Resolucija je zelo obsežna in njena preambula še posebej, ker ponavlja številne izjave, ki jih najdemo tudi v prejšnjih, na primer, da je terorizem v vseh svojih pojavnih oblikah ena najhujših groženj mednarodnemu miru in varnosti. Ponavljajo se tudi izjave, da terorizma ne gre enačiti s katero koli religijo, narodnostjo ali civilizacijo; da ukrepi zoper terorizem ne smejo prizadeti suverenosti, teritorialne nedotakljivosti in politične neodvisnosti držav članic OZN, da morajo države članice OZN paziti, da bodo vsi ukrepi proti terorizmu v skladu z mednarodnim pravom in še posebej z ustanovno listino OZN, mednarodnim pravom človekovih pravic, mednarodnim begunskim pravom, mednarodnim humanitarnim pravom in z načelom vladavine prava. Posebej je poudarjeno, da nespoštovanje vseh naštetih mednarodnopravnih obveznosti prispeva k radikalizaciji in občutku nekaznovanosti. Gre za očiten odziv na očitke pretekli praksi varnostnega sveta, ki pri sprejemanju protiterorističnih ukrepov ni namenil dovolj pozornosti varovanju temeljnih človekovih pravic in svoboščin, kar je vodilo tudi v sodne primere, vključno pred sodišči EU (na primer saga z zadevo Kadi), ki so s svojimi sodbami načela legitimnost tovrstnih ukrepov varnostnega sveta. V odziv na številne kritike se je varnostni svet odzval, med drugim, z resolucijo št. 1904 iz leta 2009 in ustanovil pisarno varuha (Ombudsperson), na katero se lahko obračajo posamezniki, skupine in druge entitete, ki so uvrščeni na t.i. Al Kaidin sankcijski seznam (Al-Qaida Sanctions List), ki ga vodi odbor varnostnega sveta. Ne gre pa spregledati, da je bila za varuhinjo imenovana ženska, medtem ko so posamezniki na seznamu, ki naj jim pomaga pri uveljavljanju njihovih pravic, praviloma moški iz arabskega sveta.

V preambuli najdemo še mnogo drugih izjav in opozoril, a morda bosta za namen tega pisanja pomembni še dve, in sicer najprej definicija malce zapletene besedne zveze »tuji teroristični borci« (foreign terorist fighters, combattants terroristes etrangers). To so osebe, ki potujejo iz države svojega državljanstva ali prebivališča v neko drugo državo z namenom izvrševati teroristična dejanja, jih organizirati ali pripravljati, v njih sodelovati ali usposabljati sebe ali druge za teroristična dejanja, vključno v povezavi z oboroženimi spopadi. Druga, po najini sodbi pomembna, pa je uvodna potrditev, da so vsa teroristična dejanja kriminalna in neopravičljiva ne glede na motivacijo, trenutek izvršitve dejanja ali storilce. Obe besedili navajava tu posebej zato, ker sta izhodišče za poznejše razmišljanje.

Kdaj bi bilo ogorčenje bolj verodostojno

Vsaj te sicer zelo skope informacije o kar osemstranski resoluciji so se nama zdele potrebne zato, da bi bolje razumeli njeno vsebino in smisel. Resolucija o kazenskem pregonu »potujočih džihadistov«, če smeva uporabiti to skrajšano poimenovanje, vsebuje poleg že omenjene obsežne preambule osrednji del, ki v šestem odstavku v treh točkah obvezuje države članice Združenih narodov najprej na splošno, da morajo na podlagi resolucije št. 1373 iz leta 2001 kazensko preganjati vsakogar, ki sodeluje v financiranju, načrtovanju, pripravljanju ali izvrševanju terorističnih dejanj ali takim dejanjem nudi pomoč, in v zvezi s tem državam nalaga obveznost zagotoviti, da njihova domača zakonodaja vključuje inkriminacije hudih kaznivih dejanj, ki omogočajo pregon in kaznovanje:

a) njihovih državljanov in drugih posameznikov, ki potujejo ali imajo namen potovati v kakšno drugo državo z namenom, da bodo tam izvrševali, organizirali ali pripravljali teroristična dejanja oziroma v njih sodelovali ali usposabljali sebe ali druge za teroristična dejanja,

b) kakršnega koli neposrednega ali posrednega namernega zbiranja finančnih sredstev na njihovem ozemlju ali preko njihovih državljanov, ki bi bila namenjena potovanju oseb, ki potujejo za izvršitev dejanja iz prejšnje točke, in

c) namernega organiziranja ali pomoči, vključno z novačenjem posameznikov na njihovem ozemlju ali preko njihovih državljanov za namene, opisane v točki a.

Države so skladno z osmim odstavkom resolucije dolžne tudi preprečiti vstop v državo ali tranzit vsem, za katere imajo zanesljive informacije, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da gre za osebo, ki ima namen vstopiti v državo ali jo prepotovati z namenom sodelovanja pri teroristični dejavnosti. V zvezi s tem resolucija države poziva, da od letalskih družb, ki poslujejo na njihovem ozemlju, zahtevajo predhodno posredovanje informacij o potnikih, ki so na seznamih odbora, ustanovljenega z resolucijama 1267 in 1989, pristojnim državnim oblastem ter o vsakem odhodu oziroma poskusu vstopa ali tranzita čez njihovo ozemlje poročajo odboru ter te informacije delijo z državo prebivališča ali državljanstva.

Drugi odstavki te resolucije se nanašajo predvsem na sodelovanje držav z omenjenim mednarodnim odborom, ki zbira podatke o terorističnih skupinah, in na sodelovanje med državami v okviru mednarodne kazenskopravne pomoči. V teh točkah navedene ukrepe bodo nadrobneje preučili tisti, ki bodo morali odločiti, ali so zaradi te resolucije potrebne še kakšne spremembe in dopolnitve veljavnega slovenskega kazenskega zakonika. Kratek in ne zelo natančen pogled na določbe tega zakonika o terorizmu pove, da je vsebina dosedanjih resolucij že uveljavljena v veljavnem slovenskem kazenskem zakoniku. V členu 108 najdemo temeljno obliko tega kaznivega dejanja pod imenom Terorizem. Ta prinaša definicijo ali, bolje rečeno, dejanski stan tega kaznivega dejanja in inkriminira v devetih alinejah prvega odstavka različna teroristična dejanja (napade), v nadaljnjih odstavkih pa inkriminira pripravljalna dejanja, kvalificirane primere, predpisuje hujše kazni za dejanja, izvršena v organiziranih skupinah, in podobno. V členu 109 inkriminira financiranje terorizma, v členu 110 inkriminira ščuvanje in javno poveličevanje terorističnih dejanj, v členu 111 pa inkriminira novačenje in usposabljanje za terorizem.

O humanitarnih, političnih, geopolitičnih in ekonomsko političnih razsežnostih akcije ZDA in njenega predsednika zoper terorizem z uporabo mehanizma ZN, to je varnostnega sveta, so v eni prejšnjih številk Objektiva napisali odlične prispevke Ervin Hladnik-Milharčič (tudi intervju z g. Barbaro Šurk) in g. Kocjan, ki je odlično prikazal interesna ekonomska ozadja vojn, državljanskih vojn in sploh katastrofalnega položaja zlasti civilnega prebivalstva v Iraku, Siriji, Libiji in Egiptu. Tem komentarjem kaže dodati samo še to, da bi bilo sicer utemeljeno ogorčenje predsednika Obame spričo grozljive nečlovečnosti terorističnih hudodelstev še veliko bolj verodostojno, če bi se na enako ogorčen način odzval kakšen mesec prej, ko je izraelski državni terorizem zagrešil številna, po definicijah statuta Mednarodnega kazenskega sodišča mednarodna grozodejstva, kot so hudodelstva zoper človečnost iz 7. člena in vojna hudodelstva iz 8. člena tega statuta.

Kaj je terorizem?

Spričo omenjenih imenitnih informativnih in vrednostnih komentatorskih prispevkov nama ostaja razmislek o tej resoluciji s stališča mednarodnega prava in še posebej mednarodnega kazenskega prava. (Če se komu zdi, da je mednarodno kazensko pravo samo lepo zveneča beseda brez vsebine, ga morava napotiti na debelo knjigo s tem naslovom, ki je izšla leta 2012 pri založbi Uradni list).

Zato naj spomniva, da je varnostni svet leta 1993 na podlagi VII. poglavja Ustanovne listine OZN, se pravi z obvezujočo resolucijo, ustanovil Mednarodno kazensko sodišče za nekdanjo Jugoslavijo (MKSJ). Če odmislimo pripombo, da z ustanovitvijo MKSJ ni bilo mogoče ustaviti vojne, je bila izbira te poti utemeljena zato, ker bi drugačna, pogodbena pot trajala predolgo. Velesile, ki so se tako hotele znebiti odgovornosti za zagotovitev miru in varnosti v nekdanji Jugoslaviji, pa so nehote dosegle dober rezultat. Sestavni del resolucije varnostnega sveta je statut mednarodnega kazenskega sodišča, ki obsega tudi definicije mednarodnih hudodelstev, za katerih sojenje je (bilo) pristojno to mednarodno kazensko sodišče. To je bil začetek nastajanja mednarodnega kazenskega prava v pozitivno pravni obliki, ki je dobil nadaljevanje v statutu (stalnega) Mednarodnega kazenskega sodišča, in ta bo tudi eno od meril pri razmišljanju o zadnji resoluciji VS o terorizmu.

Vse to je bilo treba povedati zato, ker je mednarodno kazensko pravo v svoji »zlati dobi« (med letoma 1990 in 2001) prineslo poleg Mednarodnega kazenskega sodišča (MKS), kot svojega najbolj razpoznavnega znamenja, tudi vrsto načel in pravil, ki naj omogočijo kazenskopravno intervencijo mednarodne skupnosti zoper mednarodna hudodelstva, in to na način, ki naj zagotovi legitimnost, zakonitost, krivdno načelo, načelo sorazmernosti kot splošno sprejeta in priznana načela sodobnega pojmovanja vladavine prava. To je še posebej pomembno za področje kazenske represije, ki naj jo tudi v mednarodnih odnosih vse bolj obvladuje vladavina prava, namesto do zdaj in še zdaj prevladujočega golega nasilja po načelu pravice močnejšega. Statut Mednarodnega kazenskega sodišča je sprejel in v mednarodnem pravu uveljavil tudi nekatera konkretno izražena načela in pravila občega kazenskega prava, katerih smisel in namen je varovati človekovo dostojanstvo ter njegove pravice in svoboščine (na primer posebej natančno oblikovano načelo zakonitosti v 22. in 24. členu statuta).

Ob povedanem se zastavlja temeljno vprašanje, ali mednarodna skupnost za preprečevanje terorizma razen represije ne vidi drugih, nenasilnih sredstev. V besedilu resolucije najdemo sicer marsikaj tudi o nerepresivnih metodah preprečevanja terorizma, vključno z ukrepi, ki naj učinkovito naslovijo pojave nasilnega ekstremizma. Tako na primer beremo v eni od alinej preambule, da »se je treba spopasti s celovitostjo vzrokov tega pojava … kar pomeni zlasti pospeševati politično in versko strpnost, gospodarski razvoj ter socialno kohezijo in socialno integracijo«. V eni naslednjih alinej pa beremo: »... vojaška sila, ukrepi za uveljavitev zakonitosti (kazenska represija, op.a.) in operacije obveščevalnih služb ne bodo zadostovali za zmago nad terorizmom …zato je treba odpraviti razmere, ki spodbujajo širjenje terorizma, kar predvideva prvi steber svetovne protiteroristične strategije OZN (AS/RES/60/288)«. Bojiva se, da so takšna besedila bolj okraski na sicer predvsem nasilnemu zatiranju terorizma namenjeni resoluciji. Nobeno nasilje ne bo pomagalo, dokler velesile ne bodo ustavile izraelskega državnega terorizma zoper Palestince, dokler bodo v tisočih umirali begunci v Sredozemskem morju, preživeli pa se prebijali skozi lakoto, mraz in zlorabe ksenofobnega okolja, kakor vedo in znajo, če se omejiva samo na najbolj v nebo vpijoče ponazoritve.

Drugi pomislek je, da bi bila ob razglasitvi terorizma kot kriminalne dejavnosti uporaba že obstoječega mehanizma, to je Mednarodnega kazenskega sodišča, za represivni del ukrepanja zoper terorizem veliko bolj legitimna, zakonita in verodostojna, kot je resolucija, ki so jo zaradi skladnosti interesov tokrat potrdile tudi vse stalne članice varnostnega sveta, ki pa niso vse tudi pogodbenice rimskega statuta MKS. Že v času snovanja njegovega statuta je sicer obstajala pobuda za vključitev terorizma v stvarno pristojnost MKS, a ni doživela večje podpore, saj se države še vedno niso uspele poenotiti niti o tem, kako na mednarodni ravni opredeliti terorizem. V okviru OZN namreč že od prejšnjega stoletja potekajo napori za oblikovanje celovite konvencije o preprečevanju terorizma, ki naj bi v prihodnjem letu ponudili dosežene rezultate, a se že od samega začetka zapleta prav pri opredelitvi samega pojma terorizem. Gre zlasti za zaplet okoli razlikovanja terorističnih dejanj od boja v okviru pravice do samoodločbe. Ko (če) bo ta gordijski vozel uspešno presekan, bi bila uvrstitev terorizma v stvarno pristojnost Mednarodnega kazenskega sodišča in določitev znakov tega mednarodnega kaznivega dejanja tako nadrobno, kot je to storjeno na primer za vojna hudodelstva, prava pot. Ta pot bi zadostila zahtevi po legitimnosti mednarodnih inkriminacij in načelu zakonitosti. Tako kazenski pregon terorizma vsaj v načelu ne bi bil prepuščen samovoljnim odločitvam posameznih držav, njihovi moči in njihovim ekonomskim in političnim interesom, ali pa bi bilo vsaj vsemu svetu jasno, da je takšno ravnanje v nasprotju z veljavnim mednarodnim pravom. Dejanja terorizma bi bila natančno, enopomensko oblikovana, kar zahteva ena izmed implikacij načela zakonitosti, to je določenost dejanja v zakonu (lex praevia in lex certa). Dvomiva, da bi se v tem primeru kazenskopravni eksperti strinjali z inkriminacijo potovanj domačega ali tujega državljana samo na osnovi suma, da se bo udeležil terorističnih dejanj v državi, v katero je namenjen. Po najinem mnenju je takšna inkriminacija kršitev človekove pravice do prostosti in varnosti, ki je ena izmed človekovih pravic v vseh znanih mednarodnopravnih aktih. Upava, da nisva preveč črnogleda, toda bojiva se, da izkušnja s koncentracijskim taboriščem Guantanamo ni bila zadostna, čeprav je tam bila več let odvzeta prostost nekaj sto ljudem samo zaradi suma, da so nevarni teroristi, ne da bi jim bilo to mogoče dokazati in ne da bi jim sodilo neodvisno in nepristransko, z zakonom ustanovljeno sodišče.

Vse, kar sva tu na kratko kritičnega napisala, seveda ne pomeni, da se zoper terorizem ni treba boriti, o tem ne more biti nobenega dvoma. Toda ta boj ne sme biti samo ali pretežno z nasiljem vseh vrst. Očitno je namreč, da je prav takšna »strategija« boja zoper terorizem velesil postala njegov poglavitni generator. Zato bi bilo treba nasilje omejiti s pravom in ga kot kazensko represijo uporabljati v skladu z načeli, ki izvirajo iz pojma legitimnosti. Načelo legitimnosti v tej zvezi razumeva kot skladnost represivnih ukrepov s spoštovanjem človekovega dostojanstva in njegovih pravic in z vsemi drugimi načeli in pravili, ki iz te elementarne vrednostne opredelitve nujno izhajajo. Med drugim gre zlasti tudi za neodvisnost in nepristranskost organov pravosodja in za učinkovito nadzorstvo nad ravnanji policije in obveščevalnih služb. Hudodelskega individualnega ali skupinskega terorizma namreč ni mogoče premagati z »državnim terorizmom«.

Prof. dr. Ljubo Bavcon je upokojeni zaslužni profesor Pravne fakultete v Ljubljani. Doc. dr. Vasilka Sancin je predstojnica Inštituta za mednarodno pravo in mednarodne odnose pri Pravni fakulteti v Ljubljani.