Neznanje je moč

Občine nikjer ne moreš iztožiti

Zgrešenost navedenega temelja za reformo lokalne samouprave je tako banalna, da je komaj verjetna. Pravica do lokalne samouprave s pravico do lastne občine naj bi po razlagi ustavnega sodišča temeljila na določbi 9. člena ustave, ki določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. To ustavno načelo pa pomeni nekaj drugega. Kar poglejmo v Evropsko listino o lokalni samoupravi (ELLS), kako ta definira pojem lokalne samouprave: »Lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva.«

Pojem lokalne samouprave se torej nanaša na lokalne skupnosti, na občine, na pokrajine itd. Lokalna skupnost je nosilec oziroma subjekt lokalne samouprave. Če torej govorimo o pravici do lokalne samouprave, to pomeni, da govorimo o pravici lokalnih skupnosti, ne pa o pravici prebivalcev določenega območja. Pravice lokalnih skupnosti so lahko kršene, na primer s posegi države v področje lokalnih skupnosti; te pa se lahko branijo s sredstvi pravnega varstva, ki so jim na razpolago v pravnem sistemu, na primer v zakonu o lokalni samoupravi. Ne moremo pa govoriti o pravicah prebivalcev – bodisi kot posameznikov ali kot pripadnikov določenega teritorialnega območja – do lokalne samouprave s pravico do lastne občine. Občani imajo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen slovenske ustave), in sicer v organih države in še posebej v organih lokalnih skupnosti. Lokalna samouprava je zagotovljena, če na vsem območju države obstoje lokalne samoupravne skupnosti in jim je omogočeno funkcioniranje v skladu z ustavo in zakoni. Ni pa mogoče, da bi imeli prebivalci določenih teritorialnih območij pravico, in to celo ustavno pravico, zahtevati zase svojo občino. Nikoli v zgodovini in nikjer ni bilo take pravice; povsod in vedno je o podelitvi pravice do lokalne samouprave odločal vrh vsakokratne oblasti. To so bili fevdalni gospodje v fevdalnem času, prosvetljeni vladarji, ki so ob začetku novega veka začeli nadomeščati fevdalno ureditev z institucijami moderne države, ter parlamenti v 18. in 19. stoletju, ki so ustanovili dosedanje občine, ki jih danes marsikje združujejo v večje. Nikoli in nikjer pa ni bilo ureditve, po kateri bi lokalni prebivalci imeli pravico do lastne občine, ki bi jo lahko celo iztoževali od države, kakor se dogaja sedaj v državi Sloveniji.

Zanimivo je, da je na splošno ljudem razumljivo, da ne more biti pravice do lastne občine in da je to dejanski nesmisel, ki bi vodil samo do neskončnega drobljenja države na vedno manjše občine, ki ne bi bile več sposobne opravljati svojih funkcij in bi s tem dejansko negirale uveljavljanje lokalne samouprave. Zato je prav neverjetno, da se je lahko tako banalna napaka v razlagi 9. člena slovenske ustave obdržala in celo usmerila celotni tok reforme lokalne samouprave v napačno smer. To je v smer, ki je sedaj pripeljala do tega, da sta v kaotičnih slovenskih razmerah vlada in parlament vse bolj izgubljala vpliv in oblast glede ustanavljanja občin in je čedalje bolj o tem odločalo ustavno sodišče, s tem da je končno kar samo odločilo o ustanovitvi občine Ankaran, čeprav je za to po drugem odstavku 139. člena ustave jasno pristojen državni zbor.

Nevzdržen administrativni pristop

Pravna platforma za reformo, ki si jo je ustavno sodišče kar samo ustvarilo ne glede na ustavo, je po logiki svoje (napačne) vsebine zahtevala ustrezno pravno nadgradnjo za uveljavljanje pravice do lastne občine. Ta nadgradnja je z leti nastajala sproti pod vplivom judikature ustavnega sodišča. Najprej je bilo treba predpisati kriterije za oblikovanje občin in določbe za postopek, v katerem so predlagatelji lahko dokazovali svoje pravice do lastne občine. Kriteriji za oblikovanje občin so bili vneseni v zakon o lokalni samoupravi, postopek za ustanavljanje občin pa je bil določen s posebnim zakonom, oboje na izrecno zahtevo ustavnega sodišča. Vendar pa je bil poskus z zakoni urediti oblikovanje občin in način njihovega ustanavljanja neprimeren in neuspešen, čeprav sta se predpisa neprestano spreminjala. S temi zakonskimi določbami ni bilo mogoče nadomestiti manjkajočega projekta reforme, s kakršnimi izvajajo tako reformo v drugih državah, kajti pri oblikovanju občin ne gre zgolj za pravna vprašanja, pač pa pretežno za politična, gospodarska, finančna, geografska, prometna, zgodovinska itd. Takih vprašanj pa ni mogoče reševati z izvajanjem zakona na administrativni način v nekakšnem upravnem postopku, kakor se rešujejo na primer zahteve za gradbena dovoljenja, otroške dodatke ali dovoljenja za nošenje orožja. Oblikovanje občin se je torej pri nas izvajalo kot upravna tehnika za izvrševanje zakona – torej na administrativni način. To je bil pristop, ki ga ne poznajo nikjer v svetu. To so pretežno politična vprašanja notranje ureditve države, ki jih je mogoče reševati le z elastično oblikovanim projektom, ki omogoča za vsak primer konkretno rešitev ob upoštevanju navedenih vprašanj ter s soglasjem prizadetega prebivalstva.

V praksi se je pokazalo, da predpisane ohlapne pogoje za oblikovanje občine, ki dejansko ničesar ne povedo o občini, ponuja skoraj vsako količkaj razvito območje v državi. Že ob prvem preizkusu (1994) se je pokazala ničevost teh zakonskih kriterijev. Na njihovi podlagi je bilo določenih 340 referendumskih območij v Sloveniji, kar naj bi pomenilo, da bi imela Slovenija 340 občin; nato pa je bilo na terenu dejansko izglasovanih le 111 teh območij. Zakonski kriteriji za oblikovanje občine so se sicer z novelami zakona o lokalni samoupravi spreminjali skoraj vsako leto, vendar nikoli niso mogli biti realna osnova za oblikovanje občin. Edini oprijemljiv podatek med temi kriteriji je bilo minimalno število prebivalcev (5000), ki naj bi jih občina imela. Vendar pa je bil ta kriterij vseskozi na veliko kršen, saj ima po obstoječem stanju več kot polovica občin manjše število prebivalcev. Ustavno sodišče je pogosto očitalo državnemu zboru, da odloča arbitrarno o ustanavljanju občin, vendar pa je bila arbitrarnost vgrajena tako v sam koncept navedene pravne ureditve kakor tudi v njegovo izvedbo in ga je na veliko uporabljalo tudi samo ustavno sodišče.

Premoč ustavnega sodišča

Koncept ustavnega sodišča o pravici do lastne občine je seveda spodbujal ustanavljanje občin »od spodaj navzgor«. Zato je logično, da so stalne intervencije ustavnega sodišča šle v smer, da se čim bolj okrepi položaj predlagateljev v postopku za ustanavljanje novih občin. Ker je bila država z ustanovitvijo 147 občin leta 1994 do zadnjega centimetra pokrita z novimi občinami, bi se reforma s tem dejansko morala končati. Toda ker je obveljala ideja o ustavni pravici do lastne občine, se proces ustanavljanja novih občin ni mogel končati, pač pa se je drobljenje države nadaljevalo, število malih občin pa je naraščalo kljub nasprotovanju vlade in parlamenta. Več kot polovica predlogov za nove občine, ki niso dobile soglasja za ustanovitev v državnem zboru, je nato dobila soglasje na ustavnem sodišču, ki je s svojimi odločbami nalagalo državnemu zboru, da te občine ustanovi. Premoč ustavnega sodišča nad državnim zborom in vlado je bila na tem področju absolutna in se je še krepila z nekaterimi novimi razlagami in ukrepi ustavnega sodišča.

Leta 2001 je ustavno sodišče s svojo odločbo naložilo državnemu zboru, da dopolni zakon o lokalni samoupravi v 13. in 14. členu, ki da sta v neskladju z ustavo, ker ne določata sodnega varstva predlagateljev za teritorialne spremembe med občinami oziroma za ustanovitev novih občin; ne določata namreč pravnih sredstev zoper akt državnega zbora, s katerim ta ugotovi, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni z ustavo in zakonom določeni pogoji za ustanovitev občine, in zoper akt, s katerim državni zbor določi referendumska območja za izvedbo referenduma v primerih, za katere se ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma za spremembe območja občin. S tem naj bi bila prizadeta ustavna pravica prebivalcev do lokalne samouprave oziroma do lastne občine. Državni zbor bi moral po tej odločbi navedeno neustavnost zakona odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu, a tega ni storil. Vendar se je pritisk na državni zbor stopnjeval, zato se je ta z določeno zamudo moral ukloniti zahtevi ustavnega sodišča.

Iz tega primera se jasno vidi, da je ustavno sodišče poskušalo na vsak način utrditi svoj koncept o naravi ustanavljanja občin kot upravni zadevi, v kateri morajo biti zaščitene pravice strank v ustreznem postopku.

Drugo pa je primer obveznosti rezultatov referenduma, ki ga je treba izvesti v postopku za ustanovitev občine. V ustavi je popolnoma jasna njegova poizvedovalna narava in ga je ustavno sodišče v prvi fazi reforme tudi tako razlagalo in uporabljalo. Po »izumu« ustavne pravice do lastne občine pa je spremenilo naravo tega referenduma in ga čez noč začelo razlagati in uporabljati, kot da so njegovi rezultati obvezni za državni zbor. Ta rezultat je v praksi ustavnega sodišča postal celo najpomembnejši kriterij za odločitev o občini.

Do kdaj drobljenje države?

V judikaturi ustavnega sodišča omejena pravica državnega zbora, da bi smel v končni odločitvi o ustanovitvi občine spremeniti svoje ugotovitve, do katerih je prišel v predhodnem postopku glede tega, ali predlog izpolnjuje pogoje za ustanovitev občine, zaudarja po srednjem veku. Ta odločitev ustavnega sodišča nasprotuje temeljnemu načelu vseh pravnih postopkov, da državni organ odloči na podlagi vseh ugotovljenih podatkov v postopku, ne pa samo nekaterih, ki gredo v njegov koncept reševanja.

Če bo ustanovitev občine Ankaran na podlagi predmetne odločbe ustavnega sodišča in njegove zgrešene razlage ustavnih določb, na katerih je utemeljena, obstala, se bo o tem še veliko govorilo in pisalo. Kajti ta primer najbolj jasno dokazuje razmere v času nastajanja naše lokalne samouprave. Mislim tudi na abotne razlage »znanstvenikov«, da gre pri odločilnih intervencijah ustavnega sodišča v potek celotne reforme lokalne samouprave za varstvo človekovih pravic in svoboščin. Na nevednosti temelječe odločitve ustavnega sodišča bi še naprej povzročale zmedo v praksi in tudi v doktrini lokalne samouprave. Drobljenje občin bi dobilo nov zagon, ki ga ne bi bilo mogoče ustaviti, dokler bo v Sloveniji še kaj prostora za drobitev. Odnosi znotraj triade oblasti pa bi se zapletli in zaostrili ob vsakem poskusu karkoli storiti na tem področju. Kajti Orwellov paradoks »Negotovost je moč« deluje zanesljivo, in sicer čim višje v državi se uveljavlja, tem večjo moč ima.