Na prelomu v novo tisočletje s(m)o namreč ocenili, da je vstop tujih lastnikov škodljiv in da je državno srebrnino najprimerneje zavarovati z oblikovanjem domače ekonomske elite preko političnega blagoslova menedžerskih odkupov. Danes, ko je kriza dodobra destabilizirala javne finance in tudi izničila poskus oblikovanja domače ekonomske elite, se zdi, da ima vlada pri prodaji državnih podjetij pred očmi zgolj en cilj – krpanje proračunske luknje in financiranje javnega dolga.

V svetu ne obstaja neki magičen model privatizacije. Že znotraj tako homogene skupine držav, kot so vzhodnoevropske, ki so prej družbeno lastnino začele privatizirati z namenom prehoda iz planskega v tržno gospodarstvo, obstajajo precejšnje razlike. Če se je Češka odločila za tako imenovani privatizacijski »veliki pok« in večino državnih podjetij prodala že v prvih letih tranzicije, se je Poljska na drugi strani odločila za postopno prodajo državnih podjetij in ima še danes med vzhodnoevropsko osmerico z naskokom največji državni podjetniški sektor. Slovenija je z vidika hitrosti privatizacije precej bliže poljskemu kot kateremukoli drugemu vzhodnoevropskemu modelu.

Državna podjetja (še) niso izumrla

Zgodovina sodobnega vala privatizacij po svetu sega v osemdeseta leta prejšnjega stoletja, ko sta postala popularna tako imenovana »reaganomika« in »thatcherizem«, katerih cilj je bil državo v čim večji možni meri umakniti iz gospodarstva. Velika Britanija je pod vodstvom takratne predsednice vlade Margharet Thatcher privatizirala praktično ves državni sektor in danes, z izjemo interventnega lastniškega posega v skrahirane banke in lastništva železniške družbe Eurostar, v gospodarstvu nima pomembnih lastniških deležev. Pred kratkim je odprodala tudi lastniški delež v pošti. V nasprotju s splošnim prepričanjem pa je mogoče državo v gospodarstvu najti v ZDA. Zvezne države imajo v lasti na primer vrsto proizvajalcev električne energije, ponudnika železniškega potniškega prometa Amtrak, nekaj iz krize znanih finančnih ustanov ter družbe, ki imajo v lasti satelitsko-komunikacijske sisteme.

V obdobju po drugi svetovni vojni pa vse do osemdesetih let prejšnjega stoletja je, kot opozarjajo zgodovinarji privatizacije, v javnih razpravah, tudi v anglosaškem svetu, prevladovalo prepričanje, da bi država morala ohraniti lastništvo v telekomunikacijah, poštnih storitvah, oskrbi s plinom in električno energijo in večini necestnega transporta. Politika je bila takrat naklonjena tudi ohranjanju kontrolnih lastniških deležev v strateških industrijah, na primer v železarstvu in obrambi ter v bančnem sektorju.

V nekoliko posebnem položaju so bile z vidika pomena državnih podjetij takrat razvijajoče se azijske, latinskoameriške in afriške države ter nekdanje kolonije. Državno lastništvo je v razvijajočih se državah predstavljalo temelje za zagon gospodarstva, v postkolonialnih državah pa odgovor na pred tem tuje lastništvo najpomembnejših podjetij. Ko je v osemdesetih letih zaradi številnih gospodarskih kriz, na katere opehani keynesijanizem ni imel odgovora, po svetu zavel nov politično-ekonomski veter, ki je državo ocenil za slabega lastnika in upravljalca gospodarstva, je predvsem razvite države zajel val pospešenih privatizacij. Ključni cilji privatizacije so bili ustvarjanje prihodkov za državo, povečanje ekonomske učinkovitosti, zmanjšanje vpletanja države v gospodarstvo, povečanje konkurenčnosti, oblikovanje likvidnih kapitalskih trgov in spodbujanje širšega lastništva podjetij.

Kljub intenzivni privatizaciji v minulih treh desetletjih, ki se je v mnogih državah zaradi javnofinančnih potreb med krizo še okrepila, pa državna podjetja tudi v nekaterih razvitih državah ostajajo pomembni igralci na trgu. Ocena, da so nekateri sektorji in podjetja prepomembni, da bi jih prepustili nevidni roki trga, je še posebej prisotna v skandinavskih državah, ki so tudi sicer precej bolj naklonjene močnejši vlogi države v gospodarstvu (visoki davki, močna socialna država).

Podatki o ekonomskem pomenu državnih podjetij so sicer zelo skopi. Ena redkih organizacij, ki v zadnjih letih poskuša sistematično zbirati podatke, je OECD. Leta 2012 so tako razvite države v podjetjih, v katerih ima država večinski lastniški delež (več kot 50 odstotkov), zaposlovale okoli šest milijonov ljudi, podjetja pa so bila ovrednotena na dva bilijona dolarjev. Po vrednosti jih je več kot polovica skoncentrirana v mrežnih storitvah (transportu, proizvodnji in prenosu energije), četrtina v finančnem sektorju, precejšen del pa tudi v telekomunikacijah in naftni industriji.

Značilno za današnji državni podjetniški sektor je, da so države obdržale lastništvo v tistih podjetjih, za katera so ocenile, da so ključna za dobro delovanje preostalega gospodarstva. V zahodni Evropi imajo države v povprečju v lasti manj kot deset podjetij. Izjema so skandinavske države, kjer je vloga države v gospodarstvu bolj izrazita. Kot zanimivost, v finančnem sektorju ne prednjači lastništvo bank, ampak lastništvo zavarovalnic in specializiranih kreditnih družb, kot so na primer razvojne banke. Opredelitev strateških sektorjev se tudi razlikuje od države do države, hkrati pa se spreminja skozi čas in odvisno od razvitosti gospodarstva. Zato na vprašanje, katera podjetja dolgoročno ohraniti v državni lasti, enoznačnega odgovora ni – usmerja pa nas lahko trenutna sestava državnega sektorja v razvitih državah.

Politično in ne ekonomsko vprašanje

Privatizacijo so v vzhodni Evropi večinoma vodili začetni ekonomski pogoji. Na Madžarskem na primer je privatizacijsko strategijo od začetka vodilo doseganje čim bolj pozitivnih učinkov za proračun, saj je bila država v primerjavi s sosedami močno zadolžena. Država je tako hitro privatizirala večino prej družbenega premoženja. Za hitro privatizacijo se je odločila tudi Češka, k čemur jo je po ocenah zgodovinarjev privatizacije usmeril predvsem izjemno nizek delež zasebnega sektorja v BDP konec osemdesetih let. Znašal je le okoli štiri odstotke, medtem ko je na Poljskem zasebni sektor takrat ustvaril že skoraj 30 odstotkov BDP.

A kljub temu je bila izbira načina privatizacije politično vprašanje. Začetni pomisleki so se vrteli okoli vprašanj, ali dati prednost zaposlenim, menedžerjem, investicijskim skladom ali tujim strateškim partnerjem in na kakšen način prodajati, preko javnih objav ali na kapitalskih trgih. Med vzhodnoevropskimi državami je bila rekorderka po hitrosti privatizacije Madžarska, ki je že v prvi polovici devetdesetih let privatizirala večino bančnega sektorja, infrastrukture, tudi telekomunikacijske, kar je v neposrednem nasprotju s strategijo, ki sta jo ubrali Slovenija in Poljska.

Skupno vsem vzhodnoevropskim državam je bilo, da je po zgodnjih letih hitre privatizacije manjših podjetij prišlo do zastoja pri privatizaciji državnih velikanov, tako zaradi socialnih pritiskov kot političnih pomislekov. V mnogih primerih so privatizacijske postopke ustavljali povsem parcialni politični interesi, saj je privatizacija pomenila izgubo političnega vpliva na upravljanje podjetij.

Na Slovaškem je sredi devetdesetih let pod vodstvom premierja Vladimirja Mečiarja prišlo do popolnega obrata v privatizacijski strategiji. Deloma tudi zaradi privatizacijskih nesoglasij s Češko; državi sta med drugim imeli nerešena vprašanja okoli lastništva nekdanje Vub banke in lastniških upravičenj Slovakov na Češkem iz prvega vala privatizacije. Ozračje je bilo zato nadvse primerno za vzpon politike nacionalnega interesa. Mečiarjeva vlada je tako močno upočasnila privatizacijo in z vrsto zakonov iz postopkov skoraj v celoti izrinila tuje investitorje. Politični prepir okoli načina privatizacije je dobil svojevrsten simbolni izraz v merjenju moči med Mečiarjem in takratnim predsednikom republike Michalom Kovačem, ki ni hotel podpisati nekaterih ključnih sprememb privatizacijskega zakona iz leta 1991.

Vprašanje privatizacije tako v tistem obdobju ni bilo povezano z odločanjem o najprimernejšem modelu za Slovaško, ampak je bilo v ospredju vprašanje prestiža in moči ključnih politikov. Mečiarjev privatizacijski načrt si je v javnosti prislužil ime »privatizacija za družino in prijatelje«, pri čemer je ustavljanje že začetih postopkov privatizacije (na primer slovaškega Telekoma) pogosto utemeljeval s potrebo po okrepitvi gospodarstva, kar da bo omogočilo doseganje višje prodajne cene. Privatizacija s poudarjanjem nacionalnega interesa, pod katerim se skriva favoriziranje politično ustrezne skupine domačih zasebnih lastnikov, tako ni nikakršna slovenska tranzicijska posebnost.

Od velikega poka do gradualizma

Do leta 2000 je bilo v vzhodni Evropi privatiziranega 60 do 80 odstotkov vsega prej družbenega premoženja. Z izjemo Estonije, ki je do takrat odprodala tudi že največja državna podjetja, so države na prelomu tisočletja še ohranjale lastništvo nekaterih državnih velikanov. Danes pa imajo vzhodnoevropske države v večinski lasti le še po nekaj deset sicer največjih podjetij, kar pa v primerjavi z zahodnoevropskimi državami še vedno predstavlja dva- ali trikratnik.

Najbolj postopno je šla v privatizacijo Poljska. Kot pojasnjuje Barbara Blaszczyk iz poljskega Centra za družbene in ekonomske raziskave, je Poljska v privatizaciji dajala prednost kakovosti in ne hitrosti, država je želela pred začetkom privatizacije največjih podjetij vzpostaviti delujoče institucije kapitalskega trga, posamezne postopke pa nadzirati. Pogosto so bili tako postopki privatizacije počasni, a vsaj pregledni, pravi. Privatizacija v sektorjih, ki jih je Poljska ocenila za strateško najpomembnejše, je stekla šele v zadnjih petih letih (premogovništvo, deli težke industrije, oborožitvena industrija, energetika, oskrba z vodo in plinom). Prvo premogovniško družbo Bogdanka so na primer privatizirali šele leta 2009. Vrednost vseh sredstev družb v večinski ali delni državni lasti pa danes še vedno dosega okoli 8 odstotkov BDP, kar Poljsko, kot pravi Blaszczykova, po državnem lastništvu uvršča med razvijajoče se in ne razvite države, kjer je ta delež znatno nižji.

Poljska se je v zadnjih letih podala v pospešeno privatizacijo v vseh sektorjih, vendar ima še vedno jasno opredeljene strateške sektorje oziroma podjetja, ki niso namenjena prodaji. Tako na primer ohranja večinski, 51-odstotni lastniški delež ali pa kontrolni delež v ključnih pristaniščih, bankah, zavarovalnicah in energetiki (pristanišča v Gdansku, Gdinji, Szczecinu, v katerih ima še vedno prek 85-odstotne deleže). Na aktualnem vladnem seznamu strateških naložb je trenutno več kot 44 družb. Izpostaviti je treba še eno značilnost poljske privatizacije. Država namreč prihodke iz prodaje ne namenja odplačevanju dolgov ali neposredno v proračun, čeprav je zagotavljanje fiskalne stabilnosti postalo v zadnjih letih pomembnejše, ampak v različne sklade, od pokojninskega do sklada za prestrukturiranje podjetij ter za vzpodbujanje znanosti in tehnologije.

Kitajsko spogledovanje s privatizacijo

A če bi na privatizacijo v vzhodni Evropi gledali iz Azije, še posebej iz Kitajske, bi lahko zaključili le, da je celotna osmerica vzhodnoevropskih držav državno lastnino v zasebno pretvorila v velikem poku. Kitajska, ki je za ZDA druga največja gospodarska velesila na svetu, ima še danes, po približno dveh desetletjih spogledovanja s privatizacijo, za evropske razmere izjemno velik državni podjetniški sektor. Konec leta 2010 so kitajska državna podjetja zaposlovala okoli 20 odstotkov ljudi in imela v lasti skoraj 40 odstotkov vseh sredstev. Kitajsko gospodarstvo je danes, kot pravijo poznavalci, nekakšen dvoglavi zmaj – na eni strani z ogromnimi državnimi korporacijami, ki polnijo Forbesovo lestvico, in na drugi strani z živahnim zasebnim sektorjem, ki po številu predstavlja že 95 odstotkov vseh podjetij.

Čeprav se kitajski način privatizacije močno razlikuje od evropskega, je kljub temu mogoče opaziti nekatere podobnosti. Kitajska država je v roke zasebnikom prepustila manjša podjetja, medtem ko je največja in tista, ki jih je določila kot strateška, ohranila v državni lasti. Ena pomembnejših značilnosti privatizacije so tako imenovani »skupni nastopi« (joint venture) s tujimi strateškimi partnerji, ki jih je Kitajska pripustila v solastništvo pomembnejših podjetij. Tujci so na ta način dobili dostop do milijardnega trga, Kitajska pa v zameno znanje in tehnologijo (na primer avtomobilska industrija, biomedicina, logistika). Privatizacija je tako na Kitajskem odigrala izjemno pomembno vlogo pri uvažanju znanja.

A Kitajska v večinskem, tudi 100-odstotnem državnem lastništvu še vedno ohranja pretežni del podjetij v tobačni in naftni industriji, v proizvodnji in dobavi električne energije, ogrevanja in vode, v premogovništvu, železarstvu, letalskem in železniškem prometu, finančnem sektorju ter proizvodnji vozil in industrijske opreme. Kot zanimivost, aktualna petletka kot strateške sektorje navaja nove generacije informacijskih tehnologij, okoljske tehnologije, biološke industrije, visokotehnološko proizvodnjo, nove materiale in vozila na alternativne pogone. Nekoč ogromni državni tekstilni obrati so tako že zdavnaj iz mode. Definicija strateško pomembnih sektorjev, v katerih naj bi Kitajska ohranjala lastništvo, tako ni zacementirana, ampak se spreminja s stopnjo razvoja gospodarstva.

Če je državno lastništvo v gospodarstvu v razvitem zahodnem svetu v zadnjih treh desetletjih postalo povsem marginalizirano (z izjemo skandinavskih držav), je z vzponom Kitajske državno podjetništvo dobilo povsem nov pomen. Kitajske državne korporacije so postale močni globalni igralci. Pogled na Forbesovo lestvico 500 največjih družb na svetu razkrije, da se med deseterico uvrščajo kar tri kitajske korporacije, ki pa so za razliko od drugih velikank v državni lasti. Najvišje, na tretje mesto, je uvrščena največja azijska naftna skupina Sinopec. A tudi Kitajska namerava s privatizacijo nadaljevati, pa čeprav izjemno počasi. Pred časom je tako napovedala delno privatizacijo enega od podjetij v Skupini Sinopec.

Hkrati lahko ugotovimo, da privatizacija še zdaleč ni zaključena niti v vzhodni Evropi, kjer sta v minulih letih privatizacijo najbolj pospešili Slovenija in Poljska, niti v zahodnoevropskih državah. Portugalska je leta 2012 prodala državnega upravljalca letališča Ana, Italija ima v načrtu dodatne odprodaje lastniških deležev v nekaterih bankah, postopoma pa prodaja tudi manjše deleže v naftni družbi Eni. Velika Britanija in Irska pospešeno izstopata iz lastništva bank, ki sta jih nacionalizirali med krizo, Nemčija odprodaja deleže v storitvenih podjetjih, vključno s pošto. Pričakovati je, da se bo pomen državnih družb v razvitih državah v prihodnjih letih še zmanjševal in da se bodo strateška podjetja še bolj zgostila v le nekaj ključnih sektorjih.

V objektivu