Slediti moramo danskemu zgledu, kjer so število občin zmanjšali z 275 na 98, so v minulih dneh poudarjali socialni demokrati. A so že pri nekaterih županih oziroma občinskih funkcionarjih iz lastne stranke naleteli na ostre kritike. Sedanja razdrobljenost Slovenije je namreč v veliki meri posledica apetitov tako političnih strank kot tudi lokalnih veljakov, ki od pridobljenega »plena« ne bodo kar tako odstopili.

Prav tako bodo na ukinjanje težko pristali njihovi soobčani, ki sedijo v poslanskih klopeh – in to ne glede na politično barvo. Če ob tem upoštevamo še ustavno določilo, da se občina ustanovi (in torej tudi združi z drugo) po prej opravljenem referendumu, se zdi možnost, da bi bilo zmanjšanje števila občin v kratkem eden od virov državnega varčevanja, sila majhna. Nekateri strokovnjaki k temu še dodajajo, da tudi prihranki ne bi bili prav veliki, če bi se projekta racionalizacije lokalne samouprave (spet!) lotili brez vsake strategije; dejansko so potrebne širše reforme lokalne samouprave.

»Nekaj let nazaj ne bi verjeli, da lahko pride do zvišanja DDV oziroma do pristanka javnih uslužbencev, da se jim znižajo plače, pa vendar se to danes dogaja,« uresničljivost predlogov o zmanjševanju občin utemeljuje vodja poslancev SD Matjaž Han. Kot glavni argument, ki bi lahko prispeval k prepričevanju politike in javnosti, pa navaja verjetnost, da bi morali, če se ne bi odločili za ta korak, zaradi krize občinam sredstva znižati linearno. To pa bi pomenilo, da bi se v boju za preživetje znašle vse občine, ne le tiste, ki so že sedaj podhranjene in ne izpolnjujejo postavljenih pogojev. Han tudi zagotavlja, da svojega pogleda ne bo spremenil, tudi če se bodo na seznamu občin, ki bi izgubile samostojnost, znašle Radeče, torej občina, katere župan je bil še pred kratkim.

Lažni podatki

Lokalna samouprava v Sloveniji je bila uvedena konec leta 1994, ko smo namesto dotedanjih 62 komun dobili 147 manjših občin. Volilci so se na referendumu sicer odločali o ustanovitvi bistveno večjega števila občin, kar 339, zeleno luč pa jih je dobilo 111. Državni zbor je po množici pritožb na izid tej številki dodal še 36 občin (tudi kasnejše ustanavljanje občin se ni v celoti pokrivalo z voljo ljudi na sicer posvetovalnem referendumu).

Niso redki strokovnjaki, ki obžalujejo, da se ustanavljanje občin tedaj ni zaključilo. Štiri leta kasneje smo dobili novih 45 občin, leta 2002 eno in leta 2006 17 novih občin. Zadnjo novo občino je državni zbor potrdil pred tremi leti, in sicer občino Mirna, ustavno sodišče pa je z ustavno odločbo ustanovilo še občino Ankaran (ki še ni delujoča). Skupno število občin se je tako povzpelo na 212. Vendar pa to ni največje število na slovenskem ozemlju delujočih občin doslej; pred reformo sredi šestdesetih let prejšnjega stoletja smo imeli okoli 370 občin.

Novoustanovljene občine bi morale imeti po zakonu – razen v nekaterih izjemnih primerih – najmanj pet tisoč prebivalcev. Izjema pa je postajala vse bolj pravilo. V drugem valu ustanavljanja občin namreč omenjenega kriterija ni izpolnjevalo kar 41 (od 45) občin, med novonastalimi občinami leta 2006 in kasneje takšnih, ki bi imele pet tisoč prebivalcev, sploh ni bilo več. Danes ima več kot pet tisoč prebivalcev le 101 občina (od tega ima 48 občin od 5 do 10 tisoč prebivalcev, 49 občin od 10 do 50 tisoč, dve občini imata od 50 do 100 tisoč prebivalcev in dve nad 100 tisoč prebivalcev).

Razlaga, ki jo je mogoče slišati kot utemeljitev izbire kriterija pet tisoč prebivalcev, je, da je ta številka zagotavljala popolno osnovno šolo – torej po dve paralelki vsakega razreda. Poleg popolne osnovne šole naj bi vsaka občina izpolnjevala tudi druge pogoje: imeti mora zagotovljeno primarno zdravstveno varstvo, bila naj bi ustrezno komunalno opremljena, imela prostore za svoje delovanje... A se strokovnjak za lokalno samoupravo in nekdanji predstojnik vladne službe za lokalno samoupravo dr. Stane Vlaj spominja, da so marsikje izpolnjevanje pogojev lažno prikazovali. Tako se je na primer zgodilo, da je prišel po ustanovitvi neke občine njen župan na vladno službo tarnat, da v njegovi občini nimajo prostorov za delovanje, zato morajo imeti seje občinskega sveta kar v vaški gostilni.

V Sloveniji imamo kar sedem občin, ki ne štejejo niti tisoč duš – v Hodošu in Osilnici jih je celo manj kot štiristo – njihovo število pa v nekaterih občinah celo upada. Bomo torej v ne tako oddaljeni prihodnosti dobili občino brez prebivalcev?

Kralji z Betajnove

Če bi se nam kaj takega zgodilo, ne bomo prvi. Po podatkih, ki jih je zbrala skupina Zlati kamen, ki se ukvarja z lokalno samoupravo, imajo na Slovaškem dve občini brez prebivalcev. Prav tako Slovenija s povprečno 9757 prebivalci na občino precej presega evropsko povprečje – če bi se hoteli z njim izenačiti, bi morali ustanoviti še dodatnih 283 občin. Se pa v Evropi krepi trend zmanjševanja števila občin. Manj kot sto občin imata na primer poleg Danske med evropskimi državami še Litva (60) in Malta (68). Belgija ima 589 občin s povprečno 18.110 prebivalci, so pa med njimi tudi občine z manj kot sto prebivalci. Velike razlike so tudi med španskimi občinami: v madridski živi po podatkih skupine Zlati kamen 3,255.944 ljudi, v Illan de Vacas pa le pet.

Rekorderji po številu občin so Francozi – imajo jih kar 36.700. Kot poudarja dr. Vlaj, pa tudi oni na državni ravni s tolikšno razdrobljenostjo niso zadovoljni. A si je vsak, ki je hotel iti v spremembe, polomil zobe. Problem z razcepljenostjo tako rešujejo z različnimi oblikami medobčinskega sodelovanja; ena občina je lahko v različnih povezavah.

Tudi pri nas zakonodaja predvideva več oblik povezovanja in sodelovanja občin. Poleg skupnih javnih zavodov in javnih podjetij so po podatkih službe za lokalno samoupravo pri ministrstvu za notranje zadeve in javno upravo najbolj pogoste skupne občinske uprave – teh je 49, v eno ali več skupnih uprav pa je vključenih 187 občin. Gre za skupno opravljanje upravnih nalog: računovodstva, notranjih revizij, zlasti pogosti so medobčinski inšpektorati in redarstva, vse bolj se uveljavlja skupno načrtovanje prostora... Najštevilčnejša skupna občinska uprava, v katero se je povezalo 21 občin, je po besedah vodje službe za lokalno samoupravo Romana Lavtarja nastala na Ptuju, opravlja pa tudi urbanistične naloge. Še vedno pa v praksi ni zaživela zveza občin, na katero bi občine prenesle konkretno pristojnost. Tovrsten poskus je bil po besedah dr. Vlaja sicer narejen na Goričkem, a je klavrno propadel, saj je »najlaže biti kralj na Betajnovi«.

Vedno večje število majhnih občin številnih nalog – v katalogu jih je navedenih okoli tristo – ni sposobno opravljati samih, zato jih namesto njih opravlja država, to pa krepi njeno moč in centralizacijo. »Vsekakor obstaja potreba po združevanju (pre)majhnih občin,« poudarja dr. Vlaj, ki vidi možnost racionalizacije z zmanjšanjem števila občin za polovico.

Majhnost se splača

A so se občine pri nas doslej le razdruževale, do združitve pa še ni prišlo in kakšnega tovrstnega interesa med občinami tudi ni mogoče zaznati. Čeprav so v zakonu za takšne primere predvidene finančne spodbude. Ki pa so po mnenju računskega sodišča zaradi časovnih omejitev nezanimive. Kot vzrok za nezainteresiranost občin za združevanje računsko sodišče v revizijskem poročilu, v katerem je ocenilo ureditev področja občin, med drugim navaja tudi način financiranja, ki je vedno bolj ugoden za manjše občine.

Sodelujoči v projektu Zlati kamen ugotavljajo, da so manjše občine dražje in manj učinkovite od večjih. Na račun prelivanja denarja prek države imajo namreč nesorazmerno visok proračunski prihodek na prebivalca. Povsem drugačna slika pa je, ko gre za izvirne prihodke občinskega proračuna. »Ljudem se ni težko odločiti, da glasujejo za odcepitev in za življenje v novi mikroobčini, če ceno tako pridobljene svobode plačujejo drugi državljani,« poudarjajo. In opozarjajo še na eno nelogičnost: leta 2010 je vrednost investicij na prebivalca v občini Hodoš na primer znašala desetkrat več kot vrednost investicij na prebivalca Maribora ali Ljubljane. Zato nekdanji generalni sekretar LDS in nato Zares Bogdan Biščak kot najučinkovitejšo pot do zmanjšanja števila občin vidi prav v spremembah zakona o financiranju občin, ki stimulira ustanavljanje majhnih občin.

Po kriterijih, ki jih je ob reviziji določilo računsko sodišče – to je, da občina potrebuje za financiranje obveznih nalog enako ali manj sredstev, kot jih dobi iz pripadajočih 54 odstotkov dohodnine njenih prebivalcev – je bilo v letu 2010 samostojnih le 48 občin, 162 pa jih je bilo prejemnic skupaj dobrih 167 milijonov evrov presežne solidarnostne izravnave (v letu 2010 so prihodki vseh občinskih proračunov znašali 2,2 milijarde evrov, kar je za dobrih sto milijonov evrov več kot leto kasneje).

Se pa v zadnjih letih vztrajno dviguje zadolženost občin. Po podatkih ministrstva za finance so bile te konec leta 2011 zadolžene za 624 milijonov evrov (leto poprej za 556 milijonov), pravne osebe občin pa še za 181 milijonov (leta 2010 za 177,5 milijona). Po zakonu se sicer lahko občine zadolžijo največ v višini petih odstotkov vseh izdatkov zadnjega sprejetega proračuna, pridobiti pa morajo soglasje finančnega ministrstva, a se nekatere na to kaj dosti ne ozirajo. Glede na višino občinskega dolga na prebivalca so po nekaterih podatkih najbolj zadolžene prav manjše občine, med njimi Solčava, Kostel, Vransko, Gornji Petrovci, Sveta Trojica in Šalovci.

Reforma reforme

Večina naših sogovornikov iz vrst stroke se strinja, da je bilo poosamosvojitveno ustanavljanje občin skrajno neracionalno, delno v znamenju obračuna s starim, na ideološki teoretski osnovi temelječim komunalnim sistemom, še v večji meri pa v znamenju politične daj-dam trgovine. Ob tem pa dodajajo, da zgolj združevanje občin za odpravljanje problemov, ki smo jim priča na področju lokalne samouprave, ne bo dovolj, in tudi k samemu varčevanju ne bo bistveno prispevalo. Roman Lavtar se sprašuje, ali ne bo proces združevanja zahteval bistveno preveč časa in energije ter vzburkal preveč strasti za rezultate, ki jih lahko prinese. Zato se zavzema za intenzivno spodbujanje medobčinskega sodelovanja. Ministrstvo za notranje zadeve in javno upravo sicer že pripravlja načrt strategije preoblikovanja lokalne samouprave, ki bo vsebovala tudi predloge ukrepov za morebitno zmanjšanje števila občin. Vlada bo načrt obravnavala v kratkem. A naj s samo pripravo strategije ne bi hiteli – državni zbor naj bi jo potrdil spomladi 2015.

Tudi dr. Vlaj podpira pripravo strategije lokalne samouprave, v njej pa vidi tudi osnovo za združevanje občin. Bi pa pri njeni pripravi morale sodelovati tudi občine – tako je tudi reforma na Danskem v veliki meri nastala z upoštevanjem mnenja občin.

»Zgolj posegi v število občin ne bodo prinesli rešitve. Zadeve se je treba lotiti celovito, to pa je mogoče zgolj z jasno strategijo,« se strinja predsednik računskega sodišča dr. Igor Šoltes. Osnovni namen občin, kot je bil zamišljen ob njihovem nastanku – torej skrb za gradnjo vrtcev, šol, infrastrukture... – se je po njegovem prepričanju v dvajsetih letih izčrpal, zato je potreben nov razmislek, kam naprej. Na osnovi izkušenj, ki jih ima računsko sodišče na področju revidiranja lokalnih skupnosti, ocenjuje, da je dozorel čas za reformo komunalne samouprave. »Srž problema, kot ga vidimo, je ravno komunalna ureditev, pa naj govorimo o vprašanju infrastrukture za komunalne zadeve, o vprašanju voda in upravljanju z vodami, o oskrbi s pitno vodo, o obdelavi odpadkov, sežigalnicah, odlaganju ostalih odpadkov... Govorimo skratka o stvareh, ki so skoraj v celoti prepuščene občinam, kar pa se je izkazalo kot velik problem.« Kar nekaj pristojnosti bi bilo torej po prepričanju dr. Šoltesa treba prenesti z občin na državo oziroma pripraviti regijske sistemske rešitve. S tem bi se izognili »turizmu odpadkov«, kot smo mu priča sedaj, ne bi potrebovali čez sto komunalnih podjetij, kot jih imamo sedaj, zadoščalo bi pet deponij, pet sistemov za obdelavo odpadkov... S tem pa bi lahko tudi pomembno pocenili državo. Šoltes se zaveda, da bo zadeve težko premakniti, saj posegi v obstoječa razmerja nikoli niso priljubljeni. Zato bosta za takšno reformo potrebna čas in zelo tehten premislek.

Direktor inštituta za lokalno samoupravo in javna naročila dr. Boštjan Brezovnik pa razmišljanja o združevanju občin ocenjuje kot utopična. Zato se celo zavzema, da bi občine po francoskem zgledu dodatno razdrobili, tako da bi – z izjemo mestnih občin – imele od dva tisoč do pet tisoč prebivalcev, s tem pa bi dosegli tudi enotnejši model njihovega financiranja. Sicer pa kot osrednji problem v Sloveniji ocenjuje odsotnost strukturnih reform na področju javnega sektorja. »Reformirati je treba celotni paradržavni sektor, to pomeni zmanjšati število javnih zavodov, javnih podjetij, povečati javnofinančni nadzor nad njimi. Če bi nam uspelo to izpeljati v prihodnjih treh do štirih letih, bi lahko letno privarčevali 200 do 300 milijonov evrov,« poudarja Brezovnik.