Narava ustave

Ustava kot dokument je že po svoji naravi takšna, da ne more dati do-črke jasnih in nedvoumnih odgovorov na prav vsa ustavnopravna vprašanja. Zato se ji v teoriji pripisuje status »živega dokumenta«. To pomeni, da se ustava vsebinsko dopolnjuje in razvija s pomočjo razlage. Ustava ni samo tisto, kar v njej izrecno in po-črki piše, ampak tudi tisto, kar se ji z razlago »pripiše«. Vsekakor pa mora biti to strokovno premišljena, ustavniško pronicljiva, politično modra in intelektualno suverena razlaga. Kakovost ustavnega reda je odvisna od kakovosti oblastnih razlagalcev ustave in od tega, kako vešči so ti razlagalci ustave pri intelektualno prepričljivem in ustavniško suverenem izkoriščanju razlagalnih možnosti ustave. Osrednjo vlogo pri razlagi, s tem pa pri razlagalni zaščiti ustave kot dokumenta in ustavnosti kot kakovosti pravnega reda, ima ustavno sodišče.

Ustava ureja različna sistemska in družbena vprašanja, ta vprašanja pa imajo spet različno naravo. Zato se pričakuje, da bodo nekatere določbe v ustavi pomensko bolj odprte in bodo večji strokovno-intelektualni izziv za oblastne razlagalce ustave (predsednika republike, vlado, parlament, sodstvo in ustavno sodišče), od drugih pa se pričakuje, da bodo bolj jasne in nedvoumne, celo do-črke natančne. To bi smeli pričakovati tudi od tistih določb ustave, ki urejajo vprašanja oblikovanja vlade, prenehanja funkcije predsednici vlade in ministrom ter predčasne razpustitve parlamenta. Slovenska ustava teh vprašanj res ne ureja do-črke jasno in nedvoumno.

Konkretno, določba ustave, ki zadeva vprašanje odstopa premierke in zato prenehanje funkcije ministricam in ministrom, s tem pa vladi kot takšni (115. člen), ne določa izrecno in natančno ne spremljajočih postopkov, ne dolžnega oblastnega ravnanja po odstopu premierke, vključno s predsednikom republike, ne enovitega roka, v katerem mora predsednik republike razpustiti državni zbor. Te določbe so najmanj toliko pomensko odprte, da je razprava o njihovi razlagi in pravno najbolj prepričljivi vsebini najmanj legitimna, če ne celo nujna. Vseeno pa to ne pomeni, da slovenski ustavni red v tem trenutku ne daje ali pa ne omogoča podati dovolj jasnega odgovora na vprašanje, kakšni morajo biti koraki nosilcev oblastnih funkcij po odstopu premierke.

Štirje (hitri) koraki do razpustitve parlamenta

Pravno zavezujoč dokument, na katerega se je, poleg ustave, pri teh vprašanjih treba nasloniti, je poslovnik državnega zbora. Ta, začenši z 226. členom, vsebuje postopkovne določbe, ki se uporabijo ob odstopu premierke. Določajo smiselno uporabo tretjega in četrtega odstavka 111. člena ustave, ki ureja volitve predsednika vlade. Odstopu premierke sledi poskus iskanja novega predsednika vlade, ki ga vodi predsednik države. Najprej se mora predsednik države posvetovati z vodji poslanskih skupin. Predpostavimo naprej, da kandidat za premierja obstaja. Če je kandidat za premierja predlagan, se o njem z večino glasov vseh poslancev glasuje v parlamentu najprej v 48 urah in najkasneje v sedmih dneh. Po neuspešnem glasovanju za premierja nastopi rok 14 dni, v katerem pride do novih posvetovanj s poslanskimi skupinami ali pa do predloga za premierja s strani najmanj desetih poslancev. O kandidatu se glasuje najprej v 48 urah in najkasneje v sedmih dneh. Tudi tokrat z večino glasov vseh poslancev. Če premier ni izglasovan, ima državni zbor možnost, da v 48 urah z večino glasov navzočih poslancev najprej odloči, da se bo ponovno glasovalo o kandidatu za predsednika vlade. Če se to zgodi, je treba to glasovanje izvesti najprej v 48 urah in najkasneje v sedmih dneh, državni zbor pa o kandidatu za predsednika vlade glasuje z večino glasov navzočih poslancev. Če tudi te volitve predsednika vlade niso uspešne, predsednik republike razpusti parlament in razpiše nove volitve.

Postopkovna pravna ureditev tega vprašanja ni najboljša, a obstaja.

Predpostavimo sedaj, da kandidata za predsednika vlade ni. In da se poslanske skupine zavežejo, da ga sploh ne bodo iskale ali predlagale, enako pa storijo vsi poslanci, ne da bi imel kdorkoli figo v žepu in ne da bi se kasneje premislil. Kako kar najhitreje do predčasnih volitev? Ponuja se naslednja razlaga postopka po državnozborskem poslovniku. Predsednik države se najprej posvetuje z vodji poslanskih skupin. Čim dobi njihovo neizpodbitno zagotovilo, da ne predlagajo kandidata za premierja, lahko naslednji dan začne teči rok 14 dni, v katerem lahko poslanske skupine ali najmanj deset poslancev predlaga kandidata za premierja. Ta element tretjega odstavka 111. člena ustave je treba spoštovati, ker ga je treba razumeti kot ustavno pravico avtonomnih poslancev. Če po 14 dneh nihče od upravičenih predlagateljev ne predlaga kandidata za premierja, začne naslednji dan teči rok 48 ur, v katerem lahko spet državni zbor z večino glasov navzočih poslancev sklene, da bo najprej čez 48 ur in najkasneje čez sedem dni glasoval o kandidatu za predsednika vlade. Ko se rok 48 ur izteče, kandidat pa ni predlagan, lahko predsednik republike razpusti državni zbor in začne postopek razpisa novih volitev.

Postopkovna pravna ureditev tega vprašanja spet ni najboljša, a vseeno obstaja. Matematični izračun (1+1+14+2+1) ponuja sklep, da lahko predsednik republike, ki ne prejme predloga kandidata za predsednika vlade, razpusti parlament in začne postopek za razpis novih volitev že po 19 ali 20 dneh po odstopu predsednice vlade (s pravnim učinkom).

Prepričljivega odgovora, zakaj takšna razlaga kombinacije določb ustave in poslovnika ne bi bila sprejemljiva, v dosedanjih razpravah o tem vprašanju ne prepoznam. Ne prepoznam niti prisiljujočega razloga, zakaj bi se predsednik republike nujno moral v začetni fazi »kvazi-posvetovati« s poslanskimi skupinami prav 30 dni, če te lahko suvereno in kategorično sprejmejo takojšnji dogovor, da ne bodo predlagale nikogar za premierja.

Stavek, ki v ustavi manjka

Tudi naslednje novinarjevo vprašanje je bilo na mestu: kateri stavek v ustavi manjka? Snovalci slovenske ustave so se pri njenem pisanju zgledovali predvsem po nemški ustavi. Vendarle pa so pri pisanju določb, ki urejajo vprašanje pristojnosti predsednika republike na poti do predčasnih volitev, namenoma izpustili tiste dele, ki krepijo vlogo predsednika republike v nemškem ustavnem redu. Ta namreč daje predsedniku republike na voljo diskrecijo za odgovorno in tehtno presojo, ali bi bilo v danih razmerah za državo bolje iskati novega predsednika vlade ali pa bi bila razpust parlamenta in razpis volitev najboljša rešitev. Ta stavek v slovenski ustavi manjka.

Volitve med počitnicami?

Vprašanje, ali so lahko državnozborske volitve tudi med počitnicami, je v slovenskem ustavnem redu rešeno. Ustavno sodišče je v treh precedenčnih odločitvah (U-I-279/96, U-I-304/96 in U-I-76/14) jasno pojasnilo, da ne volitve ne volilna kampanja ne smejo potekati v času poletnih počitnic. Pri tem je izrecno izpostavilo mesec avgust. Takšno počitniško prepoved je utemeljilo z argumentom, da bi bilo drugačno ravnanje v nasprotju z ustavnim načelom racionalnega, obveščenega, kompetentnega, učinkovitega in s tem legitimnega uresničevanja volilne pravice.

Demokratični absurd

Slovenski pravni red dopušča uresničevanje pasivne volilne pravice tudi posameznikom, ki jim je izrečena pravnomočna obsodba za kaznivo dejanje ali že prestajajo kazen zapora. Ustava v 43. členu ne določa nikakršne omejitve aktivne ali pasivne volilne pravice, razen pogoja polnoletnosti. V 82. členu ustave pa je izrecno zapisano dovolilo (t.i. zakonski pridržek), da se sme z zakonom določiti pogoje, zaradi katerih posameznik ne sme kandidirati na volitvah v državni zbor. A zakon o volitvah v državni zbor, ki naslavlja volilno pravico v 7. členu, ne določa dodatnih omejitev volilne pravice. Slovenski politiki v parlamentu vse do danes te ustavne možnosti pač niso uresničili in v zakonodajo niso vnesli prepovedi kandidiranja na volitvah v državni zbor za tiste posameznike, ki so obsojeni za kaznivo dejanje ali so na prestajanju zaporne kazni.

Postavi se vprašanje, kaj se potemtakem zgodi, če kandidat, ki je v zaporu, uspešno nastopi na volitvah in dobi mandat. Odgovor se zdi pravno enostaven, četudi je verjetno absurden in se upira moralni presoji: pridobi pravico, da nastopi mandat in da se mu prestajanje kazni odloži za čas trajanja mandata.

V takšnem povolilnem položaju ni treba iskati podlage v kakem drugem zakonu, ki bi dopuščal izjemno odložitev prestajanja kazni. Tudi ne na primer v zakonu o izvrševanju kazenskih sankcij, ki v 24. členu določa, da se sme izvršitev kazni odložiti, če mora obsojenec »opraviti določeno delo, ki ga je začel, in bi nastala občutnejša škoda, če ga ne bi opravil«. Odgovor je ustavnopravno utemeljen: sestavni del pasivne volilne pravice je tudi pravica, da izvoljeni kandidat nastopi poslanski položaj, ker oboje tvori neločljivo celoto. Morebitni dvom, ali je res tako, razrešuje odločba ustavnega sodišča št. U-I-317/11, kjer je izrecno zapisano: »Tretji vidik pasivne volilne pravice pomeni pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata.«

Dokler je torej pravna ureditev takšna, da pasivna volilna pravica ni zakonsko omejena zaradi pravnomočne kazenske obsodbe ali prestajanja kazni zapora, je tudi ni dopustno omejiti tako, da bi se posamezniku, ki je uspešno kandidiral na volitvah, potem preprečilo nastopiti in uresničevati status demokratičnega ljudskega izvoljenca. Šlo bi namreč za kršitev pasivne volilne pravice kandidata in aktivne volilne pravice njegovih volivcev.

In več kot to. Zakonodaja določa, da poslancu mandat miruje, če je bil izvoljen za predsednika vlade ali imenovan za ministra. Sestavni del slovenskega ustavnega reda pa je ustavni običaj, da mandat za sestavo vlade prejme prvak stranke, ki je na volitvah dobila največ glasov, če izkaže realno možnost, da bo sestavil vlado. Na dlani je, da naš pravni red še vedno dovoljuje nekaj, kar se zdi osupljiv demokratični absurd: posameznik, ki je bil na prestajanju zaporne kazni, ko je kandidiral na volitvah v parlament, ta pa mu je bila odložena, ker je bil izvoljen za poslanca, je lahko izvoljen tudi za predsednika vlade.

Razlika, ali je bil posameznik obsojen za kaznivo dejanje pred volitvami ali po nastopu javne funkcije, je namreč bistvena. Naš pravni red ne dovoljuje, da bi funkcionar, pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje po nastopu funkcije, ostal na funkciji. Dovoljuje pa, da posameznik z demokratično legitimnostjo, podeljeno na volitvah s strani volilcev, tak položaj zasede, četudi je bil pred volitvami pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje ali je že prestajal zaporno kazen. Problem je v zakonodaji.

Absurdi in ekscesi so v ustavnih demokracijah še kako možni. Zaradi narave demokracije kot takšne so celo legitimni. Demokracija je že sama po sebi lahko v marsičem in marsikdaj zaznamovana z absurdi in paradoksi.

Dr. Andraž Teršek je ustavnik, zaposlen kot univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem, matično na Pedagoški fakulteti.