Po najnovejših podatkih OECD sta med članicami tega kluba razvitih samo še dve državi, v katerih je padec zaupanja med državljani v sposobnost njihovih vlad za obvladovanje kriznih razmer še večji kot v Sloveniji, to sta Grčija in Irska. Tudi pri zaupanju v pravno državo smo bolj na repu, zaupanje v politične stranke pa je najnižje prav v Sloveniji. Z drugimi besedami, zaupanje v slovensko politiko in njeno sposobnost upravljanja države je na dnu.

Znaki krize upravljanja

Kopičijo se področja, kjer nam država le še pogojno deluje. Kolikor toliko znosen proračunski primanjkljaj nam bo morda uspelo vzpostaviti šele pod diktatom EU. Pri izpolnjevanju evropskih direktiv zamujamo na vseh področjih, tiste, ki jih končno implementiramo, pa so kar po pravilu izvedene površno ali celo škodljivo. Evropska sredstva črpamo slabo. Niti enega področja ni, kjer bi imeli izoblikovano nekoliko bolj osmišljeno razvojno politiko. Javno zdravstvo razpada, šolstvo (še posebej visoko) temu sledi, a se bodo posledice čutile šele čez čas. Da o zgrešenosti prostorskega načrtovanja, ko je pol Slovenije pod vodo, niti ne govorimo, saj se ponekod udejanja kot farsa. Ne gre samo za tisoče črnih gradenj ali zazidanih obdelovalnih površin, krasen primer je tudi vehementno umeščanje protihrupnih ograj, ki spreminjajo slovenske avtoceste v en sam, za tujce gotovo »zelo privlačen in slikovit« tunel, ali pa vetrnih elektrarn v prostor. Ne spomnim se primera v Evropi, da bi na izbrani lokaciji postavili manj kot deset vetrnic. Negativni učinki na okolje so pri eni praktično enaki kot pri ducatih. Nam je po desetletnih razpravah uspelo postaviti dve, pa še ti dve na povsem različnih lokacijah!

Stanje v zdravstvu in raven razpoložljivih storitev ne potrebujeta širšega orisa. Vsak občan, ki nima močnejših zvez, ju prav dobro pozna in občuti na svoji koži.

Kaj pa šolstvo? Zgodila se nam je hipertrofija visokih šol, fakultet in programov, zgrešena bolonjska reforma, zlasti na področju družboslovja, nesorazmerno veliko število administrativno/strokovnega osebja na univerzah in množica fiktivno vpisanih študentov. Da je sistem visokega šolstva, kakršnega smo vzpostavili nekje od sredine devetdesetih let, ob odsotnosti šolnin dolgoročno finančno nevzdržen, si nobena vlada ali pristojni minister ne upa povedati na glas. Še manj začeti kakšno resno reformo visokega šolstva, ki bi edina lahko preprečila njegovo počasno propadanje.

V dvajsetih letih smo razvili sistem upravljanja javnih zavodov in upravnih organov, ki je povsem zbirokratiziran. Temelji na negativni selekciji kadrov, uravnilovki ter odsotnosti vsakršne odgovornosti za izvršena ali neizvršena dejanja. Za ilustracijo naj povemo, da je na nekaterih ministrstvih potrebnih sedem (7) podpisov za izvedbo kakršnegakoli naročila. Počasnost in neučinkovitost uprave je torej institucionalizirana in sistematizirana! Poslovodni organi v javni upravi nimajo skoraj nikakršnih instrumentov za uvajanje organizacijskih sprememb, vodenje ustreznejše kadrovske politike, racionalizacijo poslovanja, optimizacijo delovnih procesov, spremljanje in nagrajevanje uspešnosti ter inovativnosti itd. Zaradi slabo postavljenega sistema upravljanja lahko vsak poskus racionalizacije sistema blokira ali politika preko nadzornih organov ali pa sindikati.

Tako bi lahko naštevali do onemoglosti. Javna uprava kot glavni podsistem javnega upravljanja ima hude sistemske pomanjkljivosti. Na strateški ravni smo priča popolni nesposobnosti oblikovanja kakršnihkoli dolgoročnih razvojnih ciljev, prioritet ter posledično konsistentnih resorskih razvojnih politik. Vse to vodi v nenehno padanje kakovosti javnih storitev, ki jih je v tej zmedi še sposobna ponuditi javna uprava. Disfunkcionalnost je v prvi vrsti sistemske narave, in če se tudi ta vlada z njo ne bo resno spopadla, potem nam ni pomoči.

Kadrovski vrtiljak

Kljub temu, da je daleč najmočnejša koalicijska stranka SMC, ki prisega na moralo in etiko, kadrovsko votla in da celo kandidate za ministre išče skorajda preko »malih oglasov«, da o nižjih ravneh niti ne govorimo, se že dobro utečeni tehnologiji in slasti menjavanja kadrov na ključnih mestih vseeno ni mogla upreti. Vrstijo se menjave načelnika generalštaba, direktorjev policije, Sove, direktoratov itd. Ta kadrovski vrtiljak, ki z vsako menjavo vlade obglavi celoten vrh uprave, je eden glavnih vzrokov za njeno katastrofalno delovanje. Ob ministrih in državnih sekretarjih, ki o resorju, ki so ga dobili v upravljanje, vedo zelo malo ali nič, je vrh kariernih uradnikov edini, ki bi lahko zagotavljal neko minimalno strokovno in razvojno kontinuiteto v delovanju ministrstev ter njihovih ključnih politik in projektov.

Vsaka vlada zavrže/prekine praktično vse začete projekte in se vrača na točko nič, ladja pa tone. V dvajsetih letih izrazito političnega kadrovanja vseh barv se nam je na najvišjih ravneh uprave nabralo ogromno državnih uradnikov, ki tja niso prišli po strokovnih kompetencah, ampak predvsem po politični liniji. Mnogi imajo v organih, kjer delajo, zaradi svoje strankarske pripadnosti status nedotakljivosti, država jih ves čas plačuje, delajo pa slabo ali predvsem v interesu stranke, ki ji pripadajo.

Tudi v javnem sektorju so ključni za njegovo delovanje ljudje. Slabo premišljena uporaba zgolj »palice« (grožnje z zniževanjem plač, dodatkov, odpuščanjem, politično kadrovanje, ustrahovanje in premeščanje brez kriterijev) je tudi tistim najbolj prizadevnim in sposobnim uslužbencem, ki jih v javni upravi ni tako malo, odvzela vsako motivacijo. Iz nezavidljive situacije, v kateri se je znašla država, bi nas lahko rešilo samo dvoje; prvič, korenite sistemske spremembe in reforme, brez katerih bo javni sektor še naprej počasi razpadal, država pa hirala; in drugič, dokončen obračun s plenilskimi političnimi praksami vseh dosedanjih vlad, delitvami na »naše«, ki jim lahko zaupamo ter jih potiskamo navzgor ne glede na njihove kompetence, in »vaše«, ki se jih je treba znebiti, četudi so nepogrešljivi strokovnjaki. Časa za ukrepanje je vse manj. Ali je z novo vlado kaj več upanja?

Kozmetični popravki niso zadostni

Neki sistem je dober, če daje ob približno enakih inputih/stroških enako dobre ali boljše rezultate (beri storitve) kot drugi primerljivi sistemi. To je splošno merilo dobrega in konkurenčnega sistema v gospodarstvu. Če bi po tem kriteriju naredili primerjalno analizo v našem javnem sektorju, bi se na žalost pokazalo, da nam je ostalo zelo malo »dobrih« sistemov. Večina jih ima hude funkcionalne težave in zato ponujajo vse slabše javne storitve, številni pa dobesedno razpadajo. To niso več zgolj pavšalne ocene, saj jih lahko kadarkoli preverimo. Obstaja množica mednarodnih študij, meritev in kazalnikov, ki jih spremljajo številne mednarodne organizacije (EU, OECD, Združeni narodi itd).

Slovenija od začetka krize na vseh mednarodnih lestvicah pada kot kamen. Ne samo, da smo po BDP od začetka krize zdrsnili od vseh novih članic najbolj navzdol in da smo ogromno prednost, ki smo jo v pogledu razvitosti imeli pred vso vzhodno Evropo ob osamosvojitvi, skoraj v celoti zapravili. Tudi na vseh drugih lestvicah, ki kažejo predvsem stanje v javnem sektorju, od indeksa konkurenčnosti, razvitosti informacijske družbe do razvitosti e-poslovanja, e-uprave in e-zdravja, smo zdrsnili globoko pod povprečje ali celo na rep EU. To so dejstva in trendi, ki so jih mednarodne primerjave že zaznale po nekaj letih krize, ko so bili posegi v javni sektor še relativno majhni. Ker smo z drastičnimi rezi predvsem v investicije in materialne stroške javnega sektorja začeli šele pred dvema letoma, se bodo dolgoročni učinki teh ukrepov šele pokazali. Jasno pa je že sedaj, da se bo naše padanje samo pospešilo.

Vse študije kažejo, da imamo vse večji razkorak med izdatki za javni sektor (vložki) in kakovostjo javnih storitev (učinki). Če nekoliko poenostavimo: pri izdatkih smo nad povprečjem, po kakovosti javnih storitev pa praktično povsod pod povprečjem držav OECD. Vse to opozarja na slabo delovanje in neučinkovitost podsistemov javnega sektorja ter nujnost resnih strukturnih reform. Te nam že vrsto let svetujejo in narekujejo mednarodne institucije. Potrebne so reforme, in ne zgolj kozmetično krpanje slabo delujočih sistemov upravljanja države po metodi majhnih korakov, kar zaenkrat napovedujejo predsednik vlade in njegovi ministri v svojih nastopih!

Slabi kompromisi in linearni rezi

Namesto strukturnih reform vse vlade po letu 2008 sedaj že četrtič uprizarjajo bolj ali manj isti scenarij. Še preden nova vlada dobro ogreje fotelje, se zaleti v vedno bolj prazno vrečo javnih financ. Iz nje najbolj štrlijo stroški javnega sektorja ali nekoliko ožje gledano javne uprave. In vedno se mudi. Na hitro se pripravi seznam, v glavnem linearnega krčenja stroškov. Sledijo mučna pogajanja s sindikati, vsaka stran malo popusti, sledi gnil kompromis, finančna vreča pa se lahko zaveže. Problem javnega sektorja je za kakšno leto ali pa do naslednje vlade lahko odložen.

Vse vlade od začetka krize dalje so se ukvarjale z javnim sektorjem le z računovodsko logiko, kot to definira mag. Tršan v Delu (Delo, 18. novembra 2014). Tudi to pot pri začetku pogajanj s sindikati ni bilo nič drugače, le da je bil sedaj nabor možnih ukrepov že precej izčrpan. Aduti sindikatov so bili znani, glede na stanje v gospodarstvu šibki, a bili so odlično izigrani. Vladna stran je bila slabo pripravljena, nabor predlaganega krčenja stroškov se je iz pogajanja v pogajanje menjal in kopnel. Končni izplen vlade je bil zanemarljiv in še posebno predstavniki gospodarstva so bili upravičeno nezadovoljni.

Z nenehnim podaljševanjem zgolj linearnih ukrepov, pa se že dela marsikje nepopravljiva škoda. Dobri, ki delujejo že sedaj na robu, bodo zaradi te 'linearnosti' jedli travo, slabim pa se bo še vedno kar dobro godilo. Čas bi že bil, da bi vlada po posameznih resorjih določila vsebinske cilje in spremembe, ki jih je treba doseči in to, koliko je treba prihraniti, nato pa prepustila pristojnim ministrom in (po vertikali navzdol) vodstvom javnih zavodov, da najdejo najmanj boleč način iskanja rezerv z optimizacijo virov. Če pa v tem trenutku res ne zmoremo bolj domišljenih sprememb, menim, da se je finančni minister na začetku pogajanj vendarle pravilno odločil, da ne posega več v investicije in materialne stroške, ampak da je edina še sprejemljiva, najmanj slaba možnost, poseg v maso plač.

Dejstvo je, da je Slovenija edina s krizo močno prizadeta država, kjer se masa plač v javnem sektorju od začetka krize ni zmanjšala, pač pa celo povečala, čeprav je naš BDP še vedno za okoli 8 odstotkov manjši, kot je bil pred krizo. Največ je, kot vemo, k temu prispevala zelo sporna plačna reforma, ki smo jo začeli implementirati, ko je bila kriza že tu. V prvem letu krize so se plače nekaterim kategorijam zaposlenih, še posebej zdravnikom, povečale celo za 20 do 30 odstotkov. Hkrati pa je v imenu tako imenovane »odprave plačnih nesorazmerij« na mnogih področjih nesorazmerja le še povečala, predvsem po zaslugi moči nekaterih sindikatov. Verjetno se bomo vsi strinjali, da imamo sramotno slabo plačane nekatere poklice, med njimi najbrž najbolj izstopajo medicinske sestre, policisti, vojaki in še kdo. Tega pa ni mogoče trditi kar na splošno za ves javni sektor.

Slovenija je tudi edina država članica OECD, kjer so povprečne plače v javnem sektorju že za okoli 25 odstotkov višje kot v gospodarstvu. Sindikati to argumentirajo z bistveno višjo izobrazbeno strukturo javnega sektorja, kar formalno drži. Toda če bi vlada končno le naredila temeljito funkcionalno analizo po ministrstvih, bi ugotovila, da na številnih delovnih mestih izobrazbena struktura zaposlenih močno presega dejansko zahtevnost delovnih mest. Tudi zato, ker so v zadnjih desetih, petnajstih letih številni javni uslužbenci izkoristili možnosti nadaljnjega študija (v zadnjih letih v glavnem brezplačnega, v dobrih časih pa ob izdatni finančni podpori delodajalcev) v pričakovanju napredovanja na zahtevnejša delovna mesta. A so mnogi ostali tam, kjer so bili, stroški delodajalcev pa so rasli.

Slovenija je tudi pri deležu zaposlenih v javnem sektorju glede na skupno število vseh zaposlenih nad povprečjem držav OECD. Torej naš javni sektor ni majhen. Prav tako v povprečju glede na naš trenutni BDP in stanje v gospodarstvu ni tako slabo plačan, saj je le nekaj skandinavskih držav, kjer so izdatki za plače javnega sektorja v odstotkih BDP višji. Je pa res, da so znotraj tega okvira velike anomalije, ki jih je treba čim prej odpraviti.

Kako izvesti reformo

Po šestih letih takega lomastenja po javnem sektorju ne samo sindikati in delodajalci, ampak celotna slovenska javnost, upravičeno pričakuje od vlade kaj bolj domišljenega kot je zgolj povečevanje davkov gospodarstvu in zgolj linearno rezanje stroškov v javni upravi ter posledično krčenje pravic. Vsaka moderna, razvojno usmerjena država nujno potrebuje dobro delujoč in tudi učinkovit javni servis. Ta mora zagotavljati občanom, domačim podjetjem in tujim investitorjem kvalitetne storitve s čim manj birokratskimi ovirami in bremeni. Gospodarstvo bo tudi ob vsej svoji dokazani žilavosti v neurejenem sistemskem okolju lahko le životarilo.

Kje so največje rezerve? V zelo slabo organiziranih poslovnih procesih na večini ministrstev in javnih zavodov, v nezadostni uporabi informacijsko-komunikacijske tehnologije in e-poslovanja, kar močno vpliva na kakovost storitev na eni ter stroške njihovega izvajanja na drugi strani. Priča smo poplavi institucij, državnih uradov, organov v sestavi, agencij, občin, mreži bolnišnic, šol, kar vse povečuje materialne stroške. Skoraj na vseh področjih je evidentna odsotnost kazalnikov za spremljanje uspešnosti dejavnosti ter financiranja in nagrajevanja po rezultatih.

Upam si trditi, da bodo reforme javnega sektorja glavni preizkusni kamen uspešnosti te vlade, morda celo bolj kot intenzivnost ukvarjanja z gospodarstvom. To se bo hitro pobralo, če bomo ustvarili ugodno sistemsko okolje, ki ga uokvirja prav javni sektor. Reforme, katerih rezultat bo bolj učinkovit javni sektor, so nujne. Z vsakim dnem odlašanja bodo bolj boleče, in to bi morali uvideti tudi sindikati ter prevzeti svoj del odgovornosti. Časa za odlašanje skoraj ni več. K problematiki javnega sektorja je končno treba pristopiti sistemsko/funkcionalno, ne zgolj stroškovno.

Osnutek Strategije razvoja javne uprave v Republiki Sloveniji 2014–2020, ki sicer naslavlja vrsto problemov in slabosti v dosedanjem delovanju javne uprave, vendar bolj na operativni kot na sistemski ravni, v tem pogledu ne obeta veliko. Sprememb se je treba lotiti veliko bolj osmišljeno kot doslej in v okviru temeljito pripravljenih projektov, jasnih ciljev in meril. Najnujnejše spremembe, o katerih smo govorili na področju organiziranosti in upravljanja javnih zadev, zavodov in organov uprave, delovnopravnih razmerij itd., so horizontalne narave. Zadevajo vse resorje, zato si lahko obetamo uspeh le, če bi za takim projektom stal sam predsednik vlade. Drugi, nič manj pomemben del reform, pa bi morali pripraviti ministri po področjih, ki jih vodijo. O vsem tem sem obširneje že večkrat pisal tudi na straneh tega časopisa, nazadnje pred kakim letom (Objektiv, 9. 11. 2013).

Verjamem, da se vlada zaveda težke situacije, v kateri se je znašla država in njena uprava, ni pa še znakov, da razume nakopičene probleme v vsej njihovi kompleksnosti in da se je zmožna spopasti z njimi. Vodilna koalicijska stranka SMC je v prav posebnem položaju. Ima veliko specifično težo in je neobremenjena s političnim balastom preteklosti. Ima zgodovinsko priložnost in odgovornost, da državo reformira in jo ponovno utiri na pot navzgor. Ali bo to zmogla, ob do sedaj izkazani izjemni strokovni in kadrovski šibkosti, bomo videli v prihodnjih mesecih. Popravnega izpita ne vlada ne država ne bosta imeli, saj bo spet na vratih trojka.

Dr. Mirko Vintar je redni profesor za informatiko v upravi in e-upravi na ljubljanski Fakulteti za upravo