Odvisni bomo od sreče

Selitev investitorjev

Ustava torej po novem določa, da je zahtevani strukturni saldo proračuna enak 0 (nič) ali pa imamo strukturni presežek prihodkov nad izdatki. Strukturnega primanjkljaja torej sploh ne sme biti. To je namreč pomen ustavnega besedila o srednjeročni uravnoteženosti. Besedilo slovenske ustave je s tem strožje od fiskalnega pakta, ki dovoljuje trajne strukturne primanjkljaje do 0,5 oziroma za manj zadolžene države do 1 odstotka BDP; strožje je celo od nemške ustave, ki na zvezni ravni dovoljuje trajne strukturne primanjkljaje do 0,35 odstotka BDP. Zapoved popolne ali skoraj popolne strukturne izravnave proračuna je vsekakor nekaj novega in celo po logiki konvencionalne ekonomske stroke izrazito neobičajnega. Po izračunih nekaterih nemških ekonomistov (Tober, Betzelt, Evans in drugi) to – ob predpostavki v povprečju normalne gospodarske rasti – na dolgi rok implicitno pomeni izrazito nizke stopnje javnega dolga (30 odstotkov BDP na podlagi fiskalnega pakta oziroma 11,7 odstotka BDP na podlagi nemške ustave). Natančnih izračunov za slovensko različico fiskalnega pravila še nisem videl. Ker pa je strožja od drugih, bo dolgoročno naš javni dolg verjetno težil k ničli. Načelo, da dolga sploh ne bi smelo biti, v ekonomski teoriji ne velja niti za gospodinjstvo, niti za podjetje, niti za državo. Vendar – to smo izglasovali.

Pomembno pa je, da se zavedamo posledic. Če bo tako ravnala celotna Evropa, se bo prej ali slej skupna količina državnih obveznic, ki so na voljo na primarnem ter sekundarnem trgu, krepko zmanjšala. Veliki institucionalni investitorji, ki so prej vlagali denar bodočih upokojencev in življenjskih zavarovancev v državne obveznice, bodo morali začeti vlagati v bolj tvegane naložbe v zasebnem sektorju. To je bil najbrž cilj določenih krogov, ki so lobirali za fiskalni pakt in za ustavno spremembo.

Po drugi strani je treba dejansko zavrniti preveč panične interpretacije, kaj pomeni uveljavitev fiskalnega pravila leta 2015. To, da ne sme biti strukturnega (!) primanjkljaja, še ne pomeni, da ne sme biti (letnega) primanjkljaja v nekem poljubnem letu. Na enaki logiki je zgrajen tudi fiskalni pakt. Za to, kakšen primanjkljaj bomo smeli imeti leta 2015, so bistveno bolj pomembna pogajanja z evropsko komisijo kot pa delovanje 148. člena ustave ali fiskalnega pakta. Celo če bi izračun dovoljenega letnega primanjkljaja leta 2015 na podlagi metodologije strukturnega primanjkljaja v njenem rutinskem oziroma običajnem delovanju, kot jo bo uredil izvedbeni zakon, pomenil prehudo breme, tako ustava kot fiskalni pakt vsebujeta možnost »zasilne zavore«. Ta je vsebovana v možnosti začasnega sklicevanja na izjemne okoliščine (ustava) oziroma na neobičajne dogodke, na katere država ne more vplivati in ki imajo pomembne posledice za finančno stanje sektorja države, ali na obdobje resnega gospodarskega upada (fiskalni pakt). Takrat je mogoče odstopati od strukturnega primanjkljaja, kot ga zapoveduje fiskalno pravilo, in za čas izjemnih okoliščin tudi za vsako posamično leto dopuščati višje primanjkljaje kot po tem pravilu. Skratka, če bomo leta 2015 uničili socialno državo, jo bomo sami po lastni izbiri in to ne bo nujna posledica spremembe ustave ali fiskalnega pakta. Tudi zato me bistveno bolj zanima pogled daleč naprej, v čas po koncu krize, ko bomo padli v (tedaj že) utečeno kolesje izračunavanja proračunskih ciljev po fiskalnem pravilu. Kaj nas tedaj čaka?

Ogromno je odvisno od tega, kakšen bo izvedbeni zakon, ki se sprejema z dvetretjinsko večino. O tem, kakšen bo v glavnih črtah, lahko sklepamo iz starega predloga prejšnje vlade, iz gradiv ustavne komisije in iz parlamentarne razprave. Tu velikih presenečenj ne bo. Dobili bomo švicarsko različico dolžniške zavore (na kar sicer nakazuje že besedilo novega 148. člena ustave). Gre za enega najstrožjih tovrstnih fiskalnih instrumentov na svetu. Kot pravi berlinski profesor makroekonomije Achim Truger, pomeni zapoved popolne strukturne uravnoteženosti proračuna efektivno prepoved financiranja javnih investicij z zadolževanjem, kar je imelo za posledico, da so javne investicije v Švici nizke. Temu bi dodal opazko, da to morda ni problem v državi, kjer so zasebne investicije lahko financirane z gorami (tudi umazanega) denarja z vsega sveta, ki beži v švicarske banke in tam v zameno za anonimnost sprejema izredno nizke obresti, za Slovenijo pa bo nezmožnost dolžniškega javnega investiranja problem. Da bi velike javne investicije financirali s povečanimi davki, je namreč povsem nemogoče v državi, ki politično ne zmore niti zaračunati samostojnim podjetnikom zdravstvenih prispevkov v višini, primerljivi prispevkom zaposlenih.

Logika strukturnega primanjkljaja

Izvedbeni zakon bo za strukturni proračunski saldo verjetno uporabljal definicijo, podobno tisti iz fiskalnega pakta: to je torej »letni ciklično prilagojeni saldo, brez upoštevanja enkratnih in začasnih ukrepov«. Kot povedano, mora biti ta saldo (razlika med prihodki in izdatki) nič ali pozitiven. Vendar to ne pomeni, da mora biti proračun izravnan v vsakem posamičnem letu ali celo nujno v kateremkoli posamičnem letu. Izravnan je le v statističnem smislu za ekonomski cikel kot celoto, pri čemer v slabih letih nastajajo primanjkljaji, v dobrih letih pa presežki. Ekonomski cikel je obdobje več let (pogosto petih do osmih let), v katerem imamo tako ekspanzijo kot skrčenje gospodarske aktivnosti in ponovno oživitev.

Glavni cilj takšnega fiskalnega pravila je seveda omejitev zadolževanja države in s tem zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Mednarodni kreditodajalci naj bi nam posojali denar pod ugodnejšimi pogoji. Dodatni pomemben cilj naj bi bila anticiklično stabilizacijska funkcija javnih financ, torej izravnava prekomernih nihanj v ekonomski aktivnosti (blažitev recesij z večjim javnim trošenjem/primanjkljaji in blažitev gospodarskih ekspanzij z manjšim javnim trošenjem/presežki).

Kako bo torej določen maksimalni proračunski primanjkljaj ali minimalni proračunski presežek za vsako zaporedno leto? Vsaj načelna osnova bo verjetno enostavna formula. Vlada bo za vsako leto določila znesek načrtovanih izdatkov proračuna. Da bi jih lahko določila, bo najprej treba izračunati tako imenovano proizvodno vrzel. V tehnične podrobnosti te formule se tu ne morem spuščati. Poenostavljeno povedano, pa je pomembno, kakšno je v posameznem letu razmerje med trendnim (potencialnim) in napovedanim (dejanskim) BDP. V letih, ko ekonomija nadpovprečno raste (»raste preko trenda«), bo treba načrtovati manjše izdatke od prihodkov, torej proračunski presežek. V »slabih«, podpovprečnih letih, ko ekonomska rast »pade pod trend«, bo treba načrtovati izdatke, ki so večji od prihodkov, torej proračunski primanjkljaj. Primanjkljaj bo financiran z zadolževanjem ali z unovčitvijo proračunskih rezerv, ki so bile ustvarjene v ugodnih letih (prodaja likvidnega premoženja, črpanje bančnih depozitov…). Vendar bodo nastali dolgovi glede na strogost slovenskega fiskalnega pravila nizki in hitro odplačani.

V najbolj osnovnih črtah, ki sem jih prikazal, je švicarska formula enostavna. Delovala naj bi anticiklično, zastavljena pa bo verjetno tako, da bodo proračunski izdatki, izračunani na njeni podlagi, maksimalni – vlada se jih bo lahko odločila še zmanjšati pod rezultat iz formule (denimo zaradi pospešenega nižanja dolgov, ustvarjanja rezerv ali nadzora inflacije). Povečati izdatke nad številko iz formule vlada ne bo smela, če bo to storila, se bo morala sklicevati na izjemne okoliščine, kar bo izvedbeni zakon nedvomno zelo otežil.

Vidimo lahko, da bo za javnofinančno politiko vsako leto ključnega pomena neko na videz nepolitično, strokovno-tehnično vprašanje: kakšen je dolgoročni trend rasti BDP in ali bo gospodarska rast v vsakem posamičnem letu trendu enaka, večja ali manjša?

Izvedbeni zakon bo morda vzpostavil neodvisno strokovno telo za ocenjevanje predlogov proračuna glede skladnosti s fiskalnim pravilom (fiskalni svet). Če bo imela pomembno vlogo pri kadrovanju v to telo Banka Slovenije, bo morebitni fiskalni svet zagotovo sestavljen iz konservativnih, neoklasičnih ekonomistov. V vsakem primeru bo deloval v smeri delnega suspenza demokracije. Verjetno že načelo delitve oblasti na tri glavne veje prepoveduje, da bi fiskalni svet imel na področju javnih financ več kot le posvetovalne pristojnosti. Vendar bodo njegova stališča vseeno imela velik dejanski vpliv. Nasploh bodo zaradi ujetosti izdatkov proračuna v okvire toge matematične formule imeli ekonomski strokovnjaki vse večji vpliv na javne finance, torej na nekaj, kar je bilo vedno politična materija par excellence.

Nevarnost slabega zakona in njegovega slabega izvajanja

Za izvedbeni zakon je ključnega pomena, da se omejena proračunska fleksibilnost, kakor bo veljala za državo, omogoči tudi občinam in zavodu za zdravstveno zavarovanje. Grozi namreč nevarnost, da bo za te subjekte uporabljena bolj toga zapoved uravnoteženosti – da se ne smejo zadolžiti v prav nobenem posamičnem letu. To utegne potopiti javno zdravstvo. Mislim pa, da že besedilo 148. člena ustave zahteva, da se pri vseh javnih blagajnah obravnava strukturni, ne pa vsakoletni primanjkljaj. Treba pa je opozoriti na izjemno strogost načelne veljavnosti fiskalnega pravila za vse proračune sektorja države. Celo švicarsko fiskalno pravilo ne velja za nekatere posebne javne blagajne (sklada za javni transport in infrastrukturo ter zvezne sheme socialnega zavarovanja). Tisti, ki so oblikovali 148. člen ustave, so želeli res učinkovito poskrbeti, da bodo v Sloveniji investicije izvajala le še javno-zasebna partnerstva (po možnosti po receptu mariborskih radarjev).

Kot sem že navedel, je ključnega pomena tudi, da se fiskalnemu svetu ne da pristojnost sprejemanja odločitev, ki jih vlada ne bi mogla spremeniti. Zlasti bi bilo nevarno, če bi fiskalni svet suvereno presojal, kdaj nastopijo izjemne okoliščine, ko je mogoč odstop od fiskalnega pravila. Tehnokrati iz takšnih teles so vedno pripravljeni prenašati mnogo večje trpljenje prebivalstva kot izvoljeni poslanci. Prav tako mora izvedbeni zakon omogočiti, da bo vsakokratno odločitev o izjemnem odstopu od načela srednjeročno izravnanega proračuna lahko sprejela navadna večina poslancev; zahteva po dvetretjinski večini bi državo zvezala v vozlih politikantskega izsiljevanja.

Prociklično delovanje fiskalnega pravila

Pred očmi moramo imeti, da ni treba, da nam izvedbeni zakon preveč zveže roke. Gledati je treba zlasti na čas po krizi. Maastrichtska meja proračunskih primanjkljajev največ do 3 odstotke BDP in fiskalni pakt sta od zunaj vsiljeni omejitvi. Pripravljeni moramo biti na spremembe politične arhitekture Evrope, ki bodo nekega dne ti javnofinančni omejitvi razrahljale. Tragično bi bilo, če bi nas tedaj, v trenutku, ko se bo Evropa reševala verig konservativne ekonomike, nesorazmerno strogo vezala samo še naša zelo težko spremenljiva ustavna določba, ki ji bo pravo vsebino dajal enako težko spremenljivi izvedbeni zakon.

Začnimo z lažjimi vprašanji. Izvedbeni zakon bo seveda moral urediti naknadno reševanje pogostih položajev, ko so dejanski proračunski izdatki v nekem letu večji načrtovanih oziroma ko so dejanski proračunski prihodki manjši od načrtovanih. Izvedbeni zakon bo uredil pokrivanje teh odstopanj s posebnimi zmanjšanji javnega trošenja v naslednjih letih (ki bo tako manjše, kot bi bilo, če prvotne prekoračitve ne bi bilo). Določeno bo neko obdobje, v katerem bo moralo biti kompenzirano nastalo nehoteno odstopanje od fiskalnega pravila. Seveda bi bilo prav, da se kompenzacija izvede šele, ko spet pride do nadpovprečne gospodarske rasti. Tedaj to ne bo imelo prehudega vpliva na gospodarstvo. To pomeni, da izvedbeni zakon ne sme pretogo in prestrogo zahtevati takojšnje izravnave odstopanj (npr. v naslednjih treh letih), pač pa v skladu z gibanjem ekonomije. Ker je cilj fiskalnega pravila zlasti omejitev zadolževanja, bi bilo verjetno treba nasploh zapovedati obvezne izravnave odstopanj le tedaj, ko je prišlo do večjega zadolževanja in primanjkljaja kot načrtovano (ne pa zgolj do nekaj manjšega presežka, presežek pa je vendarle bil ustvarjen).

Sporno utegne biti tudi to, da 148. člen ustave zahteva uravnoteženost prihodkov in izdatkov (ne pa »prihodkov in odhodkov« ali »prejemkov brez črpanja posojil in izdatkov«). To verjetno pomeni, da pod proračunske limite fiskalnega pravila padejo na strani izdatkov (jih povečujejo) tudi takšne kategorije, kot so dana državna posojila – npr. podjetjem v težavah – in dokapitalizacije, po drugi strani pa se na strani prihodkov ne vštevajo (jih zmanjšujejo) vrnjena posojila in prodane kapitalske naložbe. Tu gre za neko nesimetrijo. Če je le mogoče glede na ustavno besedilo, nas izvedbeni zakon ne sme zavezati k večji proračunski strogosti, kot jo poznajo Nemci. Ti so iz svoje dolžniške zavore izvzeli finančne transakcije, kot so nakupi deležev/dokapitalizacije ter prodaje podjetij in plasmaji ter poplačila posojil.

Težave bodo pri povsem rutinskem računanju proizvodne vrzeli za naslednje proračunsko leto. Ta izračun bo ključnega pomena za vprašanje, ali smemo imeti primanjkljaj ali pa moramo imeti presežek. Ekonomisti utegnejo v svoje notorno negotove kalkulacije zavestno ali nezavedno vnašati svoja politična stališča oziroma svoj odnos do socialne države. Poleg tega ni jasno, ali so objektivni izračuni sploh mogoči. Ekonomistka Silke Tober je prepričljivo pokazala, da je izračun strukturnega primanjkljaja za posamezno leto v praksi odvisen od tega, v kateri fazi poslovnega cikla se država nahaja. IMF je za Nemčijo v preteklosti za leta, ki so sledila visoki gospodarski rasti, vedno računal nižje strukturne primanjkljaje kot pa za leta, ki so sledila nizki gospodarski rasti. To seveda pomeni več varčevanja, kot bi bilo potrebno, v slabih letih in več trošenja, kot bi bilo potrebno, v dobrih letih. Tako ne bi smelo biti: izračun strukturnega primanjkljaja bi moral biti neodvisen od muh ekonomskega cikla. Drugače povedano, togo matematično izraženo fiskalno pravilo v praksi sploh ne deluje anticiklično, pač pa prociklično.

Ni jasno, ali bo izvedbeni zakon lahko preprečil politične manipulacije pri izračunavanju maksimalne dopustne ravni izdatkov v posameznem letu. Izračuni trendnega (potencialnega) BDP se lahko med posameznimi skupinami ekonomistov strahotno razlikujejo. Avstralski ekonomist Bill Mitchell opozarja, da je mogoče razumeti potencialni BDP tako, da je vanj vgrajena tako imenovana polna zaposlenost. Če bi se ga tako razumelo, bi dejanski BDP še zelo dolgo zaostajal za trendnim, tako postavljeno fiskalno pravilo pa bi omogočalo bistveno večje in dalj časa obstoječe primanjkljaje kot po neoliberalni različici. Neoliberalni izračuni so namenoma nastavljeni tako, da upoštevajo tako imenovano ravnotežno neinflatorno stopnjo brezposelnosti (NAIRU), ob na prvi pogled podobnem pristopu pa ima neoliberalno fiskalno pravilo vedno za posledico primanjkljaje, ki so prenizki in prekratki, da bi se odločno obračunalo z brezposelnostjo. Seveda, saj verjamejo, da je določena stopnja brezposelnosti potrebna za obvladovanje inflacije in krotenje moči sindikatov.

Kakor lahko bralci vidijo, je mogoče okoli v osnovi enake osnovne formule zgraditi tako neoliberalno kot keynesovsko različico fiskalnega pravila. Izvedbeni zakon mora dati vladi pooblastilo, da določi (in po potrebi spremeni) natančnejšo metodologijo izračunavanja strukturnega primanjkljaja, proizvodne vrzeli in maksimalne ravni proračunskih izdatkov. V osnovi gre za politično vprašanje, ki ne sme biti prepuščeno »strokovnjakom«.

Slovenskemu zakonodajalcu lahko zaželimo srečno roko pri sprejemanju izvedbenega zakona. Delovati mora na podlagi verjetno najstrožje različice »švicarskega« fiskalnega pravila na svetu, sredi hude krize in na področju, ki je že tako tehnično zahtevno, na njem pa se mešata stroka in politika. Srečo bomo očitno potrebovali v naslednjih letih tudi mi, uporabniki javno financiranih storitev, medtem ko se bodo odpirali šampanjci v poslovnih prostorih novih zasebnih šol, bolnišnic in koncesionarjev za oskrbo z vodo.