Obstaja politika, ki razume vladanje kot večni boj z neubogljivim ljudstvom, ki noče sprejeti njene ideologije in interpretacije sveta. Obstajajo pa tudi alternative taki politiki. Realni dokazi, matematični izračuni in strokovna mnenja v zadnjem času v Evropi ne štejejo nič. Štejeta moč in ideološka poveljniška struktura interpretacije sveta. Ni treba, da je tako.

Vključenost za več skupnega dobrega

V Evropi se tako kot drugod po svetu raziskuje možnosti participacije. Ernesto Ganuza Fernández je doktor sociologije, raziskovalec na španskem inštitutu za napredne sociološke študije IESA in član španskega nacionalnega raziskovalnega sveta. Že leta preučuje različne oblike soudeležbe, soodločanja in usklajevanja volje ljudi v političnih procesih. Vse te procese razume kot trajni tok učenja. Hkrati gre za potencialna orodja transformacije in napredka v sodobnih demokratičnih praksah. Dokaz je pionirska brazilska izkušnja, ki se je razširila po vsem svetu. A za uresničitev teh transformativnih potencialov instituta participativnega proračuna je potrebna tudi politična volja. Evropa živi v trenutku, ko se je neoliberalna ideologija polastila tudi izvorno ljudskega orodja soodločanja, opozarja španski sociolog. Ideja je perverzna: ljudem obljubiš sodelovanje pri odločanju, nakar jim prepustiš najgrši in najbolj umazani del politik varčevanja.

»Participativni proračun lahko ustreza in postane del katerekoli realnosti,« je pred dnevi razložil Ernesto Ganuza. V Španiji, pravi, so participativni proračun v politični prostor pripeljale leve stranke, ki so želele narediti korak dlje v demokratičnem odločanju. To je bilo na začetku novega tisočletja. Obstajala je želja, da se zagotovi večja transparentnost političnih procesov, in model iz Porto Alegra je mnoge prepričal, da so ga s prilagoditvijo španskim razmeram začeli uvajati na ravni občin.

V Porto Alegru so s sodelovanjem prebivalcev pri določanju porabe javnih sredstev celoten administrativni aparat obrnili na glavo. Način udeležbe je na novo določil tudi akterje odločanja. To so po novem lahko postali vsi prebivalci mesta in ne več le organizacije civilne družbe in lokalnih skupnosti. Zaradi politične volje vladajoče delavske stranke in njenega načrta, da se v čim večji meri zagotovi demokratično sodelovanje ljudi, se je spremenil sistem v celoti, postal je bolj transparenten in vključujoč.

Ernesto Ganuza skupaj z Gianpaolom Baiocchijem z ameriške univerze Brown v razpravi Moč nedorečenosti (The Power of Ambiguity) izriše štiri ključne korake, ki so pripeljali do trajnih sprememb v načinu oblikovanja politik v Porto Alegru. Prvi korak je bila določba, da se vsa sredstva za javne projekte in storitve dodeljujejo v procesu participativnega sprejemanja proračuna. Drugi korak je bila »politična centralizacija z administrativno decentralizacijo«. Ta je zagotovila, da se je delovanje mestnih uradov prilagodilo novim nalogam, ki so morale upoštevati odločitve, sprejete v procesu participativnega sprejemanja proračuna. Te so morali oblikovati v konkretne in izvedljive projekte. To so dosegli s procesom »tehno-demokracije«: tehnična znanja uradnikov so se morala podrediti in služiti javnim odločitvam in interesom. Tretji korak je uvedel postopnost v procesu odločanja. Prednost so dali usklajevanju, ne pa pogajanjem in mešetarjenju. Razvili so merila družbene pravičnosti kot ključno orodje za tehtanje različnih možnosti, med katerimi so se morali odločati pri razporejanju denarja. Četrti korak je določil povečanje progresivnosti obdavčitve na mestni ravni in okrepitev nadzora nad davčnimi utajami. S temi ukrepi so prihodke mesta v desetletju povečali za dvakrat.

Modelu participativnega proračuna iz Brazilije so danes v Evropi še vedno najbolj zvesti prav v Španiji. Pozitiven primer – po besedah Ernesta Ganuze v Evropi prej izjema kot pravilo – je katalonska občina Santa Cristina d'Aro. »Tam ljudje odločajo o širokem naboru zadev. Sedaj želijo razširiti participacijo tudi na odločanje o občinskem davku, kot so to naredili v Porto Alegru. Skupaj razmišljajo in odločajo tako rekoč o vseh javnih politikah,« razlaga španski sociolog.

V mali španski občini so se občinske oblasti odločile vzpostaviti tristopenjski sistem soodločanja. Najprej se odločitve oblikujejo na tematskih zborih in zborih sosesk. Predstavniki teh zborov nato sodelujejo na zboru prebivalcev. Za operativno izvedbo poskrbi občinska uprava, v procesu pa sodeluje tudi občinski svet. Leta 2003, ko so prešli na model participativnega proračuna, so v katalonski občini izdelali načrt procesa, ki pa se z udeležbo prebivalcev vseskozi izboljšuje in prilagaja glede na potrebe in izkušnje v soodločanju. Od leta 2005 v procesu sodelujejo tudi osnovnošolci.

Sodelujoči na tematskih zborih in zborih sosesk izberejo moderatorja in tajnika ter po dva predstavnika, ki se udeležita zbora prebivalcev na ravni celotne občine. Vsak zbor, tematski ali zbor soseske, izbere deset predlogov, za katere prebivalci želijo, da se jih vključi v proračun in predstavi na zboru prebivalcev. Občinska pisarna na podlagi predlogov, ki so bili usklajeni, oblikuje prvi osnutek in ga vrne v presojo, dopolnitev in potrditev zboru prebivalcev. Končno verzijo proračuna mora potrditi še občinski svet, in to različico nato skupaj z zaključnim poročilom prejšnjega leta predstavijo vsem prebivalcem. Izvrševanje proračuna spremljata občinska pisarna in zbor prebivalcev, vzporedno pa nad njim bedijo tudi vsi, ki se udeležujejo tematskih zborov in zborov sosesk. Na koncu sledi ocena dela. Informacije so dostopne tako na papirju kot v digitalni obliki, občinske oblasti si prizadevajo za čim širšo udeležbo, posebno pozornost pa namenjajo vključevanju migrantov ter na novo priseljenih prebivalcev.

Bilo je nekoč v Evropi

Trenutni modeli participativnega proračuna so izjemno raznoliki. Kajti poznajo ga lokalne skupnosti na Kitajskem, uresničujejo ga na Japonskem, v Avstraliji, ZDA, Kanadi, Južni Ameriki in v evropskih državah od Portugalske in Velike Britanije do Nemčije in Italije. Različen je delež proračuna, o katerem lahko ljudje odločajo, in prav tako teža njihovih odločitev; ponekod je ljudska volja obvezujoča, drugod le posvetovalna.

Na Evropskem socialnem forumu pred dobrim mesecem v Firencah je bila gostja tudi kritična raziskovalka razvojnih projektov Svetovne banke in Mednarodnega denarnega sklada Susan George. Med pogovorom v kavarni je nestrpno pobobnala s prsti po mizi. »Ne bodite naivni. To, kar se nam dogaja v Evropi, je projekt, ki so ga v preteklosti izvedli v Afriki in Južni Ameriki. Tam smo lahko to opazovali pred tridesetimi leti. Ker smo v Evropi bogatejši, bo trajalo nekoliko dlje, da nas popolnoma razlastijo. A hkrati imajo tudi oni več izkušenj. Morate razumeti. Projekt krepitve elit je uspešen. Kajti za ljudi, ki določajo politike, se uspeh meri po tem, da neenakost v družbi raste in da najbogatejši še bolj neizmerno povečujejo svoje bogastvo. Njim je vseeno za socialno državo. Imajo denar, s katerim si lahko kupijo varnost.«

Razmislek o vpeljavi instituta participativnega proračuna je bil v Evropi podrejen sprevrženi logiki, opozarja tudi Ernesto Ganuza. Polastile so se ga neoliberalne politične elite. »Že v začetku novega stoletja so politiki začeli razmišljati, kako spremeniti administrativni sistem političnega odločanja, da bi pridobili večjo legitimnost in učinkovitost. Opažali so, da ljudje izgubljajo zaupanje v politične stranke, vidijo korupcijo in v ravnanju svojih vlad ne prepoznajo koristi za skupnost. To velja tudi za mednarodne institucije in evropsko komisijo. Med ljudmi je bil vse bolj razširjen občutek, da so jih politiki prevarali,« opisuje Ernesto Ganuza podlago, na kateri se je zgodila ugrabitev instituta participativnega proračuna.

Institut participativnega proračuna so politične stranke, evropske oblasti in politični voditelji videli instrumentalno, kot orodje za ohranitev lastne moči in oblasti. »V njem so prepoznali varen način, kako ljudem ponuditi udeležbo pri upravljanju javnih zadev. Ljudje v Evropi lahko razmišljajo o malih rečeh, ne morejo pa sodelovati pri odločanju o ključnih vprašanjih razporeditve javnih sredstev. Ne morejo vplivati ali doseči resničnih sprememb. Prav to pa je bil ključni dosežek pozitivne izkušnje v Porto Alegru v začetku devetdesetih let.«

Sledilo se je torej ideji, da je treba prilagoditi model participativnega proračuna, kajti nihče ni bil pripravljen prilagoditi sistema oblasti ideji družbene pravičnosti, ki ga šele zares osmišlja. To bi namreč zahtevalo institucionalne spremembe, ki bi zagotavljale večjo stopnjo demokratičnosti in suverenost posameznikov.

V Sloveniji je sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev posebej varovano v ustavi in omogočeno prek zakonske pobude in referenduma. Pravica ljudi do političnega sodelovanja je izpostavljena in jasno varovana. Ustavno sodišče je leta 2001 zakoličilo sodno prakso, da je treba pri interpretaciji pravice državljanov do referenduma »v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma«. Tedaj so ustavni sodniki tudi zapisali: »Referendum je ena od oblik neposredne demokracije in ima v ustavi pomembno mesto.« Danes se pravico ljudi do sodelovanja pri političnih odločitvah krči, in to brez resnične in prepričljive argumentacije. Ljudje izgubljajo suvereno možnost vplivanja na ključne odločitve o delovanju in smeri razvoja države. Brez primerov dobre prakse širšega vključevanja ljudi v odločitve se druga za drugo zapirajo legalne možnosti vplivanja na politične procese. To v Evropi ni unikum. Dejstvo, da se je nam to zgodilo le 22 let po odločitvi in potrditvi suverene pravice ljudi do samoodločbe znotraj lastne države, pa je vendarle še dodatno boleče.

A kljub uveljavljanju suverenosti ekonomije in finančnega sistema, ki se ju varuje z varčevalnimi ukrepi, se želi vključiti tudi prebivalce. Ti vstopijo na točki izvajanja varčevanja. To se sedaj uvaja tudi v Sloveniji z novimi kazenskimi določbami v zakonu o izvrševanju proračunov za leti 2013 in 2014. Participacija ljudi bo nastopila pri odločanju o tem, kje in pri kom naj se zgodijo varčevalni rezi. Prav zaradi te evropske prakse se plaz kritik zoper »trenutne evropske modele« participativnega proračuna stopnjuje. Ernesto Ganuza razlaga, zakaj: »Ljudem se s tem razdeli karte, naj oni opravijo umazano delo. Perverzno je, da vlade govorijo, kako si želijo večje vključenosti ljudi, nato pa jim prepustijo zoprne odločitve o tem, kje naj pride do rezov zaradi varčevanja. S tem si hočejo le olajšati vladanje.«

Španski sociolog pripoveduje o nezaupanju, ki prevladuje med politiki, a tudi akademiki, do pripustitve ljudi k soodločanju. »Obstaja zelo elitistična ideologija demokracije. Tako strokovnjaki kot politiki, ki ji sledijo, bodo razlagali, da je sedanje nezadovoljstvo in nesodelovanje ljudi problem državljanov, ne pa političnega sistema.«

Model participativnega proračuna, kot se uvaja po svetu in še zlasti v Evropi, se lepo sklada z različnimi doktrinami neojavnega upravljanja, razlaga Ernesto Ganuza. »Gre za sodelovanje, ki nikakor ne more postaviti pod vprašaj ali ogroziti statusa quo v političnih razmerjih in razmerjih moči. Neoliberalcem in neoliberalni ideologiji je participacija zelo všeč. Ljudje so pripuščeni k upravljanju, torej ljudje 'odločajo'. To lahko privede do zamiranja javne uprave. In to je nevarno. Če analiziramo izkušnje po Evropi, lahko prepoznamo predvsem veliko nevarnost, ki se skriva znotraj sedanjih praks. Gre za način, kako ljudem dati glas v odločanju, ne da bi s tem dejansko dobili moč ali možnost, da resnično spremenijo način vladanja ali delovanja oblastnega sistema.«

Vztrajati, zahtevati, ne popustiti

Po drugi strani pa lahko participacija in soodločanje tudi resnično delujeta, opozarja Ernesto Ganuza. Ne želi, da bi zaradi ugrabitve dobre ideje to v celoti zavrgli. »Sistem soodločanja se lahko vzpostavi na načine, ki so vsebinsko pomembni in resnično transformativni. Gre za procese in modele, ki lahko opolnomočijo ljudi, da začnejo spreminjati sisteme ter načine delovanja politike. S tem pa pridemo do resnega političnega konflikta. Med elitističnimi politiki in ljudmi. Kajti politikov, ki so sposobni storiti korak naprej v razvoju demokracije, je še vedno zelo malo.«

Ne glede na bolj ali manj uspešno ukoreninjenje idej participativnega proračuna v različnih okoljih je Ernesto Ganuza prepričan, da je izkušnja udeležbe pri soodločanju za ljudi neprecenljiva. Lani je v Chicagu opazoval, kako so svoje modele participativnega proračuna začeli uvajati tudi po Ameriki. Pogovarjal se je z gospo, ki mu je pripovedovala, da na začetku ni hotela sodelovati v procesu, saj se ji je zdelo, da odloča o kozmetičnih stvareh, ki niso odločilnega pomena za delovanje sistema 2,7-milijonskega mesta.

»A je nato ugotovila, da se lahko ogromno nauči. Sodeluje na javnih srečanjih, kjer mnogi prvič javno spregovorijo, skupaj debatirajo, razmišljajo o javnem proračunu in razporejanju sredstev, razvijajo način, kako misliti o mestu ali okraju kot celoti. Vsi so zavezani k temu, da poslušajo drug drugega, da upoštevajo predloge vseh. Pridobivajo znanje o javnem proračunu, kako se ga oblikuje v mestni administraciji, in to znanje razumejo kot potencialna orodja, da bodo morda nekoč dosegli bolj korenite spremembe. Gre za učni in izkustveni proces, ki lahko ne glede na vse v prihodnosti pripelje do koraka naprej v razvoju demokracije,« razlaga španski sociolog.

Avstrijski ekonomist in politolog profesor Joachim Becker je v Ljubljani pred novembrskimi sindikalnimi demonstracijami dejal, da gre današnjo vzhodnoevropsko reakcijo na varčevalne ukrepe ter razkroj družbe in socialne države razumeti tudi skozi zgodovinske izkušnje, ko je bilo večinoma zelo težko organizirati kolektivne oblike protestov. »Korektivni mehanizmi so bile peticije. Individualne rešitve za kolektivne probleme.« Profesor Becker opozarja, da je recesija pripeljala do nazadovanja. »Priča smo regresiji. Nazadovanje se ne kaže le v stanju evropskih gospodarstev, ampak tudi pri sodelovanju in udeležbi ljudi v javnih zadevah. Nazaduje demokracija,« je z resno zaskrbljenostjo razlagal profesor Becker.

Ernesto Ganuza podobno poudarja, da je prišel čas za nujne in temeljite spremembe v politični kulturi. Prepričan je, da obstajajo politiki, ki so pripravljeni delati za večjo vključenost prebivalstva v politične odločitve. »Takšni politiki so povsod. Bili so v Porto Alegru. Bilo jih je nekaj v Španiji. Srečal sem jih v Nemčiji in Franciji. A vedno je tudi zelo veliko takih, ki ideji sodelovanja niso naklonjeni, ki ne zaupajo soodločanju ljudi in si demokracijo razlagajo elitistično. Potrebujemo resnične spremembe v kulturi politikov. Kajti med ljudmi so razmisleki o večji participaciji, želje po soodločanju in zahteve po vključenosti že prisotni. To vidimo na ulicah.«

Morda gibanju Occupy in španskim indignados, ki v protestih zoper varčevalne ukrepe na ulicah španskih mest vztrajajo že več kot leto dni, še ni uspelo doseči materialnih zmag. A Ernesto Ganuza je prepričan, da so vendarle začeli revolucijo. Dosegli so spremembo v zavesti ljudi, kako razumejo politiko in kaj si v političnih okvirih drznejo misliti in zahtevati.

»Indignados so veliko govorili o participativnem proračunu. V nekaterih občinah so prisilili politike, da so se s tem začeli resno ukvarjati. Participativni proračun kot izkušnja je pomemben korak na poti do resničnih sprememb in novih modelov demokracije. Ne smemo biti naivni in se zadovoljiti z navideznimi spremembami ali obupati zaradi zlorab. Vztrajati moramo in še naprej pritiskati na politike, da bodo sprejeli resnične spremembe in da bomo dosegli drugačen politični sistem. Politiki pogosto niso sposobni spremeniti ključnih stvari. So pod močnim pritiskom različnih lobijev. Zato moramo ohraniti naš pritisk nanje, in naš pritisk mora biti najmočnejši. Politiki potrebujejo pritisk z ulice in drzen razmislek ljudi. Delovati je treba na občinski, regionalni in nacionalni ravni. Kajti potrebujemo korenite spremembe v kulturi političnega delovanja. Institut participativnega proračuna omogoča ljudem izkušnjo in razmislek o javnem in skupnem. Ljudje sodelujejo v procesu, za katerega vemo, da lahko deluje, in ki ga je mogoče razširiti in nadgraditi. S tem pridobivajo tudi znanje o drugačnem načinu kreiranja politike.«

V času poplave informacij, populističnih govoric in razvijanja kulture domoljubno-fašističnih podob in melodij je težava, da so gesla vseh enaka. Politika je prevzela formo formularjev velikih korporacij. Vse pomembne informacije so zapisane spodaj ali na hrbtni strani v drobnem tisku. Tam tiči bistvo. Tam so izčrtane podrobnosti in zamišljene poti, kako zagotoviti pravno državo, socialno varnost in večjo demokratično vključenost. Alternative so, dobre prakse obstajajo. A tudi ideje, kako si prisvojiti in zlorabiti voljo in sodelovanje ljudi, so dobro organizirane in mnogotere. Slepo zaupanje geslom o enotnosti in skupnosti lahko hitro pripelje do družbe še večjih razlik, konkurenčnega boja vseh proti vsem in izključevanja množice, ki je sistemsko nekooperativna. Ta trenutek je ključen. Čas je za zahtevo, da se uresniči pravica do soodločanja vseh o tem, v kaj želimo vlagati danes za prihodnost.