Aktivno državljansko sodelovanje v demokratičnem zakonodajnem procesu je zaželeno. Ureja in predpisuje ga tudi EU. Če je narejeno prav, se s tem poveča smotrnost in smiselnost zakonov. Zapisovanje ozkih interesov dobro organiziranih skupin v zakone pa je temu v popolnem nasprotju.

A glede na globalne trende torkova prigoda ne more presenetiti. V ZDA raziskovalci že leta sledijo lobističnim pritiskom organiziranega kapitala. Tako je 8. avgusta Center za medije in demokracijo predstavil poročilo, ki ugotavlja, da je bilo v prvi polovici leta 2013 v zakonodajni postopek v ameriških zveznih državah vloženih 466 zakonov, katerih vsebino je sooblikoval Center ameriške zakonodajne izmenjave (ALEC). ALEC je lobistična in zagovorniška organizacija, ki so jo ustanovila in jo financirajo ameriška podjetja, gospodarska združenja in korporacije. Brendan Fischer iz Centra za medije in demokracijo je ob tem opozoril, da ti predlogi zakonov, ki so bili v nekaterih primerih tudi sprejeti, ne vsebujejo nič takega, česar bi se lahko veselili: »Krepijo dobičke podjetij na račun vseh nas. Njihovi resnični učinki so naša manjša varnost, slabša izobraženost in večja obolevnost.«

V imenu administrativnih ovir

Kakovostno, transparentno in premišljeno pripravljene zakone od leta 2002 aktivno vzpodbuja EU, ki je pripravila sistemska navodila, kako se tega lotiti: najprej naj bi se prepoznalo obstoječe probleme, ustrezne rešitve zanje in cilje novega zakona, nato pa ponudilo različne možnosti, kako te cilje doseči, pri čemer bi se za vsako od možnosti naredilo oceno posledic na gospodarskem, okoljskem in socialnem področju ter dodalo analizo njenih dobrih in slabih plati. Politična odločitev bi bila, katero od možnosti izbrati in uveljaviti. Temu bi sledila priprava načrta spremljanja učinkovanja in posledic nove zakonske ureditve. Tak model zakonodajnega urejanja je v EU-govorici poznan kot Analiza učinkov predpisov (RIA – Regulatory Impact Assessment).

V letih 2005 do 2007 so na pobudo EU raziskovalci na Češkem, Slovaškem in v Sloveniji analizirali prve korake uvajanja tega modela. V Sloveniji je analizo opravila mag. Katarina Krapež, danes višja predavateljica na Fakulteti za management Univerze na Primorskem. Pravi, da so že tedaj opozorili na nevarnost, da bi se modelni postopek razumelo in skrčilo le na pripomoček za odpravljanje administrativnih bremen za državljane, gospodarstvo in javni sektor.

»Gre za kompleksno analitično orodje, ki naj bi pomagalo pri političnem odločanju. Prvotni in glavni namen je, da služi kot podpora za pripravo in uveljavitev dobre zakonodaje, zakonodaje, ki je utemeljena na znanju in podpira javni interes.«

Osem let pozneje mag. Katarina Krapež ugotavlja, da RIA-model zakonodajnega urejanja v Sloveniji še vedno ni uveljavljen sistematično niti na način, da bi pripomogel k večji kakovosti predpisov. To pripisuje zgolj formalni, ne pa tudi dejanski politični podpori. »Glede na to, da je bil v istem obdobju pospešeno uveden vladni program za odstranjevanje administrativnih ovir, pa se velja vprašati, ali je to posledica tega, da se vlade niso zavedale potenciala tega modela ali pa so se ga obratno zavedale še predobro.«

Njeno oceno potrjuje tudi drugo poročilo računskega sodišča, namenjeno RIA-modelu zakonodajnega urejanja, Ali v Sloveniji preverjamo učinke predlaganih predpisov na družbo (2), ki so ga predstavili avgusta lani. V njem so opozorili, da se stanje v zadnjih petih letih od prvega poročila ni bistveno spremenilo. Postopek, ki vključuje širšo oceno posledic zakona, je še vedno razumljen predvsem kot administrativno breme, ne pa kot proces izobraževanja in utrjevanja zakonodajne kakovosti. Menijo, da se je v obdobju od januarja 2006 do junija 2012 neprimerno ocenjevalo finančne posledice predlaganih zakonov, javnost pa se ni primerno vključilo niti v tretjini primerov. Pri več kot treh četrtinah zakonodajnih predlogov ni bilo predvideno, kako se bo spremljalo uveljavljanje in učinkovanje zakona. Opozarjajo, da bi pristojna ministrstva morala sama zagotoviti pripravo predpisov. Kajti v letih, ki so jih vzeli pod drobnogled, so ministrstva in vlada zunanjim izvajalcem za 58 predlogov zakonov plačali 908.302 evra, medtem ko so po podatkih komisije za preprečevanje korupcije organi državne uprave v istem obdobju za pravne storitve zunanjim izvajalcem plačali prek 5 milijonov evrov.

Problematične za navadnega državljana so lahko prioritete RIA-analize, ki med posledicami, ki naj jih zakonodajalec upošteva poleg finančnih, na prvo mesto uvrščajo administrativne posledice, nato posledice za gospodarstvo, posebej za mala in srednja podjetja ter konkurenčnost, sledijo posledice za okolje in šele na četrtem mestu so posledice na socialnem področju, ki mu sledijo še razvojni načrti.

Na ministrstvu za javno upravo in pravosodje od maja 2007 deluje medresorska delovna skupina za izboljšanje zakonodajne prakse predvsem z vidika odprave »administrativnih ovir«. Konec leta 2009 pa je parlament sprejel resolucijo o normativni dejavnosti, in njeno spoštovanje motri mreža nevladnih organizacij CNVOS prek internetnega števca. Konec julija so zapisali, da jih je od nastopa nove vlade od 184 predlogov predpisov le 56 imelo razpisan 30-dnevni rok za pripombe in komentarje.

Po podatkih službe vlade Republike Slovenije za zakonodajo je bilo v Sloveniji 6. avgusta letos veljavnih 1779 zakonov. Všteti so tudi zakoni o ratifikaciji različnih mednarodnih, evropskih in bilateralnih sporazumov, ne pa zakoni, ki dopolnjujejo in spreminjajo obstoječe zakone. Po izločitvi zakonov o ratifikacijah nam je ostalo 764 zakonov. Med njimi največ zakonov, 89, ureja najetja kreditov, jamstva ali državna poroštva, od tega se jih 37 nanaša le na najeme in poroštva posojilom Darsa. Pri razvrstitvi po vsebinskih področjih izstopa število zakonov s področja delovnega in socialnega prava, kamor smo jih uvrstili 78. S svojo ozko namembnostjo pa je presenetljivo tudi število veljavnih zakonov, sprejetih ob naravnih nesrečah zaradi odpravljanja posledic škode. Med njimi sega najdlje nazaj, v leto 1993, zakon o uporabi sredstev solidarnosti za odpravo posledic suše v letu 1992, ki ima vsega tri člene. Najstarejši še veljavni zakon v Sloveniji, pri katerem ne gre za ratifikacijo mednarodne konvencije, pa je zakon o zatiranju nedovoljene trgovine, nedovoljene špekulacije in gospodarske sabotaže. Sprejet je bil leta 1945.

Iz državnega zbora so nam sporočili drugačne podatke. Tam trdijo, da je bilo v Sloveniji 16. julija veljavnih 857 zakonov, 1269 je bilo zakonskih novel, ki so spreminjale ali dopolnjevale zakone, 1055 pa zakonov o ratifikaciji. Odgovori tako vladne kot državnozborske službe za zakonodajo kažejo, da jasnih meril, kdaj državnozborska zakonodajno-pravna služba pripravi uradno prečiščeno besedilo zakona, ni. To naredijo bodisi na zahtevo vlade, kar je najpogosteje, bodisi na zahtevo poslanske skupine ali matičnega delovnega telesa.

V imenu učinkovitosti

Vrhovno sodišče je kraj, kjer zakoni uokvirjajo in določajo delovanje, a puščajo odprt prostor interpretaciji, ki ga morajo sodniki zapolniti kreativno, strokovno in konsistentno. S svojimi odločitvami vrhovno sodišče bdi nad oblikovanjem ustaljene in enotne sodne prakse.

Sodnica mag. Nina Betetto, podpredsednica vrhovnega sodišča, pravi, da sta sedanja kvaliteta in način sprejemanja zakonov zaskrbljujoča. Delovanje drugih dveh vej oblasti izraža nezaupanje ne le do sodstva, ampak do pravne stroke širše. »Strokovnost je pri pripravi zakonodaje v drugem planu. Izvršilna oblast se ponuja kot rešitelj v zelo populistični govorici. Obljublja predpise, ki bodo zagotovili, da bodo sodni postopki bolj učinkoviti in da se bo naredilo red. A priprava zakonodaje je izrazito strokovno delo, od določitve ciljev do ukrepov, kako do cilja. Odvijati se mora v zakulisju, ne pa v soju žarometov. Pri nas pa se na pladnju novih zakonov ljudem ponuja demagogijo.«

Sodnica opozori, kako na začetku strokovno diskreditirani predlogi zakonskih sprememb čez nekaj let v skoraj enaki različici obveljajo za zakonodajni uspeh, odvisno pač od razmerja političnih sil. »Zadnji primer so spremembe zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilni poravnavi.« Če naj bi bila temeljna lastnost in zahteva, da so dobri zakoni splošni in urejajo tipske primere, že tu nastopi razhajanje. »Podlaga za zakonsko urejanje ali zakonske spremembe so pogosto ekscesne situacije, ko pride do napak, hudih kršitev ali zlorab. Pravne posledice, ki se jih predpiše in sprejme, morda ustrezajo tem ekscesom, niso pa primerne za tipično ravnanje,« razloži mag. Nina Betetto. Zato imamo zakone, ki so prenadrobni in ukrojeni po posamičnih, ne pa po splošnih primerih. Kampanjski pristop k zakonodajnemu urejanju družbenih razmerij maje pravne temelje, ki morajo biti med seboj usklajeni in povezani v enovito in logično celoto.

»Mrgoli primerov, ko določbe različnih zakonov znotraj vsebinsko povezanega in enovitega področja med seboj niso usklajene,« ugotavlja sodnica Betetto. In navede primer: »V julija sprejetih spremembah zakona o sodiščih je določba, da lahko predsednik okrožnega sodišča začasno dodeli okrajnega sodnika na okrožno sodišče. To je korak v pravo smer, saj so okrožna sodišča praviloma bolj obremenjena. A težava, na katero smo opozarjali, je, da področna procesna zakonodaja ne dopušča, da bi o zadevah, ki so v pristojnosti okrožnega sodišča, odločal okrajni sodnik. Če bi, bi to predstavljalo procesno kršitev in pritožba zoper vsako tako sprejeto sodbo bi bila uspešna.« Potrebna bi bila ali hkratna sprememba procesne zakonodaje ali vključitev specialne določbe v zakon o sodniški službi, ki se ga je tudi dopolnjevalo. Nič od tega se ni zgodilo.

V zadnjem času se velika pozornost namenja zakonodaji o urejanju prostora. Na Inštitutu za politike prostora dela mag. Maja Simoneti, ki pravi, da slika ni enoznačna. »V urejanje prostora posegajo številne ureditve drugih sektorjev, od kmetijstva, varstva okolja in kulturne dediščine do vprašanja zdravja. Ker v petnajstih letih nismo namenili nobene pozornosti harmonizaciji vseh teh določb, danes čutimo posledice. Prenova bi bila dobrodošla, a če ne bo sinhronizirana z vsemi drugimi resornimi zakonodajami in ji ne bo sledila nova praksa izvajanja predpisov, sama zase ne bo dovolj.« Po osamosvojitvi smo zaradi romantične zagledanosti v absolutnost zasebne lastnine in svoboščine posameznika marsikaj koristnega prostodušno zmetali v koš. »Danes imamo tako na eni strani ne le prenormirana, ampak popolnoma zaprta področja, kot je Natura2000, na drugi strani pa področja, kjer se zavedamo, da bi potrebovali določena pravila, a je prisotna odklonilna drža do dodatne regulacije,« razlaga Maja Simoneti. »Rezultat so popreproščene ideje. Ena takih je, da bi se že z ukinitvijo uporabnega dovoljenja zmanjšalo administrativne ovire. Res je, da lahko na to dovoljenje gledamo tako, a uporabno dovoljenje govori o varnosti stavb, za kar pa nam ne bi smelo biti vseeno.« Opisuje, kako v Avstriji sistem, ki ni zelo drugačen, deluje bolj učinkovito: uradniki se ne bojijo sprejemati odločitev, kršitelji so takoj kaznovani, sistem je bolj ali manj nespremenjen že desetletja. »To je tisto, kar v ljudeh utrjuje zaupanje in prepričanje, da je ureditev smiselna in da deluje,« pravi Maja Simoneti.

V imenu političnega preživetja

»Slovenija spada v srednjeevropski prostor, kjer obstaja težnja po zakonskem urejanju družbe od absolutistične države in reformnih vladarjev od začetka 19. stoletja dalje,« razlaga pravni zgodovinar prof. dr. Vladimir Simič z ljubljanske Pravne fakultete. Zakoni avstro-ogrskega cesarstva so se končali s stavkom »takšna je naša volja«. A profesor spomni na avtonomije, ki so vselej obstajale. Najprej v okviru vasi in kmečkih skupnosti, kasneje, v Sloveniji, pa tudi v njenem jugoslovanskem obdobju. »Ključno je pogledati, kako se je uveljavljalo pravo v avtonomijah v času Jugoslavije in kaj so naredili z davki, ki so ostali v avtonomnih skupnostih. Velik del jih je šel za zaposlovanje ljudi. Delovno pravo se začne razvijati šele v medvojni Jugoslaviji, ko se pojavijo tudi sistemi zavarovanj. Avtonomije so zgodovinsko krepile občutek, da moraš stvari rešiti sam, ne pa čakati, da jih bo nekdo rešil zate. Ta občutek zamira.«

Profesor Simič ugotavlja, da se danes z mnoštvom zakonov želi predvsem izogniti odgovornosti za sprejemanje odločitev, saj so politična kadrovanja vzgojila odvisne uradnike. »Zgodovinsko politične nastavitve niso nič novega, a kralj je ponavadi vladal nekaj desetletij, mi pa menjamo vlade vsakih nekaj let. To vnaša kaos. Ljudje iščejo strokovne utemeljitve, a te lahko tako eno kot drugo odločitev označijo za pravilno. Merilo je le, komu katera koristi.« Pravo nosi v sebi vrojeno napetost, saj po eni strani teži k omejevanju tistih z močjo, po drugi strani pa tisti z močjo vztrajajo, da ni pravično, da jih pravo omejuje. »Manjka nam noblesse oblige,« odgovornost tistih z močjo, tistih na vrhu družbene lestvice, pravi zgodovinar, ki je prepričan, da nam zgodovina daje tisto, kar mnogim vedam nudi laboratorij.

A politiki se zdijo nezmožni učiti se tudi iz sveže slovenske zgodovine, ko se je zakon zlorabilo za hladno, sistematično kršenje človekovih pravic. »Slovenske oblasti sprejemajo zakonodajo v zvezi z izbrisanimi s stisnjenimi zobmi, iz nuje, ne pa z iskreno željo popraviti krivice,« opozori Blaž Kovač z Amnesty International Slovenije. Omeni nekonsistentnost in preračunljivost predlaganih rešitev, ki priznavajo kršitve, odškodnino, priznanje stalnega bivališča za nazaj, a onemogočajo, da bi se izbrisani vrnili v Slovenijo s svojo družino. »Oblasti odločajo o pravicah ljudi, ne da bi posamezniki imeli kakršnokoli možnost vplivati na vsebino predpisov. Tako ravnanje ni skladno s pravom človekovih pravic.«

Na podlagi primerov, s katerimi se največ ukvarja, opozori tudi na neurejeno pravico do zagotovitve pitne vode. »Oblasti v Ribnici, Škocjanu, Grosupljem in še marsikje uporabljajo pravo kot izgovor za to, da ne ukrepajo. Pogoj za ureditev dostopa do pitne vode je gradbeno dovoljenje, ki pa ga v neformalnih romskih naseljih nikakor ne morejo pridobiti. A država bi to oviro glede na svoje mednarodne zaveze morala preseči. Hkrati se pravo uporablja tudi za aktivno obračunavanje z Romi,« nadaljuje Blaž Kovač. »Zgovoren primer je romsko naselje v Dobruški vasi, kjer je gospodarska družba KZ Krka kazensko ovadila Rome, ki so na parceli živeli že desetletja, in so bili sedaj na prvi stopnji obsojeni za kaznivo dejanje protipravnega zavzetja nepremičnine.« Navkljub svoji obveznosti po mednarodnem pravu Slovenija v nacionalno zakonodajo ni vključila prepovedi prisilnih izselitev. Problem je tudi hitro in nedomišljeno spreminjanje zakona o mednarodni zaščiti, ki ureja status prosilcev za azil. »V Sloveniji tudi ni sistemskega mehanizma za boj proti diskriminaciji. Žrtev diskriminacije nima na voljo organa, kamor bi se lahko učinkovito pritožila. Pravico lahko izterja le po sodni poti, ki pa za marsikoga pomeni preveč zapleten, dolgotrajen in drag postopek,« zaključi Blaž Kovač.

V imenu Evrope

Vpliv evropskega prava pa se v Sloveniji delno kaže prek deleža novel, s katerimi so se zakoni usklajevali s pravom EU. Številke, zbrane v službi vlade za zakonodajo, kažejo, da se po letu 2004, ko je bilo takih novel slaba polovica, njihov delež letno giblje med slabo petino in tretjino. Poleg 2754 direktiv EU, ki zahtevajo implementacijo evropskega prava v nacionalni pravni red, je v veljavi tudi 19.090 uredb EU, ki so neposredno veljavne; med njimi jih je 3982 zahtevalo dodatno sprejetje ustreznih predpisov.

Nina Betetto, podpredsednica vrhovnega sodišča, opozori na preveč servilno in pogostokrat nelogično implementacijo evropskega prava. Za primer ponudi zakon, ki naj bi v prihodnje uredil »sistemsko razdolževanje«. Prepričana je, da gre za svež primer slepega sledenja ciljem evropskih priporočil, ne da bi se ugotovilo, da rešitve, ki se jih priporoča, v Sloveniji že obstajajo, a morda pod drugim imenom.

»Namen in zasnova direktiv ter njihova implementacija naj bi služili ravno temu, da se jih prilagodi notranjemu pravu, da so učinkovite in dosežejo svoj namen. Mi pa naredimo, česar nihče ne zahteva in ne da bi premislili, kakšne bodo posledice.«

Nepremišljenost in hitenje pri novi davčni zakonodaji ponudi kot razlago za sedanje problematično stanje predsednik društva Asociacija mag. Andrej Srakar. Opravili so poglobljeno analizo posledic za samozaposlene na osnovi podatkov ministrstva za kulturo. »Skrbi nas, da so ukrepi najhuje prizadeli tiste z nizkimi prihodki, ki si sami plačujejo prispevke,« razloži. Ti ljudje bodo morali plačevati občutno več, nanje pa se je prevalilo tudi administrativno delo.

»Administrativno se je razbremenilo le DURS. Prihodnje leto pa nastopi še pokojninska reforma v podobni smeri s še večjimi obremenitvami.« Prvotna ideja, da bodo breme višje obdavčitve krili delodajalci z višjimi honorarji, se je izkazala za naivno.

Zaradi finančne krize se tudi pri zakonskem urejanju pogosto trdi, da se mudi. Že izkušnja z zakonom za uravnoteženje javnih financ je pokazala, da je cena zakonskega rokohitrstva zelo visoka. Zakonska zapletenost, nedoslednost in razpršenost pa hromi vse in pogosto prizadene najšibkejše. Resen pregled množice zakonov in sistemska, transparentna, strokovna ureditev bi morala biti med nacionalnimi prioritetami.