K že objavljenim strokovnim prispevkom o tej odločbi (Kristan, Ude, Šmidovnik, Kerševan v Delu, Teršek v Dnevniku) bi sam rad opozoril še na nekatera spregledana ali pomanjkljivo obdelana vprašanja v zvezi z odločbo in njeno obrazložitvijo.
Posegi Ustavnega sodišča RS v lokalno samoupravo
Za postopek ustanovitve občin v letu 1994 je bil sprejet zakon o referendumu za ustanovitev občin (ZrefUO), ki je po ustanovitvi prvih občin prenehal veljati. Dva naslednja postopka za ustanovitev občin v letu 1998 in 2002 sta potekala po določbah zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96). Vse tri postopke je označevala močna vloga ustavnega sodišča, ki je s svojimi presojami vzpostavljalo z ustavo skladno razumevanje načela lokalne samouprave in koncepta občine ter mestne občine.
Iz ustavne opredelitve občine izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena ustave). To pomeni, da sta za opravljanje lokalnih zadev neogibno potrebni tudi finančna sposobnost in avtonomnost občine (OdlUS, U-I-24/07, Uradni list RS, št. 101/07).
Merila za določitev območja občine oziroma pogoji, ki jih mora izpolnjevati območje, da je lokalna skupnost, ki ji je z ustanovitvijo, torej z zakonom, mogoče dati pravni status občine ali mestne občine, so bili določeni z zakonom o lokalni samoupravi - ZLS (Uradni list RS, št. 72/93). Trinajsti člen je določal seznam nalog, ki so bile merilo za oblikovanje občin. Bilo jih je enajst, od katerih je zadostovalo, da je območje izpolnjevalo večino nalog.
Ustavno sodišče je razveljavilo določbe ZLS, ki so predpisovale (preohlapne) pogoje za ustanovitev občine in vezanost državnega zbora na izide referendumov za ustanovitev občin (odločba o razveljavitvi 13. člena in prvega ter tretjega odstavka 14. člena ZLS, Uradni list RS, št. 45/94).
Državni zbor je sprejel nova 13. in 13.a člen ZLS, ki sta določila pogoje za ustanovitev občine. Novi 13. člen je kot temeljno merilo za ustanovitev občine določil njeno sposobnost zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev in izpolnjevanje drugih nalog v skladu z zakonom. Novi 13.a člen pa je določil, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev, sme pa izjemoma imeti manj prebivalcev zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov. Ta člen se je nato večkrat spreminjal v korist ustanavljanja majhnih občin, v letu 2010 pa je državni zbor od teh pogojev zadržal le zahtevo, da mora imeti občina najmanj 5000 prebivalcev. Črtane so vse določbe, ki naj bi temeljile na razumevanju pravice do lokalne samouprave kot pravice do lastne občine.
MELLS ne daje pravice do lastne občine
Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) daje zavezujočo opredelitev lokalne samouprave in njenih ključnih značilnosti kot tudi njene institucionalne oblike. Listina ne govori o občini, temveč se nanaša na vse vrste lokalnih skupnosti.
MELLS ne daje pravice do lastne občine. "Meje lokalne oblasti se ne spreminjajo brez predhodnega posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, na katere se nanašajo, po možnosti z referendumom, kjer to dopušča zakon" (5. člen). MELLS je za ustanavljanje takih lokalnih skupnosti, ki bodo sposobne v zakonskih okvirih urejati in upravljati pomemben del javnih zadev z lastno odgovornostjo in v korist lokalnega prebivalstva.
Vse države si prizadevajo za takšno velikost lokalnih in regionalnih skupnosti, ki bo omogočala potrebne finančne in človeške vire za čim kakovostnejše javne storitve za zadovoljevanje sodobnih potreb prebivalcev. Marsikje si prizadevajo za združevanje majhnih občin v večje enote (večina bivših socialističnih držav) ali pa močno spodbujajo medsebojno sodelovanje občin (npr. Francija, Španija). V državah, ki so bile uspešne pri združevanju občin (npr. Nizozemska, Danska), ugotavljajo, da nove (večje) občine delujejo adekvatno in jih prebivalci dobro sprejemajo.
Po mnenju Sveta Evrope (SE) so parametri, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju novih teritorialnih skupnosti: velikost (teritorij, prebivalstvo), funkcije (naloge in pristojnosti), avtonomija (razmerja med državnimi oblastmi in lokalno/regionalno samoupravo, fiskalna in funkcionalna soodvisnost) in način delovanja (razmerje med javno in zasebno produkcijo). Ti parametri so medsebojno odvisni.
Po MELLS lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih lokalnih zadev z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva. Lokalna oziroma krajevna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti - občin in širših lokalnih skupnosti -, da urejajo v svoji pristojnosti in opravljajo javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju. Gre za pravico ljudi v lokalnih skupnostih, da rešujejo svoje lokalne probleme in imajo lastne dohodke.
Država ni več absolutno pristojna za določanje avtonomije svojih lokalnih in regionalnih skupnosti. MELLS postavlja temeljna pravila, ki zagotavljajo politično, upravno in finančno neodvisnost lokalnih oblasti.
Prvi monitoring lokalne samouprave v RS, ki ga je leta 2001 opravil Kongres lokalnih in regionalnih oblasti pri SE (CLRAE), je v svojem Priporočilu 89 (2001) med drugim svetoval slovenskim oblastem, naj ne delijo občine Koper oziroma da naj mesto ostane takšno, kot je. "Parlament naj najde rešitev, ki bo omogočila mestu, da ostane takšno, kot je. Pri čemer naj upošteva tudi to, da je občina (Koper, op.p.) finančno neodvisna in da so prebivalci Kopra na referendumu glasovali proti razdelitvi mesta."
CLRAE je tudi opozoril, da bi morali vztrajati pri zahtevi ZLS, da mora občina imeti najmanj 5000 prebivalcev, in menil, da je bolje nehati ustanavljati nove občine, da se prepreči še večja razdrobljenost, združena z nezadostnim financiranjem občin.
Drugi monitoring, ki je bil opravljen konec leta 2010, je ponovno opozoril na nesprejemljivo nadaljevanje procesa drobljenja Slovenije na še nove občine.
Nujna kritična analiza slovenske lokalne samouprave
Glavna podlaga lokalne samouprave v RS morajo biti močne občine. Izogibati bi se morali pretiranemu drobljenju, da bi se izognili bodočemu razočaranju prebivalcev nad občinami, ki v praksi ne morejo opravljati nalog, ki jim jih nalaga zakon. Doslej je bila država nemočna pri zahtevah za ustanavljanje vse manjših novih občin ne glede na zakonska merila, ki bi zagotavljala oblikovanje občin v določenih razumnih teritorialnih okvirih. Pri tem je treba opozoriti tudi na pomen mest kot središč gospodarskih, socialnih, tehnoloških, kulturnih ter drugih inovacij in tistih organizmov, ki v svojem vplivnem območju sorazvijajo tudi zaledje.
Več kot polovica slovenskih občin ne izpolnjuje zakonskih pogojev za ustanovitev. Vedno večje število majhnih občin ni sposobnih opravljati številnih nalog, ki jih zato namesto njih (še vedno) opravlja država, to pa hkrati krepi njeno moč in centralizacijo. Vsekakor obstaja potreba po združevanju (pre)majhnih občin tudi v Sloveniji.
Slovenska lokalna samouprava je v krizi, ki se kaže v centralističnem urejanju in gledanju na položaj občin, razdrobitvi Slovenije na (pre)majhne občine, odsotnosti pokrajin, neuresničevanju evropskih načel in standardov na tem področju, prilastitvi občinske oblasti s strani županov in političnih strank, neuresničevanju participacije državljanov pri odločanju o lokalnih javnih zadevah, zanemarjanju etičnih standardov pri upravljanju občin idr. Slovenska lokalna samouprava nasploh zaostaja za evropskimi načeli (zlasti načela subsidiarnosti) in standardi (npr. dobro upravljanje lokalnih skupnosti) na področju lokalne in regionalne demokracije oziroma samouprave.
Na temelju kritične in neodvisne strokovne analize dosedanjega razvoja lokalne samouprave v RS bi državni zbor moral sprejeti manjkajočo strategijo nadaljnjega razvoja lokalne samouprave, ki bi morala upoštevati tudi evropska načela in standarde, pri njeni izdelavi pa bi moral biti zagotovljen multidisciplinarni pristop.
Prof. dr. Stane Vlaj, univ. profesor javne uprave, strokovnjak za lokalno in regionalno samoupravo