Otto von Bismarck, nemški kancler, 1850

V zadnjih mesecih se vse bolj gostijo razprave o stanju v slovenskem javnem sektorju in njegovi vlogi pri izhodu iz sedanje krize. Zdi se, da je to točka preloma, na kateri država stoji in pade. Slišimo alarmantne pozive, trenutno še zlasti iz zdravstva in šolstva, po nujnosti sistemskih sprememb, če se želimo izogniti zlomu. Eden glavnih poudarkov nedavne okrogle mize, organizirane pod okriljem Svetovnega slovenskega kongresa, o stanju v zdravstvu je »zdravstvena reforma je ključ, da se slovenski zdravstveni sistem izvleče iz primeža krize«. Tudi najnovejši program GZS za povečanje konkurenčnosti in gospodarsko rast z naslovom Kisik za gospodarstvo govori o nujnosti korenite optimizacije državne uprave in javnega sektorja. Podrobneje pa izpostavlja optimiziranje zdravstvenega sistema, reformo sodstva, revizijo javnega naročanja itd. Reforme napoveduje minister Virant, izpostavljajo se občine, upravni okraji, upravne enote itd. Tudi minister Pikalo (Delo, 30. septembra) napoveduje korenite spremembe v visokošolskem zakonu, in še bi lahko naštevali.

Ves čas krize, še posebej od Pahorjeve vlade naprej, se napovedujejo strukturne reforme za posamezne najbolj izpostavljene dele javnega sektorja. Zdi se, da se tudi širša javnost vse bolj zaveda, da brez bolj celovitih in domišljenih sistemskih sprememb, ki bi poleg nujnih finančnih učinkov tudi v funkcionalnem smislu zagotavljale ohranjanje vitalnih delov sistema, ne bo šlo več dolgo. Vendar nobena vlada doslej, razen bolj ali manj ostrih finančnih rezov, česa bolj celovitega ni zmogla niti predstaviti, kaj šele udejanjiti.

Menim, da smo dolžni opozoriti na nekatere širše dimenzije in slabosti dosedanjih in nakazanih posegov v javni sektor, saj politika deluje vse bolj improvizirano, neusklajeno, z vse manj posluha za argumente strokovne javnosti. Vprašanje pa je, koliko voluntarizma in rokohitrstva ta država in njen javni sektor brez nepopravljivih posledic sploh še preneseta.

Delovanje razvite države, še posebno tiste, ki se deklarira kot pravna in socialna, temelji na razvitem, dobro organiziranem in učinkovitem javnem sektorju. Od tega so v veliki meri odvisni konkurenčnost gospodarstva, nizka stopnja koruptivnosti, socialna kohezivnost družbe in njena razvojna sposobnost. Ne poznamo nobenega primera države, s katero bi se želeli primerjati, kjer ne bi bilo tako. Gre torej za veliko soodvisnost med gospodarskim razvojem in stanjem v javnem sektorju. Zato nas morajo skrbeti poenostavljeni napadi na javni sektor, še bolj pa popolna nesposobnost in neodzivnost politike, da bi se problemov javnega sektorja končno lotila na sistematičen in celovit način, ne da bi porušila vrednote, na katerih sedanji sistem temelji. Te določa že ustava, na praktični ravni pa na njihovo udejanjanje najbolj vpliva politika. V ustavno deklarirani pravni in socialni državi bi moralo biti v ospredju zagotavljanje enakih pravic in javnih storitev vsem, ne glede na njihov socialni položaj v družbi. Z nadaljevanjem predvsem linearnih finančnih rezov in odlaganjem nujnih reform so ti principi vse bolj ogroženi. Nekateri deli sistema pa utegnejo v celoti razpasti.

Namesto uradniške elite »politično« uradništvo

Da bi javni sektor deloval strokovno in učinkovito, bi moral biti čim bolj stabilen, neodvisen od dnevne politike in racionalno organiziran. Na te atribute najbolj vplivata sistemska ureditev in odnos ter odgovorno ravnanje vladajoče politike. Ta je vsa ta leta jemala javni sektor kot glavni vzvod ne toliko za uresničevanje širših družbeno relevantnih ciljev, pač pa predvsem za udejanjanje ozkih, kratkoročnih strankarskih interesov. Na stabilnost javnega sektorja močno vpliva krovni zakon, ki ureja status in položaj javnih uslužbencev. Ko smo pred kakimi desetimi leti sprejemali zakon o javnih uslužbencih, je njegov predlagatelj, tedanji državni sekretar dr. Virant izpostavljal prav potrebo po zagotavljanju stabilnosti in strokovnosti v javnem sektorju. Napovedal je, da bo zakon omogočil razvoj uradniške elite, to je vrhunskih kariernih uradnikov, ki so neodvisni od trenutne oblasti in ki zagotavljajo stabilno in strokovno vodenje posameznih javnih resorjev, seveda v skladu s smernicami, ki jih daje politika.

Zakon je bil v osnovi dobro zamišljen, žal pa ga je že prva Janševa vlada začela usodno spreminjati. Ključni členi, ki naj bi zagotavljali že omenjeno stabilnost in profesionalnost, so bili naglo spremenjeni in so po novem omogočili, da lahko trenutna vlada oziroma njeni ministri ob prevzemu oblasti zamenjajo praktično kogarkoli. Od napovedanega razvoja uradniške elite ni ostalo nič. Direktorji direktoratov kot najvišji karierni uradniki imajo glavo ves čas na tnalu. Kar poglejmo, koliko jih je bilo zamenjanih v prvem letu vladanja te in prejšnjih vlad. Velika večina! Namesto uradniške elite se vse bolj razrašča »politično« uradništvo. Da je prav stabilnost upravljanja in delovanja eden najpomembnejših dejavnikov, ki vplivajo na uspešno delovanje in razvoj vseh kompleksnejših sistemov, kar javni sektor ali država kot celota nedvomno tudi je, poudarja eden vodilnih strokovnjakov za javni menedžment, nizozemski profesor Michiel de Vries. Tega naši vladajoči politiki ni dosti mar. Če verjamemo podatkom, da se je denimo v štirinajstih letih zamenjalo sedem direktorjev policije ali v desetih letih deset direktorjev slovenskih državnih železnic ter ne vem koliko direktorjev Luke Koper (ki je zgolj podjetje v pretežni državni lasti), dodatni komentar najbrž ni potreben.

Drugi steber stabilnosti pa je zakonska ureditev vseh področij delovanja uprave. Nenehno spreminjanje zakonodaje na skoraj vseh področjih zelo negativno vpliva na kakovost/hitrost in strokovnost sprejetih rešitev in odločitev. Kako naj državni uradniki, ki so vse do nižjih ravni vse bolj pod raznimi političnimi pritiski ter prisiljeni delovati in odločati v nenehno spreminjajočem se pravnem okolju, delujejo učinkovito in strokovno, ko pa se še sami avtorji te zakonodaje v njej pogosto ne znajdejo? Težko. Pa tudi sicer, zakaj bi razmišljali z lastno glavo in se samo še dodatno izpostavljali? Veliko varneje je strogo slediti črki pogosto nefunkcionalnega zakona. Zato ni presenetljivo, da so naši upravni postopki, že zakonsko praviloma skrajno zbirokratizirani, ob vedno bolj prevladujočem skrajno formalističnem modelu ravnanja uradnikov (zaradi njihove statusne in strokovne negotovosti) pogosto do absurdnosti počasni in birokratski. Vse to se preslikava tudi v indeks konkurenčnosti, kjer Slovenija na mednarodnih lestvicah vsako leto zdrsi nekaj mest navzdol.

Kaj spremeniti

Na večini področij delovanja javnega sektorja najdemo organe in javne zavode, ki danes delujejo suboptimalno in kjer so kljub večletnim rezom in varčevalnim ukrepom še vedno rezerve pri izrabi virov (ljudi, prostorov, naprav, delovnega časa itd). Vendar so razlogi in problemi praviloma večdimenzionalni, zato jih ni mogoče reševati zgolj z enodimenzionalnimi posegi, kot je denimo linearno zmanjševanje plač, ali s hitro spremembo področnega zakona. Ta večdimenzionalnost se v glavnem nanaša na vertikalno, hierarhično institucionalno ureditev posameznih resorjev javnega sektorja, kjer ima vsak resor svoje posebnosti, in tako imenovane horizontalne sistemske rešitve, ki veljajo za celoten javni sektor, denimo sistem plač, sistem javnih naročil itd.

Po vertikali posameznih resorjev so glavne slabosti v institucionalno-organizacijskih rešitvah ter teritorialni organiziranosti državnih organov in javnih zavodov. Že dolgo vemo za neustrezno mrežo bolnišnic, zdravstvenih zavodov ter neurejeno razmerje med javnim in zasebnim zdravstvom. Vemo za neurejeno mrežo šol, za slabo organiziranost univerz, za preveliko število vpisnih mest na številnih področjih na javnih univerzah, za neuravnoteženo podeljevanje koncesij zasebnim visokim šolam in fakultetam in še bi lahko naštevali. O prevelikem številu občin skoraj ne gre izgubljati besed.

Hkrati pa ugotavljamo vrsto pomanjkljivosti pri horizontalnih sistemskih rešitvah, ki že dolga leta hromijo delovanje celotnega javnega sektorja, ne zgolj posameznih področij, in povzročajo njegovo neučinkovitost. Naj omenimo le rigiden in neučinkovit model upravljanja javnih zavodov, nefleksibilno delovnopravno zakonodajo in plačni sistem, kar skupaj praktično onemogoča učinkovito kadrovsko politiko, nagrajevanje po delu in organizacijske optimizacije. Kot poudarja Gospodarska zbornica Slovenije, je velik problem tudi obstoječi sistem javnih naročil. Ta je povsem zbirokratiziran, nefunkcionalen, povzroča visoke stroške, in kar je za državo najhuje, zaradi prevladujočega principa najnižje cene uničuje celotne dejavnosti in stroke.

Posegi po principu rezanja sira

Vse našteto in še mnogo drugih sistemskih slabosti v teh težkih časih kar kriči po spremembah. Toda kot za celotno državo tudi za njen javni sektor politika nikoli ni zmogla izoblikovati neke razvojne strategije, ki bi presegala obdobje enega mandata.

Glavne probleme, ki povzročajo neracionalno in neučinkovito delovanje znatnega dela slovenske uprave, torej že dolgo poznamo, vendar se njihovega reševanja naše vlade sploh ne lotijo ali pa to počnejo parcialno, skrajno improvizirano, bolj na slepo. Večinoma brez predhodnih poglobljenih analiz stanja/učinkov/posledic ter sistematično zasnovanih projektov, ki bi imeli neke jasno opredeljene cilje.

Namesto skrbno pripravljenih reformnih projektov smo ves čas priča le pretežni uporabi metode »rezanja sira« (cheeze slicing), kot se slikovito reče linearnim ukrepom, ki jih izvajajo naše vlade v zadnjih letih. To sicer nekaj prispeva k zniževanju proračunskega primanjkljaja, izrazito negativno pa vpliva na kakovost, obseg in dostopnost večine javnih storitev.

Na nujnost strukturnih reform javnega sektorja nas poleg že omenjenih pozivov iz gospodarstva že kar nekaj časa opozarjajo tudi številne mednarodne institucije, še zlasti vse tiste, ki spremljajo stanje naših javnih financ. Iz obilne literature in študij, ki so bile opravljene na temo reform javnega sektorja, lahko razberemo, da gre za zelo zahtevne projekte, ki se ravno zaradi pritiskov in podrejanja ciljem neke ozke aktualne politike pogosto končajo neuspešno, tudi če so zelo dobro pripravljeni in vodeni. Najuglednejša evropska avtorja na področju javnega menedžmenta Christopher Pollitt in Geert Bouckaert opredeljujeta reformo javnega sektorja kot »načrtne spremembe struktur in procesov organizacij javnega sektorja z namenom, da bi te na neki način delovale bolje«.

Z reformami javnega sektorja torej ciljamo na radikalen premik na bolje. Večina reform javnega sektorja po svetu cilja na sočasno optimizacijo struktur in procesov, kar pomeni spremembe po vertikali in horizontali sistema. Običajno le tako celovito spreminjanje sistemov vodi k njihovemu boljšemu delovanju in posledično tudi nižjim stroškom. Seveda pa takih učinkov reform ni mogoče doseči brez poprejšnje sistematične funkcionalne analize po vertikali in horizontali ključnih delov sistema. Ta bi morala biti po eni strani osredotočena na analizo vseh poslovnih procesov, ki jih izvajajo posamezni resorji, in njihovo optimizacijo ter na drugi strani na sistemsko okolje, v katero so ukleščeni upravni organi in javni zavodi ter njihovi menedžerji. Takšna funkcionalna analiza je tudi edini način, da se konkretno identificirajo vsa podvajanja funkcij in procesov, neracionalnosti in birokratske ovire v njihovem izvajanju, neracionalno trošenje sredstev in seveda ustreznost kadrovske zasedbe za optimalno izvajanje nalog. Brez celovitejše »rentgenske« slike vseh ključnih resorjev javnega sektorja, česar vlada seveda nima, delamo vse reze in organizacijske rošade na pamet. Če bi bile reforme strokovno pripravljene v sodelovanju z vsemi deležniki, bi jih tudi vsi socialni partnerji laže sprejeli.

Tuji zgledi za slovensko rabo

Eden najuspešnejših ameriških predsednikov Bill Clinton je leta 1994 ustanovil projektno skupino, katere naloga je bila analiza delovanja ameriškega javnega sektorja (national performance review). Na čelo celotnega projekta je postavil kar svojega podpredsednika Ala Gora. Mandat projektne skupine je bil, da v šestih mesecih temeljito prouči, kako administracija v resnici deluje, ugotovi slabosti in predlaga izboljšave, ki bodo v skladu z osrednjim ciljem vzpostaviti javno upravo, ki bo delovala bolje in z nižjimi stroški, z zmanjšano birokracijo in za uporabnike prijaznejšimi storitvami. Projektna skupina je bila sestavljena iz 250 strokovnjakov, praktikov iz uprave in nekaj svetovalcev iz zasebnega sektorja ter akademskega okolja. Razdeljena je bila na dve podskupini.

Prva podskupina je proučevala delovanje posameznih ministrstev in agencij, druga pa horizontalne rešitve, ki zadevajo delovanje uprave kot celote, kot denimo: menedžment upravnih organov in javnih zavodov, področje javnih naročil, kadrovanje, nagrajevanje, upravljanje finančnih sredstev itd. Projektna skupina je dobila izrecna navodila, naj poišče čim več rešitev v okviru obstoječe zakonodaje in le izjemoma predlaga njene spremembe. Projektna skupina je končala svoje delo v natanko šestih mesecih in v svojem poročilu predlagala 1250 ukrepov in sprememb, ki naj bi v petih letih prinesli prihranek več kot sto milijard dolarjev. Predsednik Clinton je po predstavitvi poročila in ukrepov v nadaljevanju osebno bedel nad izvajanjem predlaganih sprememb. Omenjeni projekt še danes velja za enega najuspešnejših projektov reformiranja ameriške administracije in za učbeniški primer, kako se pripravijo, vodijo in izvajajo reforme javne uprave.

Podoben pristop, vključno z izpostavljenimi področji, bi lahko uporabili tudi v Sloveniji. Projektna skupina bi morala imeti jasno opredeljen mandat, v okviru katerega bi iskala maksimalne učinke, ki bi jih dosegli predvsem z ukrepi institucionalne in organizacijske racionalizacije ter le najbolj nujnimi popravki zakonodaje. Organizacijska optimizacija bi se osredotočala predvsem na prenovo poslovnih procesov, ukinitev vseh nepotrebnih funkcij, nalog in opravil ter intenzivno uvajanje e-poslovanja in e-uprave na vseh področjih. Cilje bi bilo treba definirati čim bolj natančno ob upoštevanju mednarodno primerljivih standardov poslovanja v javnem sektorju.

Ali je kaj upanja?

Resna finančna situacija po izkušnjah iz tujine običajno odpira vrata za globlje reforme. Vendar razen ohlapnih napovedi nekaterih ministrov žal pravih strukturnih reform še vedno ni na vidiku. Kot je razvidno iz zgoraj predstavljenega primera, je za uspeh reform javnega sektorja potrebno vsaj troje: jasno definirani cilji, realna slika stanja (diagnoza) ter volja izvršne oblasti za njihovo uresničitev. Zdi se, da nam v Sloveniji manjka vse troje. ZDA so imele srečo, da je bil tedaj na čelu predsednik Clinton, ki še danes velja za enega najuspešnejših ameriških predsednikov vseh časov. Sedanja slovenska vlada je v sedlu šele slabega pol leta, vkrcala se je na ladjo, ki pušča vodo po dolgem in počez, in se za zdaj ukvarja zgolj z mašenjem lukenj. Notranjega ustroja delovanja države in njenih ključnih podsistemov se nihče ne upa lotiti. Način, kako se spet na hitro lotevamo nekaterih vprašanj, denimo nujnega zmanjševanja števila občin, upravnih okrajev ali zdravstvene reforme, pa ne vliva veliko optimizma. Gre ponovno za izrazito parcialne, na hitro pripravljene pristope in rešitve.

Naš javni sektor potrebuje korenite in celovite spremembe, sistemsko »operacijo«, če ga želimo ohraniti kolikor toliko funkcionalnega v smislu »vitke« uprave. Zgolj z nadaljevanjem »amputacij« bo le še bolj nefunkcionalen. Drugače je dosedanje rezanje njegovih vitalnih delov zgolj s finančnimi škarjami težko poimenovati. Seveda se tega ne da uspešno izvesti čez noč, ameriški primer pa dokazuje, da v razumnem času, ki ga ima na voljo vsaka vlada. Potrebujemo vlado, predsednika/co vlade in pristojne ministre, ki bodo imeli vizijo (ne samo škarje), kako transformirati državno upravo, lokalno samoupravo, šolstvo, zdravstvo in še kaj, da bo država funkcionirala bolje in ceneje, pa vendar ohranila značaj moderne in socialne države. Nujno potrebujemo nekoga, ki bo končno prisluhnil tudi stroki, znal zbrati ustrezne strokovnjake, v prvi vrsti praktike, pa tudi akademike in gospodarstvenike, jim prisluhniti in tak projekt ustrezno voditi ter udejanjiti. Če takega reformatorja Slovenija, njena politika, ne bo kmalu našla, nam tudi slavna trojka ne bo mogla pomagati. Tudi ta bo le »amputirala«.

Dr. Mirko Vintar je redni profesor za informatiko v upravi na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani.