Kaj pa na političnem področju in področju javne uprave? Na tem področju je edini namen institucij, da služijo javnemu namenu. Zahteve pri delovanju so torej mnogo strožje. Vsa ravnanja, ki sledijo interesom posameznikov ali organizacij, so nezakonita. Državne institucije morajo ravnati v najboljšem javnem interesu. To načelo je izraženo v ustavnih načelih in izpeljano v zakonskih določbah. Je sestavni del vsake demokratične ureditve.

Ali stranke oziroma njihovi voditelji v Sloveniji ravnajo v skladu s temi pravnimi pravili? Mislim, da ne. Prepričan sem, da pri sklepanju koalicijskih pogodb (in nekaterih ravnanjih, ki temu sledijo) ravnajo očitno nezakonito in v škodo javnega interesa.

Nosilci najvišje oblasti v Sloveniji so parlament, vlada, ministrstva in druge državne institucije. Politične stranke v Sloveniji niso nosilci oblasti. V poglavju ustave o državni ureditvi stranke sploh niso omenjene. Stranke so izraz individualne pravice – svobode združevanja, in to je tudi domet njihovih pravic. V ustavi so stranke omenjene samo v členih, ki omejujejo njihov vpliv. Stranke nimajo nobene oblastne funkcije niti po zakonu o političnih strankah, niti po zakonu o vladi, niti po zakonu o funkcionarjih v državnih organih, niti po zakonu o državni upravi, niti po zakonu o javnih uslužbencih.

Državni organi in državni funkcionarji morajo torej ravnati v javnem interesu. Ni dovolj, da posamezna rešitev ustreza formalnim zahtevam posameznih zakonov. Samo odločitve in ravnanja, ki so usmerjeni v doseganje najboljšega učinka za javno dobro, so zakoniti. To izhaja tudi iz prisege, ki jo podajo predsednik vlade in ministri. Prisežejo namreč, da bodo »z vsemi svojimi močmi delovali za blaginjo Slovenije«.

Kadrovanje iz bazena svoje stranke

S koalicijskimi pogodbami si stranke razdeljujejo področja državne uprave oziroma družbenega življenja (ministrstva) in kadrovanje na teh področjih. Predsedniki strank priznavajo kartelno razdelitev ministrstev in se o tem pogajajo pred očmi javnosti. V prejšnjih koalicijskih pogodbah to ni bilo eksplicitno zapisano, vendar stranke tega niso skrivale. Razdelile so si resorje in s tem kadrovanje znotraj posameznih resorjev. V zadnji koalicijski pogodbi iz marca 2013 so na dveh mestih celo izrecno omenjene kadrovske »kvote« strank.

V skladu z ustavo bi moral predsednik vlade izbirati najboljše za ministre. Kako samostojne so stranke pri imenovanju ministrov, ki sodijo v njihovo »kvoto«, kaže način imenovanja finančnega ministra v sedanji vladi, za katerega so druge stranke izvedele iz medijev(!). Tudi nadaljnja imenovanja na ravni vlade, kjer sodelujejo vsi ministri, potekajo po načelu strankarskih »kvot«, kjer se drugi ministri ne vmešavajo v področja, ki so v kvoti posamezne stranke. Prav tako ministri, ki imenujejo funkcionarje, nadzornike ipd., izbirajo med člani in simpatizerji svojih strank.

Po ustavi so ministri dolžni ravnati samostojno in v najboljšem javnem interesu. Dejansko pa pri kadrovanju izbirajo iz bazena svoje stranke. Znanih je tudi več primerov, ko so se zunanji strokovnjaki hkrati z nastopom ministrske funkcije še včlanili v stranko, vse z namenom, da si stranke zagotovijo strankarsko disciplino »svojega« ministra.

Stališča ali navodila strank niso pravno relevanten vir za odločanje. Odločanje v skladu z navodili stranke in v nasprotju z najboljšim javnim interesom je nezakonito.

Stranke imajo omejene kadrovske vire za posamezna področja. To velja tako za večje kot za manjše stranke. Na ministrske in druge funkcije so imenovani tudi posamezniki, ki nimajo nikakršnega znanja in izkušenj z določenega področja (stroke), niti znanja in izkušenj z vodenjem večjih organizacij. Posledica je slabo vodenje, ki ga je mogoče izraziti v milijonski (seveda, tudi milijardni) premoženjski škodi za državo. Tisti, ki takšne kadre izbirajo, niso v zmoti o sposobnostih kandidata, ampak v naprej vedo, da obstaja vrsta boljših kandidatov, vendar kandidata izberejo iz omejenega strankarskega »fonda«.

Državljani imamo pravico, da so za javne funkcije izbrani najboljši kandidati. Ko so pri izbiri kandidatov najprej izločeni nestrankarski kandidati, potem pa še kandidati drugih strank, je jasno, da takšno opravljanje oblastne funkcije ni v skladu z javnim interesom in ni zakonito.

Mandatarji za sestavo vlade se včasih pritožujejo, da najboljši kandidati niso pripravljeni prevzeti ministrske funkcije. Nekateri posamezniki niso pripravljeni vstopiti v nobeno vlado, včasih pa najboljši kandidati ne želijo v vlado, ker ne želijo sodelovati z mandatarjem. Če mandatarju ne uspe zbrati kakovostnih ministrov, mora vrniti mandat. Nobena pravna norma ga ne sili, da mora sestaviti vlado. Nasprotno, ko je v naprej jasno, da ministrska ekipa ne bo kos nalogi, mandatar ravna škodno, če kljub temu vztraja pri tem, da predlaga in vodi vlado.

Sedanje razumevanje procesa imenovanj, češ da funkcionarjev pri kadrovskih zadevah ne zavezujejo nobeni kriteriji, da lahko imenujejo kogar koli in da glede tega niso mogoče sankcije, nima podlage v predpisih.

Tudi v tujini imajo koalicijske vlade. Vendar pa primerjava z mnogo večjimi državami ni primerna. Pri desetkrat ali tridesetkrat večjem številu sposobnih kandidatov (in tolikokrat večji populaciji) so razlike med najboljšimi in tistimi, ki so blizu določeni stranki, manjše.

Odgovornost premierja, ministrov, poslancev

Sankcije za kartelno kadrovanje v sistemu javne oblasti seveda obstajajo. To niso le naslednje volitve s »politično odgovornostjo« strankarskih vodij in strank. Obstaja individualna odgovornost udeležencev takšnih kartelnih sporazumov, predvsem ministrov in predsednika vlade, ki imajo pri kadrovanju največjo vlogo in katerih obveznosti so izrecno opredeljene v ustavi. Obstaja tudi odgovornost poslancev, ki ne postanejo ministri (in ne prisežejo, denimo predsednik stranke, ki ni minister). Imuniteta poslance varuje le pred sankcijami za izražena stališča v parlamentu, med parlamentarnimi zasedanji, ne pa zunaj parlamenta, pri sklepanju koalicijskih pogodb.

Očitno neprimerna imenovanja, ki povzročijo škodo državi, pomenijo odškodninsko odgovornost nosilcev javnih funkcij. Pri ravnanjih, kjer ni dobre vere funkcionarja in nastane škoda, je po mojem prepričanju mogoče uveljavljati odškodninsko odgovornost. Predvidena je tudi kazenska odgovornost. Obstaja več kaznivih dejanj, ki bi ob očitno škodljivih strankarskih imenovanjih prišla v poštev (denimo zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic).

V poštev pride tudi odločanje ustavnega sodišča o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank. Glede na pogubne posledice delovanja vlad, kjer se usoda države (na primer glede javnih financ) zreducira na kadrovske kapacitete ene stranke, bi bilo takšno odločanje ustavnega sodišča upravičeno.

In kaj lahko stori posameznik ali določena organizacija? Predlaga lahko postopek pred ustavnim sodiščem zaradi protiustavnega delovanja strank. Posamezniki, predvsem pa skupine, ki so posebej prikrajšane zaradi nestrokovnega dela posameznega javnega funkcionarja, to delo pa je posledica »strankarskega« imenovanja, bi načeloma lahko vložili odškodninski zahtevek pri sodišču. Mogoči so tudi kazenski postopki, če so podani pogoji, ki jih zahteva kazenski zakonik. Odškodninske zahtevke pa lahko v javnem interesu vlaga tudi državno pravobranilstvo.

Kartelni koalicijski dogovori torej niso le stvar politične kulture, ampak obstaja pravna podlaga za različne oblike odgovornosti njihovih nosilcev.

Blaž Mrva, pravnik * Gre za prirejen članek Nezakoniti kartelni sporazumi političnih strank o kadrovskih »kvotah« (koalicijske pogodbe), ki je bil objavljen v Pravni praksi, št. 32/2013.