Odstop senata Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) in rezultati Indeksa zaznave korupcije Trasparency International, ki je združil 13 različnih mednarodnih baz podatkov o zaznavanju korupcije, postavljajo pred Slovenijo neprijetno ogledalo. Zakonski okviri delovanja KPK so postali preozki, na nekaterih mestih so preveč nedorečeni in slabo umeščeni v širši pravni sistem. Vztrajanje znotraj stanja, kakršno je, bi ustvarjalo lažen občutek normalnosti in sprejemljivosti kljub temu, da dejansko stanje ni tako, sporočajo predsednik KPK in njegova namestnika.

Parlament, ki noče brati

Deveto nadstropje na Dunajski cesti v Ljubljani, v katerem so prostori KPK, daje metaforično pravilen občutek pogleda od zgoraj na prestolnico in politične institucije spodaj. Sedanji senat, ki je odstopil, bo deloval do imenovanja novega vodstva komisije ali najdlje do 1. marca 2014. Ob vratih v pisarni namestnika predsednika komisije Roka Praprotnika je ilustracija grške boginje pravice. Obe njeni roki sta odsekani, tehtnica pa polomljena leži ob njenih nogah. Praprotnik, nekdanji novinar Dela in Dnevnika, razlaga, da Slovenija zagotovo bolj kot kdajkoli potrebuje učinkovito KPK. »V trenutku, ko politika prevladuje nad vsemi sferami življenja, še posebej pa nad stroko, je evidentno, da nujno potrebujemo organ, ki je kot KPK samostojen in neodvisen od vlade in parlamenta.« A za to potrebuje drugačno ali vsaj jasneje opredeljeno zakonsko podlago.

Ves konec minulega tedna in nato še v nov teden je potekalo komentiranje odstopa KPK. Strokovno neprofesionalen odziv je prišel celo od nekdanjega ministra za pravosodje, Aleša Zalarja, ki je dajal občutek, da ve, kakšno odločitev bo sprejelo ustavno sodišče, pred katerim sta dve zahtevi za ustavno presojo zakona, po katerem deluje KPK, obe z oznako »absolutno prednostna« zadeva. Nekdanji minister, ki je bil član vlade, ko se je zadevni zakon sprejemal, je tri leta kasneje prepričan, da so nekatere zakonske določbe protiustavne. Vmes se je tudi sam znašel pod drobnogledom KPK in se spustil v sodni boj, da bi izpodbil delo komisije, ker naj bi kršila njegove pravice. Mnenja KPK, je odločilo ustavno sodišče že leta 2008 (ko je KPK sicer delovala na osnovi prejšnjega zakona, ki je bil spremenjen leta 2010), niso posamični pravni akti, kar pomeni, da nimajo neposrednih pravnih posledic za osebo, ki jo obravnavajo. Vendar, kot je tedaj ugotovilo ustavno sodišče, lahko imajo za obravnavane osebe dejanske posledice, ki pomenijo kršitve pravic teh oseb. Za take primere je mogoče tako upravno sodno varstvo kot civilno, če gre za iztoževanje nastale škode.

Toda, na nejasnost pravne narave njihovih mnenj in pravnih sredstev, ki jih lahko posameznik uporabi, če oceni, da so mu bile kršene pravice zaradi izdanega mnenja KPK, je opozarjala sama komisija. V svojih poročilih poziva odgovorne zakonodajne in izvršne organe k ureditvi tega vprašanja. Zgodilo se ni nič. Sodbe prvostopenjskih sodišč so se po pritožbah na višjo instanco vračale v ponovna odločanja na prvo stopnjo. Položaj KPK in dejstvo, da vodstvo komisije za šestletni mandat imenuje predsednik države, pomenita, da politika razen javnih napadov, poskusov diskreditacije ali kričeče ignorance ne more izvajati drugih oblik pritiska.

»Pozicija, ki jo ima KPK, je v tem pogledu izjemno privilegirana, saj je eden redkih državnih organov nadzora, katerega vodstvo ni odvisno od dnevne politike,« razlaga Praprotnik. »To pa pomeni naravno oporo tudi za delo vseh drugih organov nadzora in pregona, ki so mnogo bolj izpostavljeni pritiskom vsakodnevne politike.«

Protikorupcijska komisija je prišla do točke, ko bi bila za nadaljnje izboljšanje stanja glede korupcije v državi potrebna politična volja. Te ni najti pri nobeni od parlamentarnih strank. »Poslušal sem poslance, ki so se sklicevali na naša mnenja in opozorila, nato pa vseeno glasovali za zakonske rešitve, o katerih smo izrecno opozarjali, da odpirajo in omogočajo korupcijska tveganja. Zagotovo je položaj KPK del sistema zavor in ravnovesij, nadzora nad politično oblastjo. A ne zdi se mi normalno, da bi med parlamentom in KPK nujno morale obstajati napetosti. V zadevah, kjer gre za javni interes, bi morali biti partnerji,« je prepričan Praprotnik. Ugotovitve komisije, pravi, so doživele različne reakcije: nekateri poslanci so jih razumeli kot dobronamerna opozorila, drugi so v njih videli napoved totalne vojne.

Vodji največjih poslanskih skupin Jani Möderndorfer (PS) in Jože Tanko (SDS) sta v začetku tega tedna ugotavljala, da Komisija za preprečevanje korupcije parlamentarcem nikoli ni posredovala seznama zakonskih sprememb, ki bi jih želeli, in da je odstop senata zatorej neutemeljen, saj politikom niso dali prilike, da bi opravili svoje delo. No, na 14. in 15. strani letnega poročila KPK 2012, ki je bilo posredovano v obravnavo tudi državnemu zboru, je seznam 17 zakonskih sprememb, ki jih KPK ocenjuje za nujne. Natančno branje obdobnega poročila KPK 2011-2012 omogoča prepoznavo še nekaterih dodatnih zakonskih sprememb, ki bi delo KPK naredile učinkovitejše. V 259 strani dolgem poročilu se najde tudi cel niz predlogov za spremembe različnih področnih zakonodaj (od okoljske do javnega naročanja), s katerimi bi lahko sistemsko zmanjšali korupcijska tveganja. A nobenega od poročil KPK v zadnjih treh letih državni zbor ni ne obravnaval ne sprejel. Zdi se, da teh dokumentov tudi prej omenjena poslanca nista nikoli prebrala.

Aktivna ignoranca politike, odsotnost jasne podpore delu KPK in celo pozivanje k njeni ukinitvi pa predstavljajo realno nevarnost, da se zakon, ki bi hotel v sedanjo ureditev vnesti izboljšave, med parlamentarno obravnavo ne bi mogel izogniti dodatnim pristavkom, vejicam in odvisnikom, ki bi na koncu pripeljali do še slabše in še bolj ranljive ureditve, kot je sedanja.

Orodje korupcije

Vid Doria iz Transparency International Slovenija išče primere, ki bi ponazorili sistemske probleme in širše družbene ovire, ki lahko razložijo, zakaj je Slovenija v zadnjem njihovem poročilu zdrsnila za šest mest. Opisuje, kako nova zakonodaja o financiranju političnih strank kaže na naravnanost politike k najlažji rešitvi: prepovedalo se je donacije s strani zasebnega sektorja. »Namesto da bi se vzpostavil sistem nadzora in poročanja, transparentnosti, kar so bili tako mednarodni kot naši predlogi. Zakon de facto privatnega financiranja ne bo ustavil, saj nima mehanizmov, ki bi to lahko uspešno preprečili ali celo zagotovili nadzor nad protipravnim financiranjem strank,« opozarja Doria. »Sistemske rešitve, ki bi povečale stopnjo zaupanja državljanov v pravno državo in hkrati okrepile sistem preprečevanja korupcije, obstajajo, a v Sloveniji ni politične volje, da bi se jih uvedlo. Veliko je govorjenja, v zadnjih volilnih kampanjah je bilo ogromno govora o korupciji, a ni ravnanj, ni ukrepov. Nimamo nadzora nad implementacijo zakonodaje, ni sistemskih, celostnih izboljšav ne na področju zdravstva ne na področju energetike, javnega naročanja ali gradbeništva,« našteva le področja, ki so trenutno najbolj na očeh javnosti.

Odstop senata je KPK v torek dopolnila s petnajstimi predlogi političnih ravnanj, ki bi po njihovem mnenju pripomogli k uspešnejšemu boju in sankcioniranju koruptivnih praks. Med predlogi je oblikovanje dveh posebnih neodvisnih preiskovalnih skupin z mandatoma, ki bi jima omogočila preiskavo poteka projekta TEŠ6 in dajanja bančnih posojil v bankah v večinski državni lasti. Sedanja zakonska pooblastila KPK namreč ne omogočajo, da bi pridobila vse informacije in zaslišala vse, ki so tako ali drugače sodelovali v teh zgodbah.

Od kod boj proti korupciji?

Nastanek Komisije za preprečevanje korupcije sega v konec devetdesetih let, ko se je pri Svetu Evrope (leta 1999) oblikovala skupina držav za preprečevanje korupcije, Greco. Leta 2001 je, na podlagi poročila Greca leto poprej, nastal Urad za preprečevanje korupcije. Greco je v svojem poročilu pozval našo državo, naj ustanovi poseben organ ali vzpostavi koordinacijski mehanizem za delo vseh institucij, ki se ukvarjajo z odkrivanjem in preprečevanjem korupcije. Šele leta 2004, ko je bila sprejeta zakonodaja, ki je uredila ustanovitev neodvisne protikorupcijske komisije, so bila priporočila Greca vsebinsko dejansko izpolnjena.

Jon Cloke in Ed Brown z britanske univerze Loughborough v svojih člankih Shadow Europe in Key Myths About Corruption opozarjata na občutnejšo prisotnost govorice o korupciji po padcu berlinskega zidu in ob preoblikovanju socialističnih gospodarstev v kapitalistična. Ideologija, na kateri je ta transformacija temeljila, je širila prepričanje, da je korupcija pogost pojav v javnem, državnem sektorju predvsem v »mladih demokracijah« in razvijajočih se gospodarstvih ter da naj bi trg rešil vse težave. Hkrati naj bi bila korupcija odraz posamičnih ekscesov, ne pa sistemski, globalni problem neomejenega finančnega sektorja z davčnimi oazami vred. Avtorja opozarjata, da je koruptivno najbolj ranljivo mejno območje med javnim in zasebnim, ter izpostavita niz korupcijskih afer v zahodnih demokracijah od Anglije do Amerike, tako v javnem kot v privatnem sektorju. Tudi raziskava profesorjev z bostonske univerze Johna Gerringa in Strom C. Thackerja Do Neoliberal Policies Deter Political Corruption? pride do zaključka, da velika država ni nujno skorumpirana država. Posebno pozornost in opozorilo pa namenita protipravnim načinom vpliva na pisanje nacionalnih pravnih aktov – zakonodajno korupcijo, ki neupravičene zasebne interese umesti med zakonske člene.

Prav neobstoječo zakonodajno sled, na katero opozarja tudi KPK, omeni Vid Doria iz Transparency International Slovenija. »Priča smo političnim pritiskom in ljudem na pozicijah, ki so povezani z zasebnimi interesi in želijo politiko oblikovati po svoji meri. Tu ne gre za sile, strice ali tete iz ozadja, ampak za konkretne interese. Naloga politikov je, da se temu uprejo. Velik premik bi dosegli že, če bi spremenili netransparentnost pisanja slovenskih zakonov. Kajti danes je zakonodajno sled, kdo vse je sodeloval in pomagal pri pisanju pravnih aktov, tako rekoč nemogoče izslediti. Ob tem pa ne gre pozabiti, da se zakoni spreminjajo v povprečju vsaki dve leti.«

Kako in s čim proti korupciji

Ob odstopu vodstva KPK je kmalu prišlo do pavšalnih ocen, da te komisije sploh ne potrebujemo, češ da je nimajo niti države, kjer korupcije zaznajo najmanj. Letos, podobno kot že prejšnja leta, je med državami, kjer ljudje dojemajo korupcijo kot najmanj pereč problem, prva Danska. Tam imajo podobno kot tudi na Švedskem protikorupcijski sistem, ki je v veliki meri vgrajen v obstoječi okvir dela policije in pravosodja. Poleg policije, tožilstva in sodstva igrajo v njem ključno vlogo tudi nacionalna revizijska služba, parlamentarni ombudsman, ki skrbi, da javni funkcionarji in uradniki spoštujejo zakone in izpolnjujejo svoje naloge, ter posebni oddelek za goljufije. Ključno vlogo na Danskem igrajo tudi mediji, ki razkrivajo primere korupcije in goljufij, ter visoko razvit sistem samoregulacije in integritete, ki ne dopušča, da bi se korupcijske prakse toleriralo. Visoka stopnja transparentnosti in relativno lahka dostopnost do informacij zaznamujeta tako javne institucije kot tudi vse več zasebnih podjetij. Šibki člen, opozarjajo raziskovalci v Transparency International, ostajajo prav mediji, ki jih marsikateri Danec vidi kot precej skorumpirane, in relativno slaba preglednost financiranja političnih strank ter finančnih interesov parlamentarcev.

A vendar poseben organ za boj proti korupciji v EU ni unikum. Poznajo ga med drugim v Franciji, Litvi, Latviji, na Poljskem. Letošnje poročilo OECD o specializiranih protikorupcijskih institucijah pa opozarja, da samo neodvisni organ ni dovolj, ampak morajo tudi druge javne institucije in državni organi odigrati svojo vlogo pri preprečevanju in zaznavi korupcije.

Finska, ki je letos med prvimi tremi državami po nizki zaznavnosti korupcije, je bila po drugi strani leta 2009 po raziskavah Eurostata presenetljivo visoko v percepciji korupcije. Raziskovalci so to obrazložili z razkritji, nepravilnostmi in primeri korupcije, ki so v mesecih pred raziskavo prišli v javnost. Dve leti kasneje, leta 2011, sta se nezaupanje in percepcija korupcije ponovno ublažila. Podoben odraz medijske in javne izpostavljenosti v percepciji korupcije med ljudmi se je v zadnjih letih zgodil tudi v Avstriji.

Vid Doria ob tem opozori tako na zgodovinski, družbeni kot širše politični kontekst pri ocenjevanju prisotnosti korupcije. »Danska in Finska sta zagotovo državi, ki sta tradicionalno zelo transparentni. Odgovornost ima velik pomen v družbi in politiki znajo stopiti skupaj, ko je to potrebno. Ni praznega besedičenja o pomenu transparentnosti, ampak so konkretna dejanja, ki zavračajo in kaznujejo korupcijo. Ko prepoznajo problem, ukrepajo, da ga rešijo.« Opozarja pred popreproščeno resignacijo nad vsemi političnimi strankami v Sloveniji. »Naloga političnih strank je, da sledijo družbenim interesom v smeri večje blaginje ljudi. To moramo od njih zahtevati.«

Poročilo The Good, the Bad and the Ugly: Controlling Corruption in the EU iz letošnjega aprila definira dva ključna dejavnika, ki sovpadata s prisotnostjo koruptivnih praks. Prvi je pretirana reguliranost sistema, na katero je prejšnji teden izrecno opozorila tudi Liljana Selinšek, namestnica predsednika KPK. Ekscesno velika regulacija poveča administracijsko diskrecijo in s tem priložnosti za koruptivne prakse. Na drugi strani pa je močan dejavnik odvračanja od korupcije lahko transparentnost. Transparentnost hkrati zmanjša moč administrativne diskrecije posameznikov, elektronski postopki in jasna pravila pa krčijo priložnosti za razvoj koruptivnih ravnanj.

Jon Cloke in Ed Brown opozarjata, da postwashingtonsko soglasje z zahtevo po večjem javnem nadzoru in odpravi korupcije ter na drugi strani neprenehnimi poskusi stisniti državne proračune in posekati pristojnosti regulatornim organom pošilja shizofrene signale. Izkušnje iz Vzhodne Evrope in Rusije v devetdesetih letih jasno govorijo, da hitra privatizacija in nastop prostega trga nista odpravila korupcije, ampak se je stanje le še poslabšalo, saj so se oblikovala pajdaštva med politiko in tujimi investitorji, državne institucije nadzora, ki so bile že pred tem šibke, pa so se znašle pod še večjim pritiskom in se nikoli niso primerno razvile. O tem piše David Stuckler s soraziskovalci v raziskavi Mass Privatization, State Capacity, and Economic Growth in Post-Communist Countries.

V letošnjem spomladanskem poročilu je Greco Slovenijo opozoril na finančno in kadrovsko podhranjenost KPK, ki v zadnjih letih beleži vse večji pripad primerov in naznanitev korupcije. Aplikacija supervizor, izdelana za simbolni 1 evro, je junija letos prejela nagrado Združenih narodov na področju javnih služb. A vendar je v proračunu za leto 2014 denarja, namenjenega delovanju KPK, celo nekaj manj kot v letih poprej. Na negativne posledice varčevanja, hitre privatizacije in novega določanja pogojev javno-zasebnih partnerstev na Portugalskem so lani opozorili pri Transparency International. Trdijo, da vse to krha ključne temelje družbe. Prav tako so opozorili na velik prepad med zakonskimi določbami in realnimi praksami institucij. Letos je Portugalska je na Indeksu zaznave korupcije na precej boljšem mestu kot Slovenija.

Korupcije osumljena Evropska unija

Tiskovni predstavnik evropske komisarke za notranje zadeve Michele Cercone nam je povedal, da odstopa senata KPK ne morejo komentirati, saj ocenjujejo, da gre za notranjo zadevo države. Prav to mnogi raziskovalci korupcije kritizirajo, saj Evropska unija, potem ko so države enkrat vanjo vstopile, nima vzpostavljenih mehanizmov za »svobodni« nadzor nad koruptivnimi praksami v posameznih državah. Zaradi tamkajšnjega alarmantnega stanja je sicer arbitrarno oblikovala poseben program za Bolgarijo in Romunijo, nato pa pred dvema letoma pristala vsaj na zbiranje in analiziranje podatkov znotraj EU. Letos pomladi je poročilo o korupciji pri javnih naročilih v EU tako ocenilo, da je samo leta 2010 zaradi korupcije pri podeljevanju javnega denarja v zasebne žepe odteklo 1,4 do 2,2 milijarde evrov. Raziskava evropskega raziskovalnega centra za boj proti korupciji in krepitev državnih institucij (ERCAS) je prav tako ugotovila, da evropska sredstva, ki jih podeljuje EU, s seboj res prinesejo določene zahteve nadzora in varovala pred korupcijo, a se učinek teh večinoma izniči glede na vsote, ki so na razpolago in katerih delež se izgubi. Visoko negativna ocena institucij EU glede prisotnosti korupcije v njih je bila leta 2011 zapažena predvsem med prebivalci Avstrije, Španije, Portugalske, Nemčije in Švedske (vse nad 80 odstotkov), dvom o nekoruptivnosti institucij EU pa je izrazilo tudi 79 odstotkov vprašanih v Sloveniji. Primerjalno z državami EU nas zaznamuje tudi široko utrjeno prepričanje, da so politiki skorumpirani – smo na tretjem mestu, tik za Španijo in Grčijo. Ob tem je dobra polovica vprašanih menila, da je razlog za korupcijo v največji meri odsotnost resničnih kazni za koruptivna ravnanja, sledita prevelika povezanost politike z gospodarstvom in premajhna volja politikov, da bi se resno spopadli s korupcijo. Najnižji pri nas je tudi delež ljudi (7 odstotkov), ki so menili, da se vlada učinkovito bori proti korupciji. Prav tako smo najbolj kritični pri oceni preganjanja korupcije, saj kar 88 odstotkov ljudi meni, da sedanji sistem ne odvrača ljudi od koruptivnih dejanj.

»Začetni cilji strukturnega reformiranja države, s ciljem, da bi jo slekli perverznih političnih praks, kot so korupcija, klientelizem, patrimonializem in favoriziranje, so se kmalu izkazali za nekonsistentne z ravnanjem vlade. Medtem ko so vladni uradniki, mednarodne finančne institucije in multilateralne bančne institucije poudarjali pomen tega, da se prekine s korupcijo, so državna pogajanja s tujimi investitorji med procesi privatizacije in vsakodnevne politične prakse na vseh ravneh jasno kazali na protipravna ravnanja, korupcijo, favoriziranje in klientelizem. Skupaj z brezposelnostjo in revščino to ni le spodbudilo javnega upora, ampak so to postali glavni temelji nasprotovanja ustaljeni politiki. Poleg socialnih transferjev je bila ena glavnih zahtev protestnikov konec perverznih političnih praks, ki so jih zatirale. Implementacija strukturnih reform v Argentini je tako prispevala k temu, da se je pojavil val družbenih gibanj proti neoliberalni ekonomiji in korumpirani politiki,« piše v analizi vpliva korupcije na družbena dogajanja v Argentini od začetka devetdesetih let pa do danes prof. Roberta Villalón. Zveni domače.

Rok Praprotnik ponudi preprosto, a koncizno analizo družbenega stanja v Sloveniji: »Še vedno mislimo, da demokracija deluje sama od sebe. Razumeli smo jo kot ready-to-use paket, v katerega ni treba vložiti nobene pozornosti ali energije. To ni res. Vsesplošno nezadovoljstvo z demokracijo je odraz tega, da smo državljani, volilci, demokratična javnost pogrnili na celi črti. In vendar smo mi tisti, ki imamo ta izjemen privilegij, da lahko demokracijo uporabljamo.« Korupcija je stvar percepcije, a tudi resničnih družbenih praks. Komisija za preprečevanje korupcije je v treh letih s svojimi poročili in trdim delom slovensko politično elito dodobra slekla cesarskih oblačil. Njeno dejanje prejšnji teden je jasno nadaljevanje dela, ki ga je doslej opravila.