Zveza društev upokojencev Slovenije (ZDUS) se je odločila to spremeniti. V življenje politikov in njihovih najbližjih sodelavcev iz državnega aparata bi rada vpeljala nov faktor: pravno, celo kazensko odgovornost. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-186/12 z dne 14. marca 2013 razveljavilo dele 143. člena zakona za uravnoteženje javnih financ (Zujf). Razveljavilo je zakonsko ureditev, ki je nekaterim upokojencem, ki prejemajo pokojnine iz državnega proračuna, pokojnine radikalno znižala, tudi za nekaj sto evrov. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je zakonodajalec ravnal v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave. Z izpodbijano ureditvijo je namreč na eni strani različno obravnaval v bistvenem podobne položaje, ki bi morali biti obravnavani enako, na drugi strani pa je nekatere v bistvenem različne položaje obravnaval enako, ne da bi imel za svoje ravnanje ustavno dopusten ali razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari. Upokojenci, ki so bili žrtve zdaj že razveljavljenega Zujfa, so na tožilstvo podali ovadbo zaradi suma, da so nekateri posamezniki iz izvršilne veje oblasti s svojimi dejanji, ki so imela končni rezultat v uveljavitvi Zujfa, storili kazniva dejanja. Upokojenci menijo, da je za kazensko odgovornost ključno to, da so bili predlagatelji spornega člena pravočasno opozorjeni na to, da kršijo ustavo.

Pravna odgovornost države

Do konkretnega primera se v nadaljevanju ne bom posebej opredeljeval. Iniciativa upokojencev pa je vseeno že na načelni ravni zelo zanimiva. Se utegne vzpostaviti nova sodna praksa, bodo politiki odslej pravno odgovarjali za svoje dokazane nečednosti?

Personalna odgovornost politikov je eno, odgovornost države kot javnopravne osebe pa drugo. Sodobne družbe so že dolgo nazaj večinoma odstopile od nekdanjih postulatov, da država kot oblastna entiteta pravno ne odgovarja za svoja dejanja. Takšni starodavni reki kot king can do no wrong (monarh ne more pravno odgovarjati) ali duce ha sempre ragione (vodja ima vedno prav) delujejo – razen v redkih primerih še obstoječih personalnih imunitet – le še kot mračen odmev avtoritarne, celo totalitarne preteklosti.

Ustava nam v 26. členu jamči pravico do povračila škode, ki nam jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Ustava pove še, da ima oškodovanec pravico v skladu z zakonom zahtevati povračilo škode neposredno od tistega, ki je škodo povzročil. Povežimo torej splošno ustavno normo s 147. in 148. členom obligacijskega zakonika. Iz teh dveh določb izluščimo, da država odškodninsko odgovarja za škodo, ki jo tretji osebi povzroči njen delavec »pri delu ali v zvezi z delom«, oziroma za škodo, ki jo državni organ tretji osebi povzroči pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij. Seveda država odgovarja le, ko je bilo sporno ravnanje, opravljeno v njenem imenu in za njen račun, protipravno.

Od samega javnega uslužbenca je povračilo škode res mogoče zahtevati le, če je škodo povzročil namenoma (od sodnika sicer po stališču vrhovnega sodišča niti tedaj ne), a koga to zanima, če ima pred seboj državo kot (še vedno) najbolj likvidnega dolžnika? Sodna praksa je izoblikovala pogoje, pod katerimi država dejansko odškodninsko jamči, pogoje, ki povedo, kdaj je njeno ravnanje protipravno. Seveda so odgovornosti in dejavnosti države zelo različne, od izvajanja policijskih pooblastil naprej, a tu nas zanima odgovornost države pri oblikovanju in uporabljanju pravnih norm. Če pogledamo logično, bi se sistem finančno sesul, če bi država morala plačevati visoke odškodnine za vsako napačno ali pomanjkljivo sodno ali upravno odločbo, na primer za neutemeljeno zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja. Nekatera pravna vprašanja so pač zapletena, o njih dolgo obstaja nesoglasje celo med vodilnimi strokovnjaki, po letih nasprotujočih odločitev jih dokončno razreši šele sodba najvišjega sodišča v državi. Sodna praksa tako praviloma vzpostavlja odškodninsko odgovornost države za izdajo napačne odločbe ali za nepravilno vodenje postopka le tedaj, ko je državni organ predpise kršil grobo in očitno, na primer v primeru odstopa od povsem jasne zakonske določbe ali celo naklepne zlorabe pooblastil.

Približajmo se še bolj jedru naše teme: kaj pa odgovornost države za kršitev prava na zakonodajnem področju, zlasti če sprejme zakon, ki je v neskladju z ustavo ali evropsko konvencijo o človekovih pravicah (EKČP), oziroma če ne sprejme zakona, čeprav ji navedena nadrejena splošna akta to nalagata (protiustavna pravna praznina)? Tudi sprejem protiustavnega predpisa ali opustitev ustavno zapovedanega sprejema predpisa je v načelu lahko protipravno ravnanje, ki utemeljuje odškodninsko odgovornost države. Gre za tako imenovano zakonodajno protipravnost. Pravzaprav ni videti razloga, da bi za takšno škodno ravnanje države veljala kaj blažja merila kot za povzročanje škode z odločanjem v konkretnih in posamičnih primerih, zato se je težko strinjati z vrhovnim sodiščem, ki se je izreklo, da lahko odškodninsko odgovornost zakonodajalca utemeljijo le »najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov«. Najbrž bi zadoščalo odškodninsko odgovornost zakonodajalca omejiti na primere »očitnih in nedvoumnih kršitev ustave«. Sicer pa tudi Evropsko sodišče za človekove pravice na primer vidi kršitev pravice do življenja (zadeva Öneryildiz proti Turčiji), če država – med drugim – ne uveljavi učinkovitega zakonodajnega in upravnega okvira za zavarovanje človeškega življenja pred posledicami nevarnih dejavnosti. Ustavno sodišče je nadalje že odločilo (odločba št. Up-695/11), da 26. člen ustave zahteva, da država odškodninsko odgovarja tudi za tako imenovane sistemsko pogojene sodne zaostanke, ki so v bistvu posledica kršitve pozitivne dolžnosti države, da zagotovi tak sistem oziroma organizacijo postopkov, ki bodo omogočali, da posameznik pride do odločitve sodišča v razumnem času. Gre za kompleksno mešanico neustreznih ravnanj in opustitev vseh treh vej oblasti, med katere zagotovo spadajo tudi nesprejem ustreznih zakonov, slaba organizacija pravosodne uprave, nezadostno financiranje sodstva itn.

Kazenskopravni odziv

Zavedati se je treba, da smo s predhodno razpravo še vedno močno na področju civilnopravne (odškodninske), ne še kazenske odgovornosti. Vendar – načelo je že vzpostavljeno, za škodo, nastalo s protipravnim ravnanjem državnih služb in organov, obstajajo tudi pravne sankcije, in to zagotovo velja tudi za zakonodajno protipravnost.

Ni torej videti razloga, da ne bi bil v določenih primerih mogoč tudi kazenskopravni odziv na nezakonito ali protiustavno državno delovanje. Za razliko od civilnega prava, kjer niti ni razloga, da bi oškodovanec želel tožiti posamično osebo, ki je napačno izvrševala državno oblast, pa imamo v kazenskem pravu velik premik od države same na tiste, ki delujejo v njenem imenu in za njen račun. Le oni so lahko kazensko odgovorni. In zato postanejo pomembne ustavno utemeljene imunitete.

Ustava v 83. členu določa, da poslanec državnega zbora ne more kazensko odgovarjati zaradi mnenja ali glasu, ki ga je izrekel na sejah državnega zbora ali njegovih delovnih teles. Iz 100. člena ustave izhaja enako za člana državnega sveta. Poleg tega sodnika ni mogoče klicati na odgovornost za mnenje, ki ga je dal pri sodnem odločanju (134. člen ustave). To sicer ne pomeni, da sodnik ne more nikoli odgovarjati za kaznivo dejanje, storjeno pri opravljanju sodniške funkcije. Sodnik lahko namreč naklepno zlorabi sodno odločanje za storitev kaznivega dejanja, in za takšen primer imuniteta ne velja.

Kako pa je s kazensko odgovornostjo zaradi protiustavnega zakona? Rečeno je bilo, da poslanci že zaradi imunitete ne morejo kazensko odgovarjati, ker so izglasovali takšen zakon. Poleg tega sprejem ali priprava protiustavnega zakona sama po sebi nista nobeno kaznivo dejanje. Zanju sploh nihče ne odgovarja le zato, ker je zakon protiustaven ali na kakšen drug način škodljiv. Za naklepno kaznivo dejanje vedno odgovarja le tisti, ki s svojim aktivnim ali pasivnim delovanjem zavestno in namenoma izpolni vse v kazenskem zakoniku vnaprej določene znake (elemente) enega od kaznivih dejanj. Ni izključeno, da bodo znaki kakšnega od kaznivih dejanj izpolnjeni z določenimi dejanji v postopku priprave in dopolnjevanja zakonskega osnutka in njegovega potovanja od začetne miselne zasnove skozi različne faze do končne uveljavitve.

V slovenski parlamentarni demokraciji večino zakonov državnemu zboru v sprejem predlaga vlada. Vlado sestavljajo predsednik vlade in ministri. Ti imajo na voljo celoten aparat izvršilno-upravne veje oblasti, v katerem so zaposleni številni javni uslužbenci. Z ministrom praviloma najtesneje sodelujejo nekateri funkcionarji, kot so državni sekretarji, pa tudi vodilni javni uslužbenci (generalni direktor, direktor organa v sestavi, generalni sekretar).

Za kazniva dejanja, o katerih tu govorimo, nihče ne bo odgovarjal le zato, ker je bil na nekem položaju. Potrebno je zavestno delovanje. Storilec hoče storiti kaznivo dejanje in svoje vloge v državnem aparatu ne izpolnjuje v dobri veri. Tudi ni nujno, da je formalni položaj neke osebe povsem skladen z njenim dejanskim vplivom – v to ali ono smer. Po 20. členu KZ-1 je storilec kaznivega dejanja vsak, ki ga stori osebno ali kot posredni storilec – z izrabljanjem in vodenjem ravnanj drugega. V praksi bi lahko predsednik vlade, minister, državni sekretar in visoki javni uslužbenci z vplivom na delo strokovnih služb, z glasovanjem o sprejemljivosti osnutka in celo z vplivom na glasovanje poslancev državnega zbora odločilno vplivali na to, da bi bil sprejet škodljiv in protiustaven zakon, kakor so si ga zamislili. Ni nemogoče, da bi s svojim prispevkom izpolnili znake kakšnega od kaznivih dejanj. V poštev pridejo

zloraba uradnega položaja iz 257. člena KZ-1 (»uradna oseba ali javni uslužbenec, ki, zato da bi sebi ali komu drugemu pridobila kakšno nepremoženjsko korist ali da bi komu prizadejala škodo, izrabi svoj uradni položaj ali prestopi meje uradnih pravic ali ne opravi uradne dolžnosti…«),

oškodovanje javnih sredstev iz 257a. člena KZ-1 (»uradna oseba, javni uslužbenec ali druga pooblaščena oseba uporabnika javnih sredstev, ki pri naročanju, pridobivanju, upravljanju teh sredstev ali razpolaganju z njimi zavestno krši predpise, opušča dolžno nadzorstvo ali kako drugače povzroči ali omogoči nezakonito ali nenamensko uporabo javnih sredstev, čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko za javna sredstva zaradi tega nastane večja premoženjska škoda…«) in

nevestno delo v službi iz 258. člena KZ-1 (»uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zavestno krši zakone ali druge predpise, opušča svoje nadzorstvo ali kako drugače očitno nevestno ravna v službi, čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko nastane zaradi tega hujša kršitev pravic drugega ali škoda na javni dobrini ali premoženjska škoda, in res nastane kršitev oziroma večja škoda…«).

Ali bo kazenski pregon visokih državnih funkcionarjev za njihova zlonamerna ravnanja rešil slovensko demokracijo in pravno državo? Ne bo, vendar ne vidim razloga, zakaj bi ravno vrhnji politični sloj naše družbe užival de facto imuniteto pred kazenskim pregonom – tudi tam, kjer de iure imunitete ni.