Volilna pravica zajema pravico posameznika, da sodeluje pri izbiri kandidatov za parlament (aktivna volilna pravica), in pravico, da se sam, pod enakimi pogoji, poteguje za člana parlamenta (pasivna volilna pravica). To je tudi temeljna človekova pravica, ki pomeni jedro demokratičnega procesa. Zagotavlja enake konkurenčne možnosti v boju za glasove pri volilcih. V ustavnih demokracijah ni omejena s pogoji, ki izhajajo iz osebnih okoliščin posameznika, kot so narodnost, vera, politično prepričanje, socialni položaj ipd. To je v skladu z ustavnim načelom enakopravnosti oziroma prepovedi diskriminacije (14. člen ustave). Slovenski ustavodajalec je to pravico zapisal v 43. člen ustave. Lahko rečemo, da je pri tem opravil moralno presojo: volilna pravica je splošna in enaka, pravico voliti in biti voljen pa ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let. Nič drugega. Predvsem pa nobene omejitve.
A to ni edini člen v ustavi, ki obravnava volilno pravico. Posebni, 82. člen, ureja pasivno volilno pravico za parlament. Ta člen dopušča, da zakon določi, kdo ne sme biti izvoljen za poslanca. Nič drugega. Nobene izrecne omejitve. Gre zgolj za dovolilo, ki ga ustava daje zakonodajalcu (t.i. zakonski pridržek), da presodi, ali naj se prav pasivna volilna pravica za parlament z zakonom omeji in določi kak pogoj, ki bo prepovedoval kandidiranje na volitvah za parlament.
Takšen pogoj bi lahko bila prepoved, da kot kandidat na volitvah v parlament ne sme nastopiti oseba, ki ji je izrečena pravnomočna obsodba za določeno kaznivo dejanje ali ji je naložena določena kazenska sankcija. Slovenski zakonodajalec pa te naknadne moralne presoje ni opravil in z zakonom ni določil nobenega pogoja, zaradi katerega posameznik ne bi smel kandidirati na državnozborskih volitvah! Ne besedilo ustave ne zakon ne določata nobene prepovedi kandidiranja in izvolitve v parlament. Tudi tiste za pravnomočno obsojene in zaprte posameznike ne. Nikjer v komentarju ustave ni niti omenjeno, da takšna oseba ne bi smela nastopiti na parlamentarnih volitvah kot kandidat. Tam je izrecno zapisano, kar pojasnjujem: »neizvoljivost« ni zakonsko urejena.
Prva napaka komentatorjev
To pojasnilo so nekateri politiki, pravniki in drugi komentatorji pospremili s prikimanjem očitnemu: slovenski pravni red res ne določa prepovedi kandidiranja za parlament obsojenim ali zaprtim osebam. Ponovno (kot že tolikokrat prej, pri številnih drugih vprašanjih) pa se je zataknilo pri razumevanju in razlagi naslednjega koraka: kaj s kandidatom, ki je v zaporu, a je bil na volitvah izvoljen za poslanca? Komentatorji so se poenoteno odzvali: ja, nič, poslanskega mesta že ne more zasesti! Odgovor ni pravilen.
Naslednji korak sicer ni izrecno zapisan ne v ustavi ne v zakonu, a iz obeh logično in nujno izhaja: pasivne volilne pravice ni dopustno deliti na pol, predvsem pa je ni dopustno deliti na del, ki zadeva kandidiranje, in na del, ki zadeva izvrševanje na volitvah dobljenega mandata. Ali z besedami ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-317/11: »Tretji vidik pasivne volilne pravice pomeni pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata.« Logično in razumljivo.
Če kandidat, ki je v zaporu, na parlamentarnih volitvah uspešno kandidira, pridobi pravico, da nastopi in izvršuje mandat. In ker mandata ne more nastopiti v zaporu ali iz zapora, ni druge rešitve, kot da se mu prestajanje kazni odloži za čas trajanja mandata. Dokler je pravna ureditev takšna, da pasivna volilna pravica ni pravno omejena zaradi pravnomočne kazenske obsodbe ali prestajanja kazni zapora, je tudi ni dopustno omejiti tako, da bi se posamezniku, ki je smel kandidirati na volitvah in je uspešno kandidiral, preprečilo nastopiti mandat in dejansko uresničevati status demokratičnega ljudskega izvoljenca. Šlo bi za kršitev ne le njegove pasivne volilne pravice, ampak tudi aktivne volilne pravice njegovih volilcev. Zgodila bi se »votlost« volilne pravice, kar pa je ustavno nedopustno.
Kot protiargument takšni razlagi se je, pravniško zelo nespretno, omenjalo tiste zakonske določbe, ki državnim funkcionarjem ne dovoljujejo ostati na funkciji, če so obsojeni za kaznivo dejanje z določeno višino kazni. A razlika je bistvena in odločilna: ni isto, ali je bil posameznik obsojen za kaznivo dejanje pred volitvami ali med izvajanjem javne funkcije. Če pravni red ne dovoljuje, da bi funkcionar, pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje po nastopu funkcije, ostal na funkciji, to ne pomeni, da pred volitvami pravnomočno obsojeni posameznik avtomatično ne bi smel nastopiti poslanske funkcije, na katero so ga izvolili volilci.
Kje je torej problem? Problem je, ker ustava izrecne prepovedi kandidiranja za takšne posameznike ne vsebuje, prav tako pa je ni niti v veljavni zakonodaji! Zakaj je tako? Ustavodajalec je morda opravil moralno presojo, da to ni nujni razlog za omejitev pasivne volilne pravice za parlament. Morda je menil, da se nikakor ne more zgoditi, da bi kdorkoli pravnomočno obsojen lahko uspešno kandidiral. Morda je pričakoval kasnejšo moralno presojo in hitro reakcijo zakonodajalca, da bo takšno prepoved določil z zakonom. Ali kaj tretjega.
Druga napaka komentatorjev
Edini način, kako onemogočiti, da bi pravnomočno obsojena oseba ali oseba na prestajanju zaporne kazni uspešno kandidirala na volitvah, je prepoved, da sploh kandidira! Po kakšni poti bi se to načeloma lahko doseglo, brez posega v besedilo ustave ali zakon?
Ustavno pravo načeloma, ali izjemoma, dopušča tudi poseg v volilno pravico, ki ga ne določa že sama ustava. Takšen poseg se presoja po strogem testu sorazmernosti: poseg mora biti nujen, obstajati mora prisiljujoča družbena potreba zanj, zasledovani cilj mora biti legitimen, cilja pa ni mogoče doseči na drug način. To pomeni, da bi tisti, ki menijo, da takšna oseba nikakor ne bi smela zasesti poslanskega mandata, morali prepričljivo utemeljiti razloge, zakaj takšna oseba sploh ne bi smela imeti niti pravice kandidirati, to utemeljitev pa opraviti po strogem standardu: dokazati bi morali, da je takšna prepoved nujna zaradi zaščite ustavnih pravic vseh drugih državljanov. To ne bi bila enostavna naloga.
In še korak dalje. Izvoljeni poslanec je lahko izvoljen za predsednika vlade. Če gre za predsednika stranke ali celo za »prvaka opozicije«, ki nastopi na volitvah z jasnim namenom, da bi njegova stranka dosegla relativno zmago, s tem pa izpolnila pogoje, da bi prav on dobil mandat za sestavo vlade, se problem (lahko je tudi absurd, ali pa paradoks, ali politični monstrum) stopnjuje. Ustavni običaj je, da mandat za sestavo vlade prejme prvak stranke, ki je na volitvah dobila največ glasov, če izkaže realno možnost, da bo sestavil vlado. Tudi tega vprašanja ni mogoče odpraviti kar tako, s sprotnim zamahom roke. Protiargumenti, da naj bi bilo »samo po sebi umevno«, da taka oseba ne more postati premier, ali pa, da »zakon o vladi ni pisan za obsojence«, ali pa, da je nekdo »pozabil prebrati delovnopravno zakonodajo«, so nekonstruktivni in ustavnopravno povsem ponesrečeni. Razlogi, zakaj posameznik, ki je bil na prestajanju zaporne kazni, ko je kandidiral na volitvah v parlament in je kandidiral uspešno, zato mu je bila preostala kazen odložena, ne sme biti izvoljen še za predsednika vlade, bi morali biti zelo podobni tistim, s katerimi bi se utemeljevalo prepoved zaprtemu obsojencu, da sploh kandidira na volitvah, četudi besedilo ustave in zakon tega ne prepovedujeta. Prepričljivo bi bilo treba utemeljiti nujne razloge, podprte s prisiljujočo družbeno potrebo, brez katerih ni mogoče zaščiti pravice drugih ljudi po 15/3. členu ustave.
V pravnem redu torej prepoznamo problem glede pasivne volilne pravice za državni zbor. Zanimiv je, ker odpira pomembna ustavnopravna vprašanja in se dotika vselej izmuzljivega koncepta moralne ustavnopravne presoje. In ni zanemarljiv, saj bi lahko prišlo do velikega pravnega zapleta, pred volitvami ali celo po njih. Odgovornost zanj lahko pripišemo dosedanjim sestavam državnega zbora, njihovim pravnim svetovalcem in vplivnim pravnim razlagalcem.
Integriteta kot ustavnopravni koncept
Spomniti velja na ločeno mnenje sodnice ustavnega sodišča dr. Jadranke Sovdat, št. Mp-1/12-14. V povezavi s pojmom »integriteta« zapiše, da »brez zakonske ureditve pasivne volilne pravice torej ni dopustno omejiti, zakonsko določene omejitve pa morajo prestati t.i. strogi test sorazmernosti, na katerega podlagi se presoja dopustnost omejitve človekove pravice«. Tudi sodnica poudarja, da »naš zakonodajalec sploh ni določil primerov neizvoljivosti«.
Gre torej za dve vprašanji. Eno je vprašanje strogega testa, po katerem se presoja omejitev pasivne volilne pravice, ki jo določi zakon. Drugo pa je vprašanje omejitve pasivne volilne pravice brez posegov v zakon o volitvah v državni zbor in neposredno na podlagi ustave. Iz dosedanjih odločb ustavnega sodišča ali ločenih mnenj sodnic in sodnikov ni mogoče sklepati, da bi ustavno sodišče samostojno oblikovalo prepoved kandidiranja na volitvah za osebo, ki je na prestajanju zaporne kazni.
V citiranem sklepu sodnica dr. Sovdat splošno sklene: »V državi, ki je tako majhna kot Slovenija, bi bilo še bolj kot v velikih državah treba določiti neizvoljivost, da se zagotovita tako integriteta izvoljenih predstavnikov ljudstva kot integriteta volilnega postopka. Zaželeno bi bilo, da bi se zakonodajalec urejanja tega področja končno lotil.« Pridružujem se njenemu pozivu. Integriteta mora biti del identitete. Zakonska ureditev neizvoljivosti, dovoljena z 82. členom ustave, bi bila prispevek k sistemski težnji po integriteti.
Dr. Andraž Teršek je ustavnik, zaposlen kot univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem, matično na Pedagoški fakulteti.