnega pakta?

Slovenija je leta 2007 uvedla evro. Pred dvema dnevoma je skupaj z drugimi članicami podpisala pogodbo o ustanovitvi stalnega mehanizma za zagotavljanje finančne stabilnosti v območju skupne evropske valute (EMS), ki bo imel 700 milijard evrov kapitala, članicam evra pa bo pomagal, če bodo imele ali jim bodo grozile resne finančne težave in če bo to nujno za zaščito stabilnosti območja evra. Če se Slovenija ne bi pridružila tem mehanizmom, v kriznih primerih iz njih tudi ne bi mogla dobiti pomoči.

Usoda Slovenije je tudi tesno prepletena s partnerji v evroobmočju, kjer so naši ključni trgi, denimo Nemčija, Francija, Italija, Avstrija. Če se Slovenija s fiskalnim paktom ne bi zavezala k še strožjim pogojem, bi, opozarjajo finančni strokovnjaki, najverjetneje pokazala, da ni pripravljena sprejeti odgovornosti na področju javnih financ, ki imajo vpliv na celotno evrsko območje. Nedvomno bi izgubila svojo kredibilnost, nekateri opozarjajo celo, da si ne morejo predstavljati, kaj bi bilo, "saj bi končali tam, kjer si tega nihče ne želi".

Obe pogodbi - o fiskalnem paktu ter o mehanizmu za finančno stabilnost - sta po mnenju mnogih ključni za območje evra, katerega del smo.

Kdaj bo pakt stopil v veljavo?

Fiskalni pakt bo začel veljati 1. januarja 2013, če ga bo do takrat ratificiralo vsaj 12 držav z evrom. Sicer bo pakt začel veljati prvi dan naslednjega meseca po ratifikaciji dvanajste države z evrom - odvisno, kaj bo pač hitreje.

Ali bo zaradi fiskalnega pakta potrebna sprememba ustave v Sloveniji in drugih državah?

Da. Pravila fiskalnega pakta bo morala vsaka država, torej tudi Slovenija, uvesti v nacionalni pravni sistem na ustavni oziroma tej enakovredni ravni, in sicer v roku enega leta od uveljavitve pogodbe. Če bo torej pogodba začela veljati 1. januarja 2013, bo treba ustavo spremeniti do 1. januarja 2014.

Kako bo do ustavnih sprememb prišlo pri nas?

Proces zapisa "zlatega pravila" v ustavo se je v Sloveniji že pričel. Vodje vseh parlamentarnih strank so se namreč strinjali, da je treba začeti postopek za spremembo ustave. Strokovno utemeljitev o zgornji meji dolga bo pripravila vlada, v proceduro pa ga bodo vložile poslanske skupine.

Slovenija naj bi torej v ustavo zapisala, kolikšen dolg bo dovoljen - določila bo torej najvišjo mejo zadolževanja. Zapisati pa bo morala tudi nekaj o strukturnem primanjkljaju, sicer bo kršila fiskalni pakt. Zato poznavalci pravijo, da je možno samo dvoje: bodisi zapisati točno to, kar določa pakt, ali pa iti še dlje. Manj ni mogoče.

Ali je mogoče odstopiti od pogodbe o fiskalnem paktu?

Od pogodbe je mogoče odstopiti. Ker gre za mednarodno pogodbo, je od nje mogoče odstopiti v skladu s pravili mednarodnega prava. A dejansko izstop iz pakta ni predviden. V njem ni nobene določbe o tem. To je tudi logično, saj je želja držav, ki so ga podpisale, da sčasoma postane del prava EU. Tako naj bi poskušali v prihodnosti Češko in Britanijo prepričati, da se vendarle pridružita paktu.

Ali se s pristopom k fiskalnemu paktu zmanjšuje suverenost države podpisnice pakta? Če da, kako in zakaj?

Fiskalni pakt odpira nemalo vprašanj glede suverenosti držav. Veliko jih je prepričanih, da gre za omejevanje suverenosti, saj da je pakt korak naprej k fiskalni uniji, spet drugi menijo, da tukaj dilem ni in da ne gre za zmanjšano suverenost. Učinkovite fiskalne unije si po mnenju nekaterih ni mogoče predstavljati brez posega v suverenost članic pri odločanju o nacionalnih proračunih.

Proračune bodo še vedno potrjevale same države članice oziroma njihovi parlamenti. Torej tukaj izgube suverenosti ni. Dejstvo pa je, da bodo morale o pripravi proračuna obveščati Bruselj, ki bo lahko podal svoje mnenje in tudi zahteval spremembe. Prvič doslej bodo imele članice vpogled v pripravo proračunov v drugih državah. In če bo vlada spremenila proračun, ker bo v to prisiljena s strani Bruslja ali drugih držav, bo verjetno šlo za delno izgubo suverenosti.

So pa v EU o suverenosti spregovorili v povezavi s finančnimi trgi. Namreč, če se ne bodo države bolj povezale in odločneje nastopale, tudi v fiskalnih zadevah, bodo materialno, pravo suverenost predale trgom in finančnim špekulantom, ki pa niso podvrženi nobenemu demokratičnemu nadzoru. Vprašanje suverenosti je prišlo še bolj v ospredje ob zamisli o skupnih evropskih obveznicah, ki bi pomenile korak "k deljeni fiskalni suverenosti med državami območja evra", zato bo debata o tem še zelo zanimiva.

Katere članice EU bodo podpisale fiskalni pakt?

Paktu je že decembra 2011 izrecno nasprotovala Velika Britanija. Britanski premier David Cameron je hotel zaščititi interese največjega evropskega finančnega središča, londonskega Cityja, kjer niso navdušeni nad strožjimi pravili, saj se bojijo, da bodo pripeljala do še večje regulacije finančnega sektorja. Kljub vsemu so evropske države Britanijo povabile na usklajevanja o fiskalnem paktu in ta se je pripravljalnih sestankov tudi udeležila.

Proti paktu je nedavno in nepričakovano nastopila še Češka, kjer bi lahko nastopile težave z njegovo ratifikacijo, saj se bo ta najverjetneje ustavila pri evroskeptičnem predsedniku Vaclavu Klausu, kot se je že zgodilo v primeru lizbonske pogodbe. Pričakovati je sicer, da se bo Češka fiskalnemu paktu pridružila, potem ko se bo Klausu februarja 2013 iztekel drugi zaporedni in obenem zadnji petletni mandat predsednika republike.

Za zdaj torej kaže, da bodo podpisnice fiskalnega pakta vse države članice EU razen Velike Britanije in Češke. Nobena od njiju sicer ni članica evroobmočja. K pogodbi bo tako najverjetneje pristopilo 25 držav.

Zakaj bi bil fiskalni pakt bolj učinkovit od pakta o stabilnosti in rasti?

V EU za stabilnost evra skrbi pakt o stabilnosti in rasti, ki preprečuje (oziroma naj bi preprečil) večja odstopanja, ki bi lahko zamajala skupno valuto, kot se je zgodilo v primeru Grčije. Pakt je namenjen varovanju uravnoteženih javnih financ, sestavljen pa je iz dveh delov: preventivnega - ki naj bi preprečil, da bi do težav sploh prišlo - in "odvračilnega" - ki naj bi države odvrnil od tega, da bi si sploh dovolile prevelik primanjkljaj. Ta odvračilni del zato v praksi že pomeni postopek proti državi zaradi prekomernega primanjkljaja.

Z razliko od pakta o stabilnosti in rasti pa je novi fiskalni pakt do držav bolj zahteven. Ne le da izpostavlja strukturni primanjkljaj namesto proračunskega, s čimer imajo vlade pri pripravi proračuna običajno velike težave, saj je strukturni primanjkljaj trdovraten in se ga ni mogoče rešiti čez noč, pač pa govori tudi o presežku, česar doslej nismo videli. Proračun bo moral biti uravnotežen oziroma v presežku, je poudarjeno v dokumentu. Poleg vsega tega pa ta pakt od držav zahteva, da kar v svojo ustavo zapišejo avtomatičen mehanizem ukrepanja v primeru težav, česar pakt stabilnosti in rasti ni zahteval od nikogar.