V temelju ne nasprotujem karanteni – institutu, ki sledi plemenitemu cilju preprečiti ali upočasniti širjenje nalezljivih bolezni. A s plemenitimi nameni je tradicionalno tlakovana pot v pekel. Bistveno je, da represivni ukrepi države ustrezajo zahtevam ustave in evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Menim, da ureditev petega protikoronskega paketa tem zahtevam ne zadosti v celoti. Pomisleke imam predvsem z vidika 19. člena ustave in 5. člena EKČP, ki varujeta pravico do osebne svobode. Karantena namreč ni samo omejitev gibanja, pač pa poseg v osebno svobodo. Če je nekomu odrejena karantena, mora ta ostati v določenem objektu, ki ga ne sme zapustiti (običajno doma). To je v demokratični družbi resen ukrep, ki se lahko izreka le pod močnimi pravnimi varovalkami. Sistem karantene po novem je težko razumljiv in v pravni sistem vnaša zmedo. Prehodnih določb peti protikoronski paket tako rekoč nima, pojasnila v obrazložitvi sprejetih amandmajev so skopa. Menim, da imamo po novem dva vzporedna sistema odločanja o karanteni zaradi covida-19, ki obstajata drug ob drugem, vse skupaj pa je le prehodna situacija do pričakovanega sprejema novega zakona o nalezljivih boleznih (ZNB), ki bo karantenska pravila poenotil.
Zaradi covida-19 sta se med formalnim razglasom epidemije in tudi po njem izrekali dve karanteni, mejna in epidemiološka.
Epidemiološko karanteno je v 19. členu najprej omogočal zakon o nalezljivih boleznih, ki ga je že aprila dopolnil eden od posebnih protikoronskih zakonov. Epidemiološka karantena se je po tej ureditvi izrekala zdravim osebam (beri: tistim, pri katerih (še) ni bila dokazana okužba z virusom), ki so bile ali za katere se je sumilo, da so bile v stiku z obolelo osebo v času njene kužnosti. Izreka jo ministrstvo za zdravje. Pritožbe ni, mogoče je takoj izpodbijati odločbo o karanteni na upravnem sodišču. Če oseba v času karantene zboli, bi se ji vsaj po črki zakona karantena morala pretvoriti v drug ukrep – osamitev oziroma izolacijo.
Prvotna ureditev je sicer omogočala epidemiološke karantene zaradi covida-19 le v času razglašene epidemije (torej do 31. maja 2020), vendar je bil po izteku razglašene epidemije uveljavljen še en protikoronski zakon, ki je (do 31. decembra 2020) v kombinaciji s posebnim sklepom vlade ustvaril podlago za nadaljnje izrekanje te vrste karantene za covid-19. Ta zakon je ustvaril splošno podlago za epidemiološke karantene, ki se lahko izrekajo zaradi bolezni in za katere tako odloči vlada.
Trajanje epidemioloških karanten v teh zakonih ni urejeno. Najprej se je vzpostavila praksa 14-dnevnih karanten, od sredine septembra se karantene v praksi izrekajo za deset dni.
Po drugi strani se je med epidemijo pojavila tudi druga vrsta karantene za osebe, pri katerih okužba ni dokazana, bi pa naj bila mogoča, tokrat zaradi prihoda iz visoko tvegane države – mejna karantena, ki je precej sporna, ker ni imela, in še nima, jasne neposredne podlage v kateremkoli zakonu. Sklicevanje vlade na splošno in ohlapno zakonsko določbo 39. člena zakona o nalezljivih boleznih, ki jemanja osebne svobode ne omenja, je precej neprepričljivo (»vlada lahko določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo, in za prihod iz teh držav«).
Ta vrsta karantene se je izrekala in se izreka na podlagi različnih, Slovencem kar dobro znanih odlokov. Vsi vemo, da gre za sistem razvrščanja vstopajočih v Slovenijo glede na stopnjo tveganosti države, iz katere prihajajo. Veljaven odlok vsebuje vrsto izjem, ampak v osnovi vas lahko na njegovi podlagi doleti desetdnevna karantena »zaradi morebitne okužbe z virusom SARS-CoV-2«, če se ji ne izognete z negativnim testom. Že odrejeno karanteno se lahko na podlagi pozneje opravljenega negativnega testa odpravi. Tudi mejno karanteno izreka ministrstvo za zdravje, policisti le pomagajo pri zbiranju podatkov za odločbo in izvajajo vročitve. Proti odločbi o mejni karanteni ni pritožbe, mogoča je takojšnja tožba na upravno sodišče.
Bistveno je, da sta obe opisani vrsti karantene po starem sistemu, epidemiološka in mejna, upravna oblastna ukrepa, kar pomeni, da se izrekata z odločbo kot upravnim aktom, ki se lahko izpodbija na sodišču.
Že opisan sistem sem kritiziral v strokovni literaturi, tudi zato, ker sodno varstvo proti odločbi o karanteni nikoli ni bilo uvrščeno med nujne zadeve, kar je v praksi – zaradi začasnega suspenza dela sodišč med epidemijo – dejansko pomenilo začasno nedosegljivost sodnega varstva, ki ga sicer jamčita tako 23. člen ustave kot tudi (prav glede osebne svobode) 19. člen ustave. Tudi po poletnem koncu suspenza dela sodišč pa je s tem sistemom veliko narobe. Menim, da je v globokem neskladju z ustavo tudi to, da se mejna in epidemiološka karantena izrekata v nekakšnih improviziranih upravnih postopkih (kjer stranka v praksi niti ne pride do besede), ne pa v posebnem zakonsko urejenem postopku, ki bi bil prilagojen odločanju o jemanju prostosti. Tudi zakon o upravnem sporu ni prilagojen sodnemu varstvu zoper posege v osebno svobodo. Z vidika ustave in EKČP je najbolj sporno to, da je po sedanjih predpisih zelo težko doseči, da ne bi oseba v karanteni do sodne odločbe o njeni zakonitosti praviloma prišla šele po tem, ko je desetdnevna karantena že potekla. Tedaj lahko upravno sodišče, če nezakonitost ugotovi, le za nazaj izda ugotovitveno odločbo, da je bila že zdavnaj prestana karantena nezakonita. Škandal prve (in protiustavne) vrste je, da tožbe proti karanteni niso prednostna zadeva; priporne in podobne zadeve so sicer v našem pravnem redu vedno prednostne.
Peti protikoronski paket, ki je bil sprejet v državnem zboru prejšnji četrtek, je vzpostavil presenetljiv sistem »pošiljanja ljudi v karanteno na domu z ustnimi navodili«. Sistem velja le za covid-19. Po njem imamo tako epidemiološko karanteno kot tudi mejno karanteno. V epidemiološko karanteno se pošlje tiste, ki so bili ali bi lahko bili izpostavljeni okužbi z virusom, ker so bili ali bi lahko bili v visoko tveganem stiku z okuženo osebo. V mejno karanteno pa se pošlje tiste, ki so bili ali bi lahko bili izpostavljeni okužbi z virusom, ker so prišli z območja z visokim tveganjem za okužbo, kakor ga določi vlada na podlagi epidemiološke ocene Nacionalnega inštituta za javno zdravje (NIJZ).
Obe obliki karantene sta po svojem namenu in razlogih za odreditev tako rekoč enaki oblikama iz starega sistema (podobnost je tudi v tem, da najdaljši čas trajanja karantene ni zakonsko določen – po PKP5 ne sme biti daljši od inkubacijske dobe za covid-19, kar pa bo vlada s sklepom šele določila). Tako kot že po starem sistemu se mejni karanteni lahko izognemo z negativnim testom.
Zdaj pa preidimo k velikim razlikam v primerjavi s starim sistemom. Nikjer ni več ministrstva za zdravje, ki izdaja karantenske odločbe. No, niti upravnih odločb o karanteni ni več. Novi sistem sloni na logiki ustnih napotitev v karanteno na domu. V epidemiološko karanteno nas napoti NIJZ, v mejno karanteno pa policija. Ključna določba se glasi: »Karantena na domu je ukrep, s katerim NIJZ ali policija z ustnim navodilom napotita osebo iz prvega odstavka tega člena v samoosamitev na naslovu bivanja z omejitvijo stikov z osebami, ki ne živijo v istem gospodinjstvu.« Ni odločbe, je pa pisni dokument, ki se imenuje potrdilo o napotitvi v karanteno na domu, zoper katero se ni mogoče pritožiti. Namenjeno je predvsem uveljavljanju nadomestila plače in kot dokaz delodajalcu, da ste upravičeno odsotni. Njegov sestavni del (ali ločen dokument) je tudi navodilo NIJZ glede namena in načina izvajanja karantene na domu. Zakon osebi, ki je bila z ustnim navodilom napotena v karanteno, izrecno zapoveduje, da mora ravnati v skladu z njim – torej ostati doma in tudi upoštevati navodila NIJZ o načinu izvajanja karantene.
Nova ureditev karantene velja do 31. decembra 2020, vendar jo vlada lahko podaljša še za pol leta.
Navodila NIJZ in policije o napotitvi v karanteno po novem sistemu formalno nimajo enake teže kot upravne odločbe o karanteni, kot jih po starem sistemu izdaja ministrstvo za zdravje in z njimi neposredno odvzema osebno svobodo. Ustno navodilo enostavno ni upravni akt. Upravno odločbo je mogoče navsezadnje prisilno izvršiti v upravni izvršbi in osebo, če je treba, tudi prijeti ter fizično odpeljati v karanteno. Navodilo ne more biti na ta način prisilno izvršeno. Pravniki temu rečemo, da NIJZ in policija nista dobila pooblastila za enostransko oblastno odločanje o posegih v osebno svobodo v konkretnih upravnih postopkih. Tudi do 4000 evrov globe vam je po zakonu lahko naloženo le, če ne spoštujete tiste »prave« karantene iz ZNB.
Ali zato komu svetujem, da navodil ne spoštuje? Ne, pa ne le zaradi odgovornosti do soljudi. V bistvu tudi navodilo o napotitvi v karanteno posega v osebno svobodo napotene osebe, čeprav posredno in zgolj na videz mehkeje. Če pogledamo malo podrobneje, vidimo, da ima lahko navodilo NIJZ ali policije za napotitev v karanteno v bistvu v praksi za občana dokaj podobne posledice kot odločba o karanteni ministrstva za zdravje.
Kar daje sistemu navodil zobe, je splošna grožnja s kaznijo zaradi neupoštevanja zakonitih ukazov policije. Že samo navodilo, da je treba iti v karanteno, je neke vrste policistov ukaz. Enako velja za navodilo, da mora oseba nemudoma prenehati s kršenjem karantene, pa če jo je odredil NIJZ ali policija. Kdor teh navodil policije ne spoštuje, se po zakonu o varstvu javnega reda in miru lahko kaznuje z globo do 625 evrov. Policist lahko proti osebi, ki se ne podredi njegovemu zakonitemu ukazu, uporabi tudi prisilna sredstva. Ministrstvo za zdravje je na spletni strani že objavilo, da bo »v novi ureditvi v primeru namernega širjenja nalezljive bolezni ali nespoštovanja napotitve v karanteno na domu posredovala policija«.
Praviloma je v pravu tako, da mlajši predpis, ki ureja neko materijo, razveljavlja starejši predpis, ki ureja isto materijo. Včasih je tako izrecno zapisano, pogosto se to razume samo po sebi.
Menim, da je pri ureditvi karantene drugače. Menim, da novi sistem epidemiološke in mejne karantene ne razveljavlja starega sistema. Oba bosta sobivala do sprejema novega zakona o nalezljivih boleznih. Do tega zaključka prihajam iz več razlogov.
Peti protikoronski paket izrecno govori le o odstopu od določb sedanjega zakona o nalezljivih boleznih (ne o razveljavitvi). Bolj pomembno je, da si ni mogoče misliti, da bi se država v tem času odpovedala strožji možnosti izdajanja karantenskih odločb kot upravnih aktov, ki jih izda ministrstvo za zdravje, kar bi se povsem nadomestilo z (vsaj nekoliko) mehkejšimi »navodili«. Poleg tega so v PKP5 nekatere določbe, ki izrecno kažejo na nadaljnji soobstoj sistema starih mejnih karanten na podlagi odlokov z novim sistemom ustnih navodil.
Kaže, da je novi sistem simptom pokanja karantenskega sistema po šivih. Ministrstvo za zdravje in zdravstveni inšpektorat ne zdržita več tempa izdajanja karantenskih odločb ter njihovega nadzora. Stari sistem ostaja v veljavi, a se v praksi več ne bo intenzivno uporabljal. Rezerviran bo za kakšne posebej »uporniške« primerke. Večina karanten pa bo po novem sistemu ustnih napotitev; večina ljudi tako ali tako niti ne pomisli na to, da bi kršila navodila policije ali epidemiologov. Če pa jih bodo kršili, se lahko denarno kaznujejo. Zaradi grožnje z denarno kaznijo ali celo uporabo policijske prisile je v resnici tudi ustno navodilo poseg v osebno svobodo v smislu ustave in EKČP. In ravno v tem je nekaj perfidnega: da gre država posegat v osebno svobodo na način, pri katerem ne dobim pisne odločbe s pravnim poukom, pač pa le nekakšno »potrdilo o napotitvi«?
Sodno varstvo na upravnem sodišču obstaja tudi zoper navodila policije ali NIJZ, ne le zoper karantenske odločbe ministrstva. Gre za tako imenovano subsidiarno sodno varstvo iz 5. člena zakona o upravnem sporu proti vsakemu aktu ali dejanju oblasti, s katerim posega v človekove pravice. Torej opcija obstaja, čeprav zanjo velja ista ustavnopravna kritika, kot sem jo zapisal zgoraj glede sodnega varstva zoper odločbe o karanteni: te tožbe niso prednostna zadeva, sodni postopek ni posebej prilagojen varstvu osebne svobode. Četrti odstavek 5. člena EKČP med drugim določa, da ima tisti, ki mu je bila odvzeta prostost, pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo njegovo izpustitev, če je bil odvzem prostosti nezakonit.
Praksa evropskega sodišča za človekove pravice zahtevano hitrost odločitve pojmuje strogo. V nekaterih primerih sodni postopki, ki so trajali sedemnajst oziroma devetindvajset dni, niso zadostili tej zahtevi (zadevi Kadem in Mamedova). V večini teh primerov se je ta rok začel računati od uvedbe postopka pred sodiščem. Vendar – in za nas bistveno(!) – država, ki ima pred dostopom do sodnika uzakonjeno administrativno pristojnost za jemanje prostosti (kot Slovenija), mora vedeti, da evropska sodna praksa v takih primerih šteje, da se je rok, v katerem mora biti »hitro« sodno odločeno o zakonitosti jemanja osebne svobode, začel odštevati z odločitvijo administrativnega organa (torej pri nas z navodilom policije ali NIJZ). To izhaja iz sodbe evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Sanchez-Reisse proti Švici.
Trenuten – kaotičen in težko razumljiv – dvotirni sistem mejnih in epidemioloških karanten s pomanjkljivim sodnim varstvom ogroža človekovo pravico do osebne svobode.
