O smotrnosti in izvedljivosti predloga so in bodo razpravljali politiki, publicisti, ekonomisti, politologi. Križajo se in križala se bodo mnenja za in proti. Osupljivo je (skoraj) enoumno navdušenje nad predlogom. Če se že izražajo dvomi, se o tem, ali je zakonodajni oblasti verjeti, da bo sama sebi v javnofinančnem smislu učinkovito zvezala roke. V tem članku bom poskušal prikazati (mogoč) pogled pravnika, ki se ukvarja z ustavnim pravom.

Tudi pravnik lahko oblikuje stališče o zlatem pravilu z dveh vidikov. Zavora zadolževanja se močno in radikalno dotika stališč posameznika o pravilnem ravnotežju med zasebnim in javnim v narodnem gospodarstvu. Stališče o tem pravilu je tako nujno povezano s politično opredelitvijo posameznika. Za pravno stroko se je vendarle bolj produktivno osredotočiti na strokovni, doktrinarni vidik: je kaj posebnega v naravi zlatega pravila, kar govori za ali proti njegovi vključitvi v ustavo? Če nazadnje bo vključeno v ustavo, kakšen manevrski prostor ima državni zbor pri njegovi ubeseditvi? Ali obstaja samo ena različica pravila, ki naj bi ustrezala vsem državam, ali lahko države najdejo različne poti do istega cilja?

Zgledovanje po rešitvi iz fiskalnega pakta

Lahko bi začeli z zadnjim vprašanjem. Če bo zlato pravilo vključeno v ustavo, je varno domnevati, da bo to v takšni obliki, kot bo verjetno dogovorjena v fiskalnem paktu med (nekaterimi?) članicami EU pod vodstvom Nemčije. To pa je oblika, kot jo poznata že nemška in švicarska ustava. Zato ne verjamem, da bo naša ustava vsebovala zgornjo mejo dolga določeno kot delež dolga v bruto družbenem proizvodu (BDP). Fiskalni pakt utegne določiti, da morajo biti proračuni držav uravnoteženi ali v presežku. Uravnoteženosti javnih prejemkov in izdatkov v tem kontekstu ne gre jemati dobesedno. Dopusten bo strukturni primanjkljaj (ki ni odvisen od gospodarskih ciklov) do najverjetneje največ 0,5 odstotka BDP. Države bodo imele nekaj let prehodnega obdobja, da znižajo primanjkljaj do te mere. Glede na zaželeno anticiklično delovanje zlatega pravila bo dejansko v recesijah dopusten nekaj večji primanjkljaj od 0,5 odstotka BPD, v obdobjih gospodarske ekspanzije pa bo treba ustvarjati proračunske presežke, odplačevati dolgove in s presežki hitro pokrivati "grehe" iz sušnih let.

V praksi to pomeni, da srednjeročno država ne sme prekoračiti dopustnega strukturnega primanjkljaja. Videti je, da bo fiskalni pakt vseboval določbo, da se dolžniška zavora začasno sprosti v primeru različnih izrednih dogodkov, tudi hujših gospodarskih kriz. Zelo verjetna je uveljavitev avtomatičnih korekcijskih mehanizmov za primer prekoračitve dopustnega primanjkljaja. Tu so še različni mehanizmi proračunskega usklajevanja držav, avtomatičnega sankcioniranja, poseganja evropskih ustanov v proračunsko politiko posamezne države ter pooblastila Evropskega sodišča iz Luksemburga za nadzor implementacije ustavnih sprememb.

O vseh podrobnostih fiskalnega pakta do konca pogajanj niti nima smisla špekulirati. Bistveno je ohraniti pred očmi, da Slovenija k temu dokumentu strogo formalno gledano ni dolžna pristopiti. Gre za navadno bodočo mednarodno pogodbo, h kateri lahko pristopimo ali ne. Osnutek te pogodbe lahko ocenjujemo z vidika skladnosti z našo ustavo. Fiskalni pakt skratka ni istega pravnega ranga, kot bi bila revizija temeljnih pogodb Evropske unije (EU). Španija, Nemčija, Madžarska, Poljska in (zunaj EU) Švica že imajo svoje ustavne verzije zlatega pravila. Nekatere članice evrske skupine ga na ustavni ravni - v to sem prepričan - nikoli ne bodo uredile. To pa pomeni, da je živa in razgibana debata o ustavnem zlatem pravilu v največjem javnem interesu.

Pravna stroka je prve odzive na pobudo o ustavni omejitvi zadolževanja podala s stališča dileme o posledicah njene kršitve. Kot pomembna so se pokazala vprašanja o mogoči ustavni obtožbi predsednika vlade in ministrov (119. člen ustave). Tu je možnost, da bo ustavno sodišče jemalo funkcije nepopravljivo zapravljivemu vrhu izvršilne oblasti, pa tudi, da bo prepovedovalo referendume o zakonih, ki bi javne izdatke spravljali v zapovedane meje. Upam, da se ne sliši kot preveč lahkoten sklep - ampak vse te razprave, kolikor so pomembne, so vendarle tehnične in izvedbene narave. Predpostavljajo, da bo zlato pravilo sprejeto in da je treba razmisliti le, kako mu "dati zobe".

O vsem tem se sicer velja pogovarjati. Dvomljivo je nadalje, ali ustava sploh dovoljuje delni prenos izvrševanja suverenih pravic sprejemanja proračuna na neko nadnacionalno telo. Nemški pravni strokovnjaki denimo nasprotujejo tej možnosti.

Vendar me na tem mestu zanima neko predhodno vprašanje. Ali zlato pravilo vsebinsko gledano sploh spada v ustavo? Ali drži teza neoklasičnih ekonomistov, da lahko le to dolgoročno zagotovi obstoj socialne države?

Zlato pravilo ni politično nevtralno

Začnimo z vprašanjem smiselnosti umestitve podrobnega pravila ekonomske politike v najvišji državni pravni akt. Veliko nam pove že sedaj veljavno besedilo členov 146-152: ustava nam pove nekaj osnovnih stvari o financiranju države z davki in drugimi obveznimi javnimi dajatvami, o dolžnosti sestave proračuna, zadolževanju na podlagi zakona, samostojnosti centralne banke in podobno. Piscem ustave še zdaleč ni padlo na pamet, da bi na tako abstraktno in visoko raven spadalo natančno, kontroverzno in dvomljivo javnofinančno pravilo, o katerem ni soglasja niti znotraj ekonomske stroke. Lahko tudi špekuliramo, da so se pisci ustave zavedali, da načelo demokratičnosti (1. člen ustave) pomeni, da morajo poslanci v državnem zboru in ljudje na referendumih trajno ohraniti široko in pomembno pooblastilo odločanja o najpomembnejših vprašanjih življenja v naši družbi. Tudi o sprejemanju proračuna ter zakonov z znatnimi javnofinančnimi posledicami - ne da bi nad njimi ves čas visel ustavni Damoklejev meč zapovedi izravnanega proračuna. Damoklejev meč, ki ga je nekje nekoč izglasovala določena nekdaj obstoječa ustavna večina, ki nato vnaprej za neomejen čas omejuje prihodnje (navadne) parlamentarne večine pri vodenju politike, ki so jo obljubile svojim volilcem. Če se ustava spremeni, bo, tako menim, večino za njeno "povrnitev v prejšnje stanje" zelo težko kmalu doseči.

Vidik demokratične legitimnosti nas opozori še na nekaj drugega. Namesto da bi politične sile, ki podpirajo radikalno pokojninsko in zdravstveno reformo, prepričale volilce o njuni potrebnosti, so si olajšale delo in se stvari lotile po obratni poti. Najprej se torej vzpostavi stroga ustavna dolžniška zavora. Te reforme množice ne razumejo oziroma jo po "kmečki pameti" pozdravljajo. Nato se tudi zdravstvena in pokojninska reforma depolitizirata in prikažeta kot ustavnopravna nujnost, saj brez njiju ni mogoče izničiti strukturnega primanjkljaja.

Takih pomislekov proti zlatemu pravilu v obliki zakona, koalicijske pogodbe ali strateškega dokumenta ni. Te dokumente je v primeru potrebe lažje spremeniti ali od njih odstopiti. Zakonu, koalicijski pogodbi ali strateškemu dokumentu tudi ne bi zamerili povsem eksplicitne politične obarvanosti.

Drugače je pri ustavi. Ta izhaja iz temeljne vrednostne odločitve za gospodarski sistem z zasebno lastnino in svobodnim podjetništvom, drugače pa mora biti politično nevtralna. Kakorkoli že obračamo stvari, zlatemu pravilu politične nevtralnosti ne moremo pripisati. Povezano je s specifičnim - desno konservativnim - pogledom na javne finance in s promocijo strogega varčevanja kot odgovora na gospodarsko krizo EU. Strogo sočasno varčevanje vseh članic EU slabi gospodarsko rast in je prej razlog za padce državnih bonitetnih ocen kot del rešitve. Konservativni pogled na javne finance, ki bi ga v ustavo spravilo zlato pravilo, pa preprečuje prihodnji, drugače politično usmerjeni vladi, da bi poskušala spodbuditi gospodarsko rast z investicijskim zadolževanjem - preko in onkraj zamišljene anticiklične strukture zlatega pravila. Takšno stanje stvari neposredno v ustavo zapisuje konservativno ekonomiko ponudbe (supply-side economics) ali "Rubinomiko", tako poimenovano po Clintonovem finančnem ministru Robertu Rubinu. Zlato pravilo v ustavo postavi sistemsko težnjo proti večji prisotnosti javnega sektorja v ekonomiji. V ustavo ne sodi ekonomska ideologija varčevanja zaradi varčevanja samega, ki še nikoli in nikjer ni pripeljala do gospodarske rasti.

Poleg pomanjkanja politične nevtralnosti so ustavne omejitve zadolževanja tudi bistveno preveč toge in nefleksibilne, da bi se v današnjem kompleksnem in dinamičnem svetu na njih gradila ekonomska politika države. Glede na polom ekonomske stroke pri napovedovanju zadnje krize močno dvomim v njeno sposobnost natančnega napovedovanja ekonomskih ciklusov, ki je nujna za gladko delovanje zlatega pravila.

Ni razlogov za naglico

Tudi glede teze o ohranitvi socialne države se ne morem strinjati s privrženci spremembe ustave. Zlato pravilo ni edini način za njeno ohranitev. Sloveniji so - seveda le v sodelovanju z drugimi državami - na voljo tudi drugi načini. Boj proti utajam davkov v davčnih oazah, zaščita proti nelojalni konkurenci iz držav brez delovnih in okoljskih standardov, javna vlaganja v raziskave in razvoj, šolstvo, infrastrukturo, razporeditev dela davčnega bremena na kapital in premoženje itd.

Končam naj z željo, da bi relevantni akterji dobro premislili, preden ustavo dopolnijo s tako praktično nepreizkušenim konceptom, kot je zlato pravilo. Izkušenj na mednarodni ravni ni dovolj. Primerljivi tuji instrumenti so relativno "mladi" in niti še niso bili povsod polno uveljavljeni. Uvedle so jih države, ki so v temeljnih značilnostih različne od Slovenije.

Nikakor ni potrebno, da Slovenija tako hiti z zadnjim predlogom spremembe ustave, kot so si zamislile politične elite.