Arndt Wonka

Imenovanje novega evropskega komisarja iz Slovenije še nikoli ni poskrbelo za toliko dvignjenega prahu kot tokrat. Ob skoraj že klasičnem nacionalnem športu kadrovanja najprimernejše osebe, »ki ni zgolj naš kandidat«, so se pojavili tudi prvi zametki razprav, katere nacionalne prednostne naloge naj bi Slovenija v Evropski uniji sploh poskušala zasledovati.

Dr. Arndt Wonka se na meduniverzitetnem inštitutu Mednarodne šole za družbene vede (BIGGS), ki sta ga ustanovili Univerza v Bremnu in Jacobova univerza v Bremnu, ukvarja s preučevanjem političnega odločanja v Evropski uniji. Pod drobnogled je vzel tudi proces oblikovanja evropske komisije, njeno politično in strokovno sestavo. Ugotovil je, da so minili časi, ko so v komisijah sedeli strokovnjaki. Še posebej po širitvi Unije so v njej zaželeni politiki. Njegova razlaga izbora evropskih komisarjev ponuja hkrati tudi pregled institucionalnega razvoja Evropske unije.

Zagotovo ima težjo nalogo, predvsem iz enega razloga: v procesu imenovanja novega predsednika komisije si je evropski parlament močno okrepil politično samozavest, zato je pričakovati, da bo poskušal biti bolj aktiven tudi pri imenovanjih komisarjev. Komisarje sicer tako kot doslej predlagajo vlade posameznih držav članic in so torej še vedno najpomembnejši politični akter v procesu sestavljanja komisije, bo pa evropski parlament postavljal kritična vprašanja o komisarjih, s čimer bodo pritisnili tako na države članice kot na Junckerja.

Na splošno je kriza komisijo na neki način oslabila. Večine ukrepov, ki so bili sprejeti v času krize, namreč ni pripravila komisija, temveč Evropski svet. Oblikovale so jih delovne skupine okoli Hermana van Rompuya. Kako se bo kot predsednik komisije odrezal Juncker? Razmerja moči navznoter, torej do njegovih komisarjev, se ne bodo bistveno spremenila. Juncker ne bo nujno močnejši v razmerju do komisarske ekipe niti do držav članic. Če bo ravnal modro, lahko izkoristi svoje vezi z evropskim parlamentom. Ta mu je z veliko večino izrekel zaupanje, saj po močno kontroverznem procesu imenovanja zanj niso glasovali le krščanski demokrati in konservativci, temveč tudi socialdemokrati in liberalci. V sodelovanju z evropskim parlamentom bi lahko kar nekaj dosegel, a le, če mu bo uspelo te različne frakcije obdržati na svoji strani, o čemer sicer ne dvomim, saj ima veliko političnih izkušenj.

Na neki način gotovo. Schulz, ki je bil hkrati vodilni kandidat za mesto predsednika Evropskega sveta in se je v ta boj podal kot predsednik evropskega parlamenta, je pozicijo vodilnega kandidata razumel precej bolj ofenzivno kot Juncker. To je vodilo do precejšnje politične pozornosti ne samo v Nemčiji, temveč tudi drugod po Evropi. Tako je tudi samo imenovanje Junckerja na ta položaj vzbudilo precej pozornosti, celo več kot sama volilna soočenja med vodilnima kandidatoma. Schulz in evropski parlament sta namreč imenovanje vodilnega kandidata na mesto predsednika komisije povzdignila na raven vprašanja demokracije. Razprava ni več toliko potekala o tem, ali je za položaj bolj primeren Schulz ali Juncker in kakšne konkretne politične vsebine bi želela zasledovati. O imenovanju vodilnega kandidata na mesto predsednika komisije se je v mnogih državah razpravljalo kot o političnem vprašanju demokracije v Evropski uniji. V Nemčiji na primer so se v razpravo vključili mnogi intelektualci, med njimi tudi Jürgen Habermas. Menili so, da gre za vprašanje kakovosti demokracije. Če na položaj predsednika komisije ne bi bil imenovan vodilni kandidat, bi bila to katastrofa za evropsko demokracijo, so ocenjevali. Takšnim pogledom se je pridružil tudi namestnik kanclerke Sigmar Gabriel. Ker se je torej vprašanje o imenovanju predsednika komisije prelevilo v razpravo o kakovosti političnega sistema, jim je uspelo vodilnega kandidata narediti tako rekoč nedotakljivega.

Ne bi rekel. Evropski parlament ima že dalj časa precej moči v svojih rokah. Z maastrichtsko pogodbo je v devetdesetih letih dobil pravico veta v zakonodajnem procesu in lahko prepreči sprejemanje zakonov na mnogih področjih. Po drugi strani pa ima evropska komisija pravico predlagati in oblikovati zakone, kar ji zagotavlja pomembno vlogo tako v integracijskem procesu kot pri sprejemanju političnih odločitev. K oblikovanju zakonov jo sicer lahko pozoveta tako evropski parlament kot Evropski svet, vendar se ji na njune pozive ni treba nujno tudi odzvati. Ta monopolna pravica predlaganja zakonov je zelo pomembna in bo tudi v prihodnje zagotavljala komisiji osrednjo vlogo. Jasno pa je, da je po imenovanju predsednika komisije parlament v naslednje zakonodajno obdobje zakorakal s precejšnjo samozavestjo.

To je težko reči. Vloge predsednika komisije pri tem vprašanju ne bi precenjeval. Predsednik komisije potrebuje predvsem takšne ljudi, ki uživajo podporo aktualnih vlad. Odvisen je namreč od dobrega dela komisarjev, zato potrebuje ljudi, ki lahko vlade politično zastopajo in so hkrati tudi strokovno podkovani na svojih področjih. A na koncu mora bolj ali manj kar vzeti, kar mu je bilo ponujeno.

V zadnjih dvajsetih, tridesetih letih se je zelo jasno pokazalo, da države članice vedno bolj stavijo na ljudi, ki so že prej zasedali pomembne politične položaje. Zelo je naraslo število komisarjev, ki so bili prej na ministrskih položajih in so si politične izkušnje nabirali tudi v nacionalnih parlamentih. Večina komisarjev je sicer dolgoletnih članov političnih strank, zelo pogosto je njihova stranka del vladajoče koalicije. Vlade tako v komisijo imenujejo politično izkušene ljudi oziroma takšne z vodstvenimi izkušnjami velikih uradov. Ta kriterij je pomemben. Empirično je dokazljivo, da je imel ta kriterij velik pomen v zadnjih desetletjih, natančneje od sredine osemdesetih let, ko je Evropska unija začela dobivati večjo politično težo.

Politična kakovost Evropske unije se je močno spremenila. Ob ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti konec petdesetih let je bila komisija sicer osredotočena na pomembna politična pa tudi tehnična vprašanja. V ospredju je bila denimo tematika odprave carin in vzpostavljanja pravil skupnega trga. Države članice so tako menile, da je potrebna predvsem strokovnost in ne toliko politično razmišljanje. Kakovost Evropske unije in sprejemanja odločitev se je pozneje temeljito spremenila. Sredi osemdesetih let je bil denimo sprejet Enotni evropski akt, s katerim so se države članice dejansko odločile za uresničitev projekta skupnega trga. Na Evropsko unijo so tako prenesli dodatne pristojnosti, denimo na področju okolja, zaščite potrošnikov, prav tako pa tudi prve pristojnosti na področju socialne politike. Hkrati se je spremenil sistem sprejemanja odločitev. Od poprejšnjega soglasja vseh držav članic za sprejetje kakšnega zakonodajnega predloga se je prešlo k odločanju s kvalificirano večino, da bi se izboljšala zmožnost sprejemanja odločitev. Zaradi večjih pristojnosti Evropske unije in hkrati lažjega sprejemanja odločitev v Evropskem svetu so se torej države prilagodile tudi pri izbiri svojih komisarjev. V Bruselj so začele pošiljati vse več političnih težkokategornikov.

Do sprememb je prišlo s Prodijevo ekipo. Konec devetdesetih let je tako obstajala komisija, v kateri so imeli večino socialdemokratski komisarji. Politična podoba komisije je vedno odvisna od politične sestave aktualnih vlad v državah članicah.

Ne. Lizbonska pogodba zelo ohlapno določa, da se morajo države članice pri izbiri predsednika evropske komisije orientirati po volilnih izidih. Šefi konservativnih krščanskodemokratskih vlad v Evropi so na svojem strankarskem zasedanju, ki nima nobene zveze z vrhom evropskih voditeljev, kot svojega vodilnega kandidata za mesto predsednika evropske komisije določili Junckerja. Ko je krščanska demokracija na volitvah izšla kot najmočnejša stranka, je postalo jasno, da bo predsednik evropske komisije kljub nasprotovanju Velike Britanije, Švedske in Nizozemske izšel iz tega političnega kroga, in na koncu je mesto zasedel Juncker. Glede izbire posameznih komisarjev pa lizbonska pogodba ne predvideva upoštevanja izida evropskih volitev. Takšnega določila države članice niti ne bi dovolile.

Zato, ker je izbira komisarjev njihov privilegij. Komisarji so pomembne osebnosti, zato morajo biti vladam vsaj približno politično blizu. Naj vam ponazorim na nemškem primeru. Martin Schulz je bil drugi vodilni kandidat za mesto predsednika evropske komisije. Ko je postalo jasno, da bo mesto predsednika evropske komisije zasedel Juncker, je Schulz kot drugi vodilni kandidat zase zahteval mesto podpredsednika komisije. To bi pomenilo, da bi krščanski demokrati, ki so v Nemčiji najmočnejša stranka in so tudi na evropskih volitvah dobili največ glasov, morali odpoklicati svojega komisarja Oettingerja, da naredi mesto Schulzu. Vsaki državi namreč pripada le eno komisarsko mesto. A so krščanski demokrati in Merklova zelo hitro dali vedeti, da se svojemu komisarju ne bodo odpovedali. Vlade vseh držav članic se torej oklepajo tega privilegija in ga tudi politično unovčujejo. To se pozna tudi pri nenehnih poskusih zmanjšanja števila komisarjev.

Prvič se je o tem razpravljalo v Amsterdamu, v pogodbo se je zmanjšanje števila komisarjev zapisalo šele v Nici, pozneje pa ponovno v Lizboni. A doslej tega določila ni bilo mogoče uresničiti. Nazadnje so to preprečili Irci, ko so na referendumu odločali o lizbonski pogodbi. Če želite, da dobimo zanjo zadostno podporo, morajo vse države članice ohraniti komisarje, so dejali. Ker se države nerade odpovejo svojemu mestu v evropski komisiji, je zadnjih deset, petnajst letih ni bilo mogoče zmanjšati.

Ne, vidijo pa jo kot pomembnega političnega akterja in pomembno politično institucijo tudi pri zakonodajnih vprašanjih. Ker je torej komisija politično relevanten akter, je državam članicam pomembno, kdo jo vodi. Primerjava komisije z vlado je nekoliko neposrečena. V Evropski uniji obstajajo številni akterji izvršne oblasti. Političnih impulzov v Evropski uniji ne narekuje zgolj komisija, temveč tudi Evropski svet s svojim predsednikom.

To si lahko razložimo s tem, da je evropska komisija za politični vsakdan Evropske unije zelo pomembna. Tudi za Slovenijo obstaja evropska zakonodaja, ki je lahko pomembna bodisi z gospodarskega bodisi političnega vidika. Evropska komisija je tista institucija, ki pripravlja predloge te zakonodaje. Četudi takšen zakonski predlog ne prihaja iz resorja vašega okoljskega komisarja Potočnika, bo v internih razpravah zaznal, da se pripravlja zakonski predlog, ki se dotika Slovenije, in s to informacijo se lahko potem obrne na vlado. Če bi pri sprejemanju zakonov prišlo do nacionalnih konfliktov v komisiji, si države članice želijo imeti v njej tudi svoj glas. Koliko komisarji v razprave v komisiji dejansko vnesejo poglede svojih nacionalnih držav, je težko reči. Evropska komisija je namreč glede tega vprašanja zelo molčeča. V veljavi je princip kolektivne odgovornosti: ko se odločitev sprejme, jo podpirajo vsi komisarji. Vedno znova pa obstajajo poročila, naj se komisarji občasno javno izrazijo tudi v podporo svojim državam.

Ne poznam primera, da bi se o tem na široko razpravljalo v javnosti, je pa v medijih vedno znova zaslediti tovrstne namige. Kar zadeva Nemčijo, so taki primeri praviloma povezani z avtomobilsko industrijo. To se je dogajalo predvsem v času, ko je Nemčijo vodil kancler Schröder, na komisarskem mestu pa je bil Verheugen. Je pa razumljivo, zakaj ti primeri vplivanja ne pridejo v javnost. V evropskih pogodbah je namreč določeno, da morajo komisarji delovati neodvisno in ne smejo sprejemati nikakršnih navodil. Zato se na takšna poročanja nikoli ne bodo odzvali, komisija kot gremij pa bo na splošno pazila, da ne bi nastal vtis vplivanja na njeno delo. Prav tako je to v interesu tudi državam članicam. Dejansko si torej noben politični akter ne želi, da bi se pojavil takšen vtis o delu komisije. Je pa vendarle treba poudariti, da intervencije niso splošen način delovanja komisije. Do tega pride ob pomembnih političnih vprašanjih. Pogosteje se dogaja nasprotno, da komisarji pri sprejemanju zakonodaje glasujejo proti svojim nacionalnim vladam.

Nihče še ni bil obsojen, je pa morala konec devetdesetih let odstopiti celotna Santerjeva komisija zaradi očitkov o korupciji. Če ne bi odstopila, bi se takrat utegnil sprožiti proces pred evropskim sodiščem.

Praviloma večje države poskušajo dobiti domnevno pomembnejše resorje, kot so industrija, enotni trg, kmetijstvo. Dejansko poskušajo večje članice svoje komisarje postaviti na gospodarsko pomembnejše resorje, jim pa teh njihovih zahtev ne uspe vedno uresničiti. Obstajajo tudi pomembnejši resorji, ki jih dobijo manjše države, kot je denimo resor za trgovino. Razdelitev resorjev med velike in majhne države članice se je z leti tudi spreminjala, saj je prihajalo do sprememb poudarkov glede posameznih politik. Okolje je zelo pomemben resor, saj Evropska unija na tem področju ureja kar precej stvari in je ekonomsko aktivna. V začetku prejšnjega desetletja je sprejela zakonsko ureditev glede kemikalij, točneje, katere snovi in pod kakšnimi pogoji se smejo uvrstiti na trg.

V komisiji se je takrat razvila ostra razprava med resorjem za okolje ter resorjem za industrijo in podjetništvo. Slednji je namreč zagovarjal gospodarska stališča, medtem ko je resor za okolje posebno pozornost namenil vplivom na okolje in potrošnika. Prav zato lahko resorji, ki se na prvi pogled ne zdijo pomembni, razvijejo precejšnjo težo. Podobno velja denimo za energetski resor, kjer ne gre zgolj za gospodarska, temveč tudi geostrateška vprašanja. Na razdelitev resorjev je treba pogledati tudi z vidika politične pripadnosti komisarjev. Konservativno-liberalni komisarji praviloma zasedajo resorja za konkurenco in trgovino, krščanski demokrati pa radi vzamejo kmetijski resor.

S širitvijo leta 2004 je predsednik evropske komisije dobil pomembnejšo vlogo, če namreč za mizo sedi 28 ljudi, je težje sprejemati odločitve, zato je potrebno močnejše vodstvo. Tak položaj s povečanimi pristojnostmi so predsedniku komisije v zadnjih desetih letih zagotovili tudi s spremembami določil v evropskih pogodbah. Evropski komisar ima sedaj možnost soodločanja pri delitvi resorjev, posamezne komisarje lahko pozove k odstopu, prav tako določi politične smernice delovanja komisije. Koliko predsednik evropske komisije uveljavlja te svoje pristojnosti, je sicer za zdaj še težko oceniti.

Nova komisija bo začela delo vedoč, da se ji bo temeljiteje gledalo pod prste. Ne verjamem pa, da se bo zgodil močan reformni pritisk v samem delovanju komisije. V zadnjih desetih oziroma petnajstih letih je namreč že doživela korenite spremembe s Kinnockovimi reformami. Konec devetdesetih let in v začetku prejšnjega desetletja so se pod Prodijem spremenili postopki kadrovskega rekrutiranja, izbira osebnih sodelavcev komisarja v kabinetih, obstajajo večletni načrti dela in javne konzultacije. Kaj dosti se ne da več spremeniti.

Ja, evropski parlament je že povedal, da mora biti v komisiji večji delež žensk. Zanimivo bo videti, ali se bodo vlade na to odzvale. A to ni edino pomembno vprašanje. Enako težo ima dilema, kdo bo dobil mesto visokega zunanjepolitičnega predstavnika ter predsednika Evropskega sveta. Obstaja kar nekaj pomembnih položajev, o katerih se države prerekajo. Na julijskem evropskem vrhu soglasja ni bilo, italijanski premier Renzi je odigral visoko partijo pokra in na mesto zunanjepolitičnega predstavnika poskusil nastaviti svojo zunanjo ministrico, a mu ni uspelo. Do trenj glede posameznih komisarskih mest torej ne prihaja zgolj med parlamentom in predsednikom komisije, temveč tudi med državami članicami.

Ne. V internih razpravah se zagotovo omenja, katere resorje si želijo. Če se predlaga določena oseba in reče, da je primerna za določen resor, to seveda ni slabo, a tudi ne velika prednost. Dokončni kadrovski paket se namreč sestavi šele takrat, ko so znana vsa imena in se ve, katere interese je treba upoštevati.

Najprej poiskati naloge in potem kandidata je težko, šele na koncu procesa namreč pade odločitev, kdo bo dobil kateri resor, pride pa lahko tudi do močnih interesnih konfliktov z drugimi državami članicami. Dobra strategija je izbrati nekoga, ki ima tudi na notranjepolitičnem parketu določeno politično težo in politične izkušnje. Tega se nato v Bruslju predstavi kot kandidata, ki je predlagano funkcijo zmožen tudi politično izvajati. Strokovna podkovanost kandidata oziroma kakšno službo ali ministrstvo je vodil, je pri dodelitvi resorjev drugotnega pomena. To se kaže tudi v tem, da ponovno nominirani komisarji v naslednjem mandatu praviloma zamenjajo resor. Če bi bila pomembna zgolj strokovna podkovanost kandidata, bi bilo smiselno, da bi zasedali isti resor, ki ga že obvladajo. A se to ne dogaja vedno. Za komisarja je zato smiselno predlagati osebo s politično težo, za katero bo stala slovenska vlada.

To so bili drugi časi. Integracijski proces takrat ni bil toliko v ospredju, zato je bila tudi nižja politična cena, če si pustil nekoga štiri ali pet mandatov v komisiji. Današnji premisleki so bolj politično motivirani. Notranjepolitično se v državah vedno zastavlja vprašanje, kdo je načeloma primeren kandidat, ali imamo za to osebo delovno mesto v notranji politiki, če ga nimamo, ali ga lahko pošljemo v Bruselj in kdaj pozneje ponovno angažiramo doma. Do takšnega razmišljanja ne prihaja samo v vzhodnoevropskih državah članicah, enako je na Finskem, v Španiji, Franciji in drugod. Komisarji se pogosto vračajo domov in prevzemajo vodilne funkcije v državi. Če je v kakšni državi prišlo do zamenjave vlade in so se zamenjale koalicijske stranke, je zelo malo verjetno, da bo nova vlada komisarja potrdila še za en mandat, čeprav je poprej v komisiji služil deset let.

Zelo redko. Dogajalo se je, dokler so imele velike države članice še po dva komisarja. Pogosto je obstajal neformalni dogovor, da se eden od teh imenuje iz opozicijskih vrst. Odkar pa ima vsaka država zgolj po enega komisarja, se je delež komisarjev iz opozicijskih vrst močno zmanjšal.