Ustavnopravna kakovost družbenega sistema se vzpostavlja z odgovornim in trajnim spoštovanjem tistega, kar ustava izrecno ali implicitno določa in omogoča. Predvsem pa z razvojem politične in pravne kulture. Ustavno identiteto določa in razvija "dejansko učinkujoča ustava", ne priložnostno politično poigravanje z njeno formo, kadar in kot se to zdi priročno neki politični stranki.

Hitreje do predčasnih volitev brez spremembe ustave?

Vseeno ne bi nasprotoval morebitni spremembi nekaterih določb v ustavi. Na primer glede referendumske demokracije in zaostritve pogojev za njeno učinkovito udejanjanje. Ali pa tistih, ki zadevajo organizacijo državne oblasti in pristojnosti nekaterih oblastnih institucij. Predsednik vlade bi lahko izbral ministrsko ekipo brez posebnega soglasja parlamenta. V določenem oziru bi se lahko okrepil položaj predsednika republike. Spremenil bi se lahko položaj državnega sveta.

In vendarle je mogoče tudi pri nekaterih od teh vprašanj pravotvorno izkoristiti razlagalne možnosti ustave. Naj za primer vzamem prav tiste določbe ustave, ki zadevajo vprašanje odstopa premierja in vlade (115. člen) in glasovanja o zaupnici vladi (117. člen). Prvič, ustava v teh določbah ni povsem jasna in izrecno ne določa ne odstopa premierja in vlade, ne spremljajočega postopka, ne dolžnega ravnanja v obdobju 30 dni po neizglasovani zaupnici predsedniku vlade. Te določbe so najmanj toliko pomensko odprte, da je razprava o njihovi razlagi in točni vsebini najmanj legitimna, če ne celo nujna.

Drugič, Komentar ustave RS (ur. Šturm L., FPDEŠ, 2002) je dober poskus, da bi se tem določbam pripisala določnejša vsebina. A četudi bi se nam komentar omenjenih določb ustave zdel še tako prepričljiv, ne gre za pravno zavezujoč dokument, ampak (le) za predlog, usmeritev, pomoč pri vsebinski konkretizaciji in nadgradnji ustave.

Tretjič, pravno zavezujoč dokument je poslovnik državnega zbora. Ta vsebuje določbe, ki postopkovno urejajo nastale okoliščine, če pride do odstopa premierja in vlade ali če predsedniku vlade ni izglasovana zaupnica. Te poslovniške določbe (posrečeno ali ne) določajo smiselno uporabo tretjega in četrtega odstavka 111. člena ustave tudi za ta primera. Odstopu premierja in neizglasovanju zaupnice premierju naj bi tako sledil poskus iskanja novega predsednika vlade, ki ga vodi predsednik države. V prvem krogu tako, da se predsednika vlade voli z večino glasov vseh poslancev, v drugem krogu, za katerega se sme odločiti državni zbor, pa tako, da za imenovanje novega premierja zadošča večina glasov navzočih in opredeljenih poslancev. Tako torej določa poslovnik DZ, ne ustava, ustavni zakon ali odločba ustavnega sodišča.

Četrtič, snovalci veljavne slovenske ustave so se zgledovali po nemški ustavi. Vendarle pa so pri povzemanju omenjenih določb izpustili tiste dele, ki krepijo vlogo predsednika republike. Nemški ustavni red daje predsedniku na voljo otipljivo večja pooblastila v kriznih časih in več manevrskega prostora za odločanje o razpustu parlamenta.

Kam ciljam? Ob teh dejstvih in okoliščinah ne bi mogli kar tako, brez skrbne ustavnopravne razprave, brez prepričljive konceptualne utemeljitve izhodišč in sklepov, predvsem pa ne z morebitnim poudarjanjem kakršne koli ustavnopravne samoumevnosti okrog teh vprašanj zavrniti teze, da sprememba ustave morebiti ni nujni ali očitni pogoj za tlakovanje poti do lažjega in hitrejšega razpusta parlamenta in razpisa predčasnih volitev: za to bi lahko zadoščala sprememba omenjenih določb poslovnika državnega zbora!

Zavedam se, kako se bodo na to tezo najverjetneje odzvali kolegi, ki se ukvarjajo s pravom državne ureditve. Najmanj z negodovanjem, najverjetneje pa s hitro reakcijo odločnega nasprotovanja. Verjetno bodo poudarili (in soglašal bom, saj sem to javno izrekel tudi sam), da iz zgodovinskih dokumentov o procesu nastajanja slovenske ustave in iz uveljavljenega učenja državne ureditve izhaja, da slovenska ustava vzpostavlja sistem močne vlade, odgovornega vladanja, poudarjenega truda pri iskanju novega predsednika vlade, da bi se malodane za vsako ceno preprečile predčasne volitve, da tako in zato postavlja predsednika države skorajda le v vlogo opazovalca dogajanja ipd.

Morda bodo opozorili, da bi zagotovo že kdo omenil to idejo (kolikor vem, je doslej ni nihče), če bi bilo v njej dovolj soli. A takšni in podobni argumenti se mi za kategorični odgovor na tako pomembno vprašanje ne bi zdeli dovolj. Sklicevanja na zgodovinske dokumente, namen snovalcev ustave, uveljavljeno državnopravno učenje in določbe poslovnika DZ so samo del argumentov, ki jih je mogoče ponuditi v razpravo o tem vprašanju. Zato ne prepoznam ustavne samoumevnosti in očitnosti, ki bi državnemu zboru preprečevali, da bi s takšnim pristopom, z razumno in ustavnopravno prepričljivo spremembo poslovniških določb, uredil lažjo pot do predčasnih volitev. Posebej ob soglasju parlamentarne politike. Če bi se komu iz parlamenta to zdelo protiustavno, bi vprašanje lahko naslovil na ustavno sodišče.

Tega razmišljanja ne gre razumeti kot nagovarjanje, da naj parlament stori prav to. Tudi ne kot pozivanje k predčasnim volitvam. Namenjeno je poudarjenemu prigovoru, da je treba tudi odgovore na ta vprašanja jasno oblikovati, da je to treba storiti na ustavni ravni pravne zavezujočnosti ter da je treba pri tem iskati razumnost in prepričljivost tudi glede na čas, v katerem živimo.

Igra dveh ustavnih igralcev

Pomen vzpostavitve, ohranjanja in krepitve trajne in javne ustavnopravne razprave med najpomembnejšimi ustavnimi igralci se vselej odrazi tudi ob sporih med ustavnim sodiščem in državnim zborom. Kot na primer v zadevi Ankaran, ki se zdi del zgodbe ne le o splošni krizi vladanja in oblasti v Sloveniji, ampak tudi o krizi ustavne identitete in samorazumevanja naše družbe. Prva odločba ustavnega sodišča v zadevi Ankaran je bila, ob neprepričljivosti argumentov, tudi za nekatere ugledne predstavnike pravne stroke neprijetno presenečenje. Ne zato, ker je izvedbi referenduma o ustanovitvi občine nadela status domneve o izpolnjenosti pogojev za občino, ampak predvsem zato, ker je tej domnevi nadela status končne in neizpodbitne odločitve o izpolnjenosti teh pogojev, četudi nikdar niso bili prepričljivo analizirani in utemeljeni.

V drugi odločbi, tudi pomanjkljivo utemeljeni in deloma zavajajoči, pa je ustavno sodišče, nekoliko nepričakovano, uporabilo "doktrino o stopnjevanju sankcij" zoper zakonodajalca, ki odločbe sodišča ni uresničil (utemeljitev te doktrine sem objavil pred približno desetimi leti). S pomočjo (stopnjevanega) ustavnosodnega aktivizma je kar samo formalno ustanovilo občino Ankaran.

In vendarle, takšno aktivistično ravnanje ustavnega sodišča samo po sebi, konceptualno in metodološko, z vidika ustavnopravne teorije in modela ustavne demokracije pri nas (tako imenovani temeljski model), ni nesprejemljivo. Ustavno sodišče je s tem še enkrat odklonilo dogmatično učenje o tako imenovanem ustavnem sodišču kot zgolj negativnem zakonodajalcu (s katerim se na fakultetah in v učbenikih še vedno zavaja študente prava), ki je kratkovidno in z vidika novega ustavništva preseženo (kar poudarjam v svojih delih že vrsto let). Zato je še toliko bolj pomembno, da je ustavno sodišče pri udejanjanju takšne drže prepričljivo in dosledno.

Parlament se ne more izogniti izvršitvi odločbe ustavnega sodišča z enostavnim sprejemom "ustavnega zakona". Če se takšen zakon sprejme z namenom, da bi se zakonodajalec le izognil odločbi ustavnega sodišča in ob tem uredil konkretno vprašanje, ki po naravi stvari sodi v navadni zakon (tega pa izjemoma lahko nadomesti ustavnosodna odločba), bi to pomenilo očitno in nedopustno zlorabo forme ustavnega zakona. Zato je tudi takšen zakon lahko podvržen ustavnosodni presoji in razveljavitvi zaradi protiustavnosti.

Jutri

Ustava ni razlog za družbeno in predvsem politično krizo. Njena sprememba ne more omogočiti izhoda iz krize. Ta je v precejšnji meri rezultat prenizke politične in pravne kulture, nespoštovanja materialne ustave, nedelovanja nadzornih mehanizmov družbenega sistema in hudega pomanjkanja etike, predvsem v javni sferi. Kriza odraža tudi precejšnjo (ustavno)pravno ignoranco, ki zeva iz dnevne politike in najvišjih oblastnih institucij. Deloma odraža tudi pomembne napake v procesu pravnega študija. Zanemarljiv ni niti prispevek v vseh pogledih skromnega ustavnopravnega dialoga med ljudmi s privilegijem najuglednejših predstavnikov stroke. Tudi zato so nekatere sistemske spremembe, politične spremembe in (predvsem) spremembe družbenih praks nujne.

Doc. dr. Andraž Teršek je ustavni pravnik, predavatelj in raziskovalec na Univerzi na Primorskem.