Moderna družba tveganja se vendarle v marsičem razlikuje od nekdanje groze, ki jo je vzbujala grožnja vpada mongolskih plenilcev, slabe letine ali epidemije kuge. Tveganja so danes povezana z življenjem v potrošniški družbi, niso več »naravna«, pač pa izvirajo iz človeških dejavnosti, so po svoji naravi globalna in grozijo celo samemu obstoju človeške vrste, obenem pa so nevidna in težko merljiva (s svojimi čutili ne zaznamo povečane stopnje ogljikovega dioksida v zraku, hormonsko obogatena govedina je podobnega okusa kot meso iz običajne prireje itd.). Riziki so zagatni za razumevanje, težko zaznavni in razpršeni. To pomeni, da je posameznim škodnim posledicam težko pripisati jasne in nedvoumne vzroke (na primer dolgo časa ni bilo jasno, ali se podnebje segreva zaradi človeške dejavnosti ali pa gre le za fazo naravnega podnebnega cikla). Nevarnosti se materializirajo po daljših »latentnih« obdobjih in čez velika geografska območja, zato je zahtevno raziskati njihov izvor in pripisati ustrezno pravno odgovornost (je povečana obolevnost otrok za levkemijo v neki regiji res posledica desetletja delujočega domačega rudnika svinca ali pa je vzrok v slabi kvaliteti pitne vode, ki jo zastruplja industrija sosednje države?).

Nevidnost in nezaznavnost tveganj pomeni, da so razprave o njihovem obstoju burne in povezane z nesoglasji med različnimi interesnimi skupinami ter znanstvenimi lobiji. Vse navedeno ima za posledico, da je klasično odškodninsko pravo slab in pomanjkljiv instrument za soočanje s škodami, ki jih povzroča sodobna družba tveganja.

Na Ulricha Becka sem se spomnil ob razpravi o nesrečnih poplavah, ki so letos že dvakrat prizadele našo državo, čeprav je še svež spomin na hude poplave leta 2010, resne povodnji smo imeli tudi v letih 2007 in 2012, še prej pa v letih 1998 in 1990. Nasploh se zdi, da nas v zadnjih dvajsetih letih nenehno spremljajo novice o neobvladanem divjanju voda. Morda bi me kdo želel opozoriti, da je nemški sociolog pisal predvsem o škodah, ki so posledica materialnega razvoja, vendar je ne nazadnje tudi za naše poplave težko reči, da so zgolj »naraven« pojav, če upoštevamo kompleksno součinkovanje podnebnih sprememb, gradbeno stihijo in opuščanje vzdrževanja vodotokov.

Kritika računskega sodišča

Računsko sodišče je na svoji spletni strani pred kratkim objavilo revizijsko poročilo z naslovom Učinkovitost uporabe evropskih sredstev za zaščito pred poplavami. Gre za precej žgočo kritiko ministrstva za okolje in prostor in Agencije RS za okolje (ARSO). Računsko sodišče je revidiralo učinkovitost uporabe evropskih sredstev za zaščito pred poplavami v obdobju od 1. 1. 2007 do 7. 3. 2014, vključno s pripravo projektov na področju zmanjševanja poplavne ogroženosti za programsko obdobje 2014–2020.

Poglejmo si le nekaj zaključkov, ki jih je računsko sodišče vključilo v povzetek svoje analize. Ministrstvo ob pripravi Operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007–2013 ni imelo izdelanih programskih in strokovnih podlag za izbor projektov, ki bi največ prispevali k zmanjševanju poplavne ogroženosti. Podzakonski predpisi za področje poplavne varnosti so medsebojno neusklajeni. Ministrstvo je v Operativni program vključilo večino porečij v Sloveniji, ne da bi zanje prej določilo konkretne investicije. Ko so posamezne investicije za poplavno varnost vendarle šle v izvedbo, se je zaradi pomanjkanja pravih hidroloških študij dogajalo to, da so se izvajali ukrepi na območjih, kjer ne živi največ ogroženih prebivalcev oziroma kjer ni pomembnega vpliva poplav.

Skoraj nemogoče je oceniti, kako učinkovito ARSO spremlja spremembe vodnega okolja. Ministrstvo je pri pripravljanju protipoplavnih projektov počasno, pasivno in kadrovsko podhranjeno; dela kaotično, brez ustreznih organizacijskih in terminskih načrtov. Podatki, s katerimi razpolaga, še danes ne dajejo celovite informacije o tem, katera so tista področja in predvsem s katerimi ukrepi jih je treba urejati, da bi se z vloženimi sredstvi najbolj zmanjšala poplavna ogroženost. Evropska sredstva za zmanjševanje škodljivega delovanja voda so bila v preteklosti črpana slabo in v premajhnih deležih (22 odstotkov!) od skupno razpoložljivih sredstev.

ARSO in ministrstvo še tistega denarja, ki je na voljo, v veliki meri ne uporabljata za smotrno redno vzdrževanje obstoječe vodne infrastrukture, pač pa za (reaktivno namesto proaktivno) sanacijo preteklih poplav, za gradnjo infrastrukture na spodnji Savi, kjer se gradijo nove hidroelektrarne (tudi tiste, ki bi jo po vsaki logiki moral financirati investitor ali lokalna skupnost – akumulacijsko jezero, lokalne ceste...) in celo za transferje v državni in občinske proračune. Prostorski akti še vedno v preveliki meri dopuščajo gradnjo na poplavnih območjih, niso načrtovani ali zgrajeni ustrezni zadrževalniki oziroma predvidena ustrezna naravna razlivna območja, ki bi varovala človeške naselbine pred vodo. ARSO v praksi neutemeljeno izdaja vodna soglasja za gradnjo na poplavnih območjih (na primer fakulteti za kemijo in za računalništvo v Ljubljani).

Težave Republike Slovenije pri spopadanju s tegobami povodnji pa niso omejene le na tisto, kar je ugotovilo računsko sodišče. Najvišji državni revizor je v sistematični in pravno izpiljeni obliki le povzel vse tisto, na kar že dolgo opozarjajo mediji, strokovnjaki in obupane skupine civilne družbe s poplavnih območij. Splošno je znano, da je ARSO podfinanciran, da ne dobiva dovolj denarja iz vodnega sklada za čiščenje in vzdrževanje rečnih ter potočnih strug. Država ne zmore upravljati, usklajevati in reševati konfliktov, ki se porajajo med območji, na katerih bi bilo treba vzpostaviti varnostne ukrepe, in območji, ki naj bi od teh ukrepov imela koristi. Govori se o milijardi evrov škode zaradi poplav v zadnjih osmih letih. V zaščito pred vodami so vložene dobesedno stotine milijonov evrov premalo. Državni in lokalni prostorski načrti z ustreznimi vsebinami se sprejemajo dolga leta. Vodni sklad je organiziran tako, da morajo biti njegovi letni prilivi vedno porabljeni do konca leta, namesto da bi se sproti akumulirali za največje investicije. Še vse prepogosto prihaja – zaradi pritiskov lokalne politike in kapitala – do strokovno nepravilnih sprememb kmetijskih, močvirnih in obvodnih zemljišč v stavbna zemljišča, na katerih je dovoljena gradnja.

Pogoji civilne odgovornosti države

Država po 26. členu ustave odgovarja za škodo, ki jo povzroči s protipravnim ravnanjem pri izvajanju svojih pooblastil. Intuitivno so nam takoj lahko razumljivi klasični primeri državne odgovornosti za škodo za ravnanja, s katerimi je bilo nedopustno poseženo v sfero, kjer mora država človeka in državljana enostavno pustiti pri miru oziroma lahko v to sfero poseže samo, če je to nujno zaradi doseganja nekega pomembnega družbenega cilja (»negativne obveznosti države«). To je odgovornost za ravnanje policista, ki je brez razloga udaril občana z gumijevko, odgovornost za škodo, ki je nastala pri otroku kot posledica obveznega cepljenja, odgovornost izplačati odškodnino priprti osebi, ki je bila pozneje oproščena obtožb v kazenskem postopku, itd.

Obstajajo tudi bolj komplicirani in mejni primeri državne odgovornosti. V sodobnih socialnih in regulatornih demokracijah poznamo tako imenovane pozitivne obveznosti države. Država mora varovati svoje prebivalce pred resnimi tveganji, kolikor je to razumno izvedljivo, tudi glede na razpoložljiva javnofinančna sredstva. Mora varovati njihova življenja in premoženje, si prizadevati za preprečevanje kaznivih dejanj in za to, da se bodo njihovi storilci znašli za zapahi. Država mora vzpostaviti delujoče sisteme socialnih zavarovanj in zagotoviti, da se skrbno preiščejo vsi primeri dvomljivih smrti v zdravniški oskrbi. Država je dandanes po sodobnem razumevanju ustavnosti dolžna aktivno početi veliko reči, in če to opusti, lahko odškodninsko odgovarja.

A naj ne bo dvoma: večina pozitivnih obveznosti države so »obligacije prizadevanja«, kar pomeni, da država ni dolžna plačati odškodnine samo zato, ker je bil nekdo žrtev kaznivega dejanja, samo zato, ker zdravniki nekomu niso rešili življenja, in ne nazadnje – tudi ne samo zato, ker so vode prestopile reke, poplavljale hiše, avtomobile ter jemale življenja. Da bi v teh primerih državi lahko naprtili odškodninsko odgovornost, mora biti izpolnjen še dodaten pogoj. Jasno mora biti, da je država protipravno opustila neko svojo obveznost aktivnega ravnanja v smeri zaščite pravnih dobrin, da ni naredila nečesa, kar imamo pravico pričakovati, da bo naredila, ne glede na to, ali bi njena dobroverna prizadevanja dosegla svoj cilj. V sferi preiskovanja kaznivih dejanj je to na primer tedaj, ko policija deluje zelo počasi in odlaša z opravo pomembnih in potrebnih preiskovalnih dejanj ali pa jih sploh ne opravi. Če je policija preiskovala vestno in ažurno, pa storilca kljub temu ni našla, država ne more odgovarjati za to, da je ostal na prostosti in nadaljeval kazniva dejanja.

Na področju varstva pred poplavami država mora biti aktivna. In to že na podlagi 17., 33., 34. in 35. člena ustave, ki jamčijo spoštovanje človeškega življenja, lastnine, dostojanstva in varnosti ter telesne in duševne integritete. To ne pomeni, da mora država vzpostaviti sistem, ki bo tako učinkovit, da v Sloveniji nikomur ne bo več nastala nobena škoda iz poplav. To bi bilo nerealno. Delovanje naravnih sil bo vedno imelo določene škodljive posledice. Del teh posledic so pač naravna naključja, ki jih bomo morali prizadeti pokriti sami, del škod nam bodo pomagala sanirati komercialna zavarovanja, del pa solidarnostni sistemi socialnih zavarovanj. Deloma se bomo v prihodnosti morali enostavno prilagoditi podnebnim spremembam in zmanjšanemu naravnemu zadrževanju vode zaradi povečane rabe tal ter živeti z določenimi nevarnostmi. Za vsako škodo ne gre na silo iskati grešnega kozla.

Ko pa se neka država z dokazano nevarnim naravnim pojavom sooča tako katastrofalno, kot se Slovenija (po ugotovitvah računskega sodišča), je to drugačna zgodba. Tu lahko pri določenem delu nastalih škodnih posledic zaradi poplav verjetno že govorimo o odškodninski odgovornosti države. Odgovornosti, ki izhaja iz skoraj nepregledne mešanice različnih državnih storitev in opustitev, sprejemanja slabih predpisov ter nesprejemanja dobrih predpisov, pomanjkljivega in napačnega izvrševanja obstoječih predpisov, odtegnitve potrebnega financiranja, nepridobitve potrebnih strokovnih podlag, izjemno počasnega spreminjanja prostorskih aktov ter vodenja investicij za protipoplavne ukrepe, opustitve zagotovitve zadostnih kadrov za spopadanje s težavo, kriminalno skromnega črpanja evropskih sredstev itd. Sploh si ne upam reči, da je prav vsak od naštetih elementov sam po sebi zadosten za odškodninsko odgovornost države ali celo nujno protipraven.

Nekatere državne dolžnosti na področju obvladovanja poplavne ogroženosti so natančno in precizno določene v pravnih aktih (tudi evropskih direktivah), druge smemo ohlapno izpeljevati iz splošne ustavne dolžnosti države, da varuje ljudi in premoženje. Tisto, kar je protipravno in nedopustno, in po moji oceni v vzročni zvezi s škodo zaradi poplav na mnogih (ne pa vseh) območjih Slovenije, je zelo slab odziv države na poplave, opazovan kot kompleksna celota. Nas Slovence zaliva voda ne (le) zaradi muhaste narave, pač pa tudi zaradi zapletenega součinkovanja mnogih pravnih in političnih odločitev oziroma opuščanja takih odločitev.

Verjetno lahko sklenemo, da je nesporno, da je problematika poplav dandanes v Sloveniji tako pereča, da so se tako država kot (na področju njihovih pristojnosti) lokalne skupnosti pravno, ne le politično, dolžne resno in urgentno soočiti s tem problemom, delovati na temelju strokovnih znanstvenih podlag in za boj proti povodnji nameniti znatna finančna sredstva, tudi če to pomeni prekoračitev načrtovanega proračunskega deficita in/ali boleče varčevanje na kakšnem manj urgentnem področju. Glede na enakost vseh prebivalcev Slovenije po kriteriju uživanja človekovih pravic ne glede na prebivališče že ustava zahteva, da ima prednost zavarovanje območij, kjer je skoncentriranih največ ogroženih ljudi in premoženja. To sta v Sloveniji nesporno dve urbani aglomeraciji: Ljubljana in Celje z Laškim. Tu mora politika delovati takoj, ne glede na cinične kalkulacije na podlagi različne naklonjenosti urbanih in ruralnih območij levi ali desni politični opciji.

Da lahko nadaljevanje stanja, kakršno je, pripelje tudi do finančnih civilnih odškodninskih posledic za Slovenijo, izhaja tudi iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). Slovenija že na podlagi svoje ustave ne sme zagotavljati nižje ravni zaščite človekovih pravic, kot jo zagotavlja evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP), mogoče pa je (odvisno od tega, kako ustavno sodišče razlaga ustavo), da so pozitivne obveznosti Slovenije po ustavi še strožje kot pa po EKČP. Niti ESČP pa ne zanika (relevanten je na primer sklep v zadevi Hadžijska proti Bolgariji, 2012), da ima država v načelu tudi v primeru poplav – seveda v močnejši meri za zavarovanje življenja kot »zgolj« lastnine – določeno pravno dolžnost aktivno delovati v smeri ustrezne zaščite in preprečevanja škode. Ogrožena življenja je treba varovati z vsemi razpoložljivimi močmi države, ogroženo premoženje pa s sredstvi, ki so razumna in primerna glede na okoliščine. Zdi se mi pomembno, da ESČP izrecno namigne na neko za Slovenijo pomembno dejstvo: verjetno bodo predpostavke odškodninske odgovornosti države izpolnjene, če tožnikom uspe dokazati, da bi oblasti lahko tako predvidele kot preprečile resno škodo zaradi poplav, upoštevaje tudi potrebo po usklajevanju državnih prioritet in uporabe razpoložljivih sredstev, če to državi ne nalaga nemogočega ali nesorazmernega bremena.