Petkova odločitev BS ima nekaj zanimivih vzporednic. Pred petimi leti se je začel finančni ples z diskrecijsko odločitvijo ameriških oblasti, da začno stečajni postopek z ugledno in veliko banko Lehman Brothers. S tem so sprožili domino učinek negotovosti, ki je v izhodiščni vrtinec bančne in finančne krize potegnil večino razvitega sveta. Pred letom dni pa je predsednik ECB presekal gordijski vozel z najavo, da bo ECB kot zadnji posojilodajalec vendarle z vsemi sredstvi podprla ohranitev evra s programom nekonvencionalnih monetarnih ukrepov (OMT). Ameriška reakcija na krizo je bila izjemno hitra. V obdobju 2008–2012 so v stečajne postopke spravili 465 bank, štiri leta poprej samo 10. Pri tem je ves proces bančne sanacije potekal nadzorovano in sistematično, politično centralizirano in z jasnim ekonomskim intervencionizmom države. Bančna sanacija je bila povsem odkrita, čeprav začasna oblika podržavljenja upravljanja, vodenja in sredstev zasebnih bank.
Plačajo naj neposredni »finančni onesnaževalci«
EU je reagirala drugače. ECB z evrom in celotna nedokončana monetarna arhitektura preprosto niso omogočali učinkovite sanacije bančnega sistema. Bančna kriza se je poglabljala, ker niti ECB niti evropska komisija v Bruslju nista imela podobnih možnosti intervencije kot ZDA. Reševanje bank (Fortis, Dexia…) je ostalo znotraj nacionalnih meja, bilo je zamudno, neučinkovito, brez skupne evropske strategije. Ko se je bančna kriza v EU spremenila v dolžniško in fiskalno krizo držav, je bilo jasno, da je bančni sistem dejansko kritična točka evropske ekonomske krize. Od tod zahteva, po letu 2010, da EU potrebuje radikalno bančno reformo, od regulacijskih sprememb do drugačnih kapitalskih zahtev in potrebnih finančnih sredstev za intervencije v nujnih primerih (ESM).
Formalnopravno so Vickersovo poročilo (VB, 2012) in Liikanenova ekspertna skupina na ravni EU (EC, 2012) skupaj s sklepom ECB glede reševanja likvidnosti bank dali prve formalne okvire za pravo evropsko bančno reformo. Toda krizni sklad in mehanizmi pomoči (ESM) v praksi še vedno delujejo bolj ad hoc, vseskozi prevladujejo politični pogoji reševanja in improvizirani posegi (Grčija, Ciper…). Sanacija bank in perspektiva evra ostajata tako nerešen problem EU.
Temeljno vodilo pa je vendarle jasno. Večjo in aktivnejšo vlogo prevzema ECB. Reševanje bank zahteva centraliziran nadzor, boljše korporativno upravljanje, ustrezen kapital in obvladovanje tveganj, namesto fiskalnega obremenjevanja držav (davkoplačevalcev) naj bi večjo odgovornost prevzeli lastniki bank, imetniki podrejenih vrednostnih papirjev (obveznic) in tudi večji varčevalci. Moralni hazard bank, »obsojenih« na javno pomoč, se mora končati, prevladala je logika, ki jo EU že dalj časa pozna pri okoljski politiki. Plačajo naj neposredni »finančni onesnaževalci« (lastniki, kreditojemalci in celo veliki varčevalci), ne pa drugi uporabniki (davkoplačevalci). Težava tega pristopa je, da rešitve ne predvidevajo povsem jasnih navodil, kako izpeljati krizni menedžment, kako koordinirati prestrukturiranje (slabe/dobre banke) in omogočiti finančne transferje v stečajnih in likvidacijskih postopkih. Razmerja nerešenih pristojnosti za uveljavljanje bančne unije so podobna kot pri fiskalni. Tudi če ECB lahko ukrepa, nima dovolj formalnih pristojnosti, institucionalna negotovost pa je ključ do povečanja tveganj v celotnem evropskem bančnem sistemu.
Slovenija je bančno krizo najprej podcenjevala (2008–2010), njene reakcije niso bile niti sistemske niti sistematične, tri vladne administracije, predvsem pa BS so bile povsem nedorasle oceni, kako pomembna je za slovenske političnoekonomske razmere prav bančna kriza. Na pol poti so ostali vsi trije ključni problemi, priprava ustrezne zakonodaje, učinkovit nadzor ter korporativno upravljanje in finančno prestrukturiranje s potrebnimi dokapitalizacijami. Ključni problemi slovenskih bank so njihova lastniška struktura in korporativno upravljanje, premajhen obseg kakovostnega kapitala, visoka stopnja zunanje zadolženosti ter slabe naložbe. Ker so tri največje banke v državni lasti, je povezanost bank in fiskalnega položaja države usodnega pomena.
Pri ukrepanju in posegih v bančni sistem so seveda ključni zakonski okviri, in ti niso primerni glede na globino in obseg krize. Zakonodajo na bančnem področju smo sicer v obdobju 2008–2011 neprestano dopolnjevali, toda predvsem glede jamstva vlog varčevalcev in jamstvenih shem za podjetja, ne pa glede procedur prestrukturiranja in sanacije bank. Tu smo ostali v starih okornih okvirih zakonodaje iz leta 2007, ki je cepljena s še bolj nedorečeno ureditvijo glede nesolventnosti in stečajev podjetij.
To je izhodiščna dilema, pred katero je bila BS pod novim vodstvom. V teh nedorečenih zakonskih okvirih formalnopravno likvidacijski postopek dopušča več manevrskega prostora kot stečajne procedure. Predvsem pa ostaja likvidacijski postopek izključno v pristojnosti regulatorja, ker ima BS edina mandat, da ureja bančni sistem. Na drugi strani pa je s tem BS vendarle pokazala, da razume temeljno usmeritev znotraj EU, kjer zadeve bančne sanacije in tudi bančne unije želijo držati pod okriljem centralnega bančnega sistema. Od tod tudi izhodiščna potrditev slovenskih namer s strani ECB in evropske komisije glede nadzorovane likvidacije Factor banke in Probanke.
Zahtevajmo pomoč ECB
Formalna odločitev za likvidacijski postopek namesto stečaja ima torej tako formalnopravni kot politični predznak. Pravno nadzorovana likvidacija omogoča, da banka normalno posluje pod okriljem novega vodstva in upravljanja. Politično smo želeli pokazati, da kljub zastoju glede sanacije velikih državnih bank (stresni testi, prenos na »slabo banko«, dokapitalizacija in privatizacija…) začenjamo z nujnim prestrukturiranjem bančnega sistema. Obe banki sta z vidika tržnega deleža in bilančne vsote obrobni, toda sistemsko tveganje podjetij in bank ni odvisno od velikosti, temveč od transakcijskih stroškov in potrebnega zaupanja (Coase). S tega vidika sta izbira in način sanacije pravšnja.
Dejansko so prejšnji teden s petkovim ukrepom in objavo nadzorovane likvidacije dveh bank v BS in z vladne strani storili samo dvoje. Imenovali so novo izredno upravo, zamenjali celoten korporativni model upravljanja banke in objavili, da vlada RS oziroma država prevzema neomejeno jamstvo za vloge vseh navadnih upnikov. S tem naj bi zagotovili dvoje: normalno delovanje banke v likvidacijskem postopku in potrebno zaupanje varčevalcev v celoten bančni sistem. Vse konkretne spremembe prestrukturiranja, spoštovanje pogodbenih obveznosti in pravic komitentov, morebitne dokapitalizacije, prenosi in prodaja premoženja banke bodo sestavni del programa likvidacije, ki ga bo pripravila nova uprava in potrdila BS kot izključni korporativni upravljavec banke. Vsi postopki in procesi bodo trajali nekaj let, toda takšna je lastnost bančnih stečajev in v tej postopnosti je tudi srž potrebne stabilnosti in zaupanja, ki ga zahtevajo stečaji bank.
Ključno vprašanje je, ali ima obstoječi pristop pogubne javnofinančne posledice. Tega za sedaj ne moremo ugotoviti, zato je ugibanje glede kratkoročnih fiskalnih stroškov likvidacije obeh bank nepotrebno in zavajajoče. Smisel predlaganega modela je ravno v časovni razmejitvi, ki fiskalno razbremenjuje pritiske, primerjava potencialnih stroškov sanacije in javnega dolga pa je odvisna od konkretnih postopkov likvidacije. Socializacija izgub je v veliki meri objektivna nujnost. Kako pravična pa bo glede odgovornosti lastnikov in drugih povezanih oseb, bo odvisno od nadaljnjih postopkov likvidacije. Primerjava z našimi velikimi sistemskimi bankami je tu precej nesmiselna, saj je model sanacije tam drugačen (UDTB) in nevarnost likvidacije, ne glede na moralni hazard, ni tako verjetna.
Vprašanje odgovornosti za slabo vodenje in upravljanje obeh bank je seveda ločeno od sanacije bančnega sistema. Zato so problemi in sankcije korporativnega upravljanja nekaj, kar bo izredna uprava lahko sprožila, če tega ne bodo storili drugi prizadeti deležniki. Nedvomno gre pri obeh bankah za vrsto zlorab navzkrižnega lastništva, problematičnih kreditov povezanim osebam in podobno. Toda pravno sankcioniranje teh zlorab in politične presoje o levo-desnih usmeritvah njihovih akterjev ne morejo biti kriterij presoje, kakšna naj bo sanacija slovenskega bančnega sistema.
Postopek sprememb v slovenskem bančnem sistemu je stekel, prvi koraki pa so tako majhni, da ne dokazujejo niti nevzdržnosti modela sanacije niti njegovih dejanskih stroškov. Modeli prestrukturiranja bodo namreč različni, pristopi časovno raztegnjeni, predvsem pa odvisni od razmer v EU. Tudi če Slovenija zaradi svoje nepomembnosti postane del evropskega eksperimentiranja bančne unije, ostaja pomembno, kakšna je naša strategija, kakšni so ukrepi in želeni postopki sprememb. Obrnimo ploščo. Zahtevajmo pomoč ECB zaradi normalizacije razmer, postavimo strategijo, ki zadeva spremembe v bančnem sistemu, javnih financah, reformah, in bodimo aktivni partnerji ECB v tem procesu sanacije bank in hkrati postavljanja skupne bančne unije. EU in ECB morda namesto polomij z Grčijo in Ciprom vendarle potrebujeta uspešno zgodbo s kakšno Španijo ali Slovenijo.
Pandorina skrinja je odprta. Političnoekonomsko se čas izteka in Slovenija bo morala sprejeti odločitve, če se želimo izogniti novi notranji politični krizi in zunanjemu ekonomskemu polomu. Odločitev je predvsem ta, koga želimo prepričati, ali bruseljske in frankfurtske birokrate ali finančne menedžerje na zasebnem trgu kapitala, komu torej bolj zaupamo. Denar namreč potrebujemo, tako za poplačilo preteklih grehov kot tudi za izhod iz krize. In pretehtati velja, kaj politično zmoremo in koliko nas stanejo različne alternative. Dokler jih še imamo in zmoremo nekaj politične aritmetike.
