Letošnji ZIPRS se od dosedanjih razlikuje po bistveno povečanih pooblastilih vlade, ki posegajo v odnos med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Namesto konkretnih ukrepov za zmanjšanje mase plač posega v avtonomijo javnih zavodov in dopolnjuje zakon o uravnoteženju javnih financ (ZUJF). Pokojninsko blagajno rešuje z izčrpavanjem Kapitalske družbe. Z določitvijo zgornje meje obsega zadolževanja pa daje vedeti, da se bo država še naprej lahko zadolževala v nespremenjenem obsegu, kljub morebitnemu vnosu fiskalnega pravila v ustavo.

(Pre)velika pooblastila vladi

Najprej glede preglednosti samega predloga proračuna – struktura proračuna, ki jo sprejema parlament, je določena na ravneh politika, program in podprogram. Postavke in konti niso več predmet sprejemanja v parlamentu. To prispeva k večji prožnosti pri izvajanju proračuna, zmanjšuje pa njegovo preglednost, saj načrti razvojnih programov in obrazložitve proračuna ne ponujajo zadostnih informacij, ki jih potrebujejo odločevalci in javnost. Poslanci in javnost iz proračuna na primer ne izvedo, koliko denarja bodo dobile državne in koliko zasebne visokošolske institucije, kaj šele, koliko bo dobila posamezna univerza. Ali koliko od tega denarja bo namenjeno plačam in koliko materialnim stroškom, pa čeprav ZIPRS določa, da bo znesek plačne mase posameznemu javnemu zavodu določil financer.

Predlagani ZIPRS daje vladi tako velika pooblastila pri spreminjanju obsega izdatkov za posamezne namene (prerazporeditve), da se postavlja vprašanje smiselnosti sprejemanja proračuna v parlamentu (členi 17–21). Vlada lahko med letom spremeni do 30 odstotkov vrednosti posameznega podprograma, do 20 odstotkov vrednosti programa in do 10 odstotkov vrednosti posamezne politike. V zadnjih desetih letih je potekal proces večanja vloge parlamenta in zmanjševanja pooblastil vlade pri določanju proračunske vsebine. Leta 2004 so bila pooblastila vlade za spreminjanje podprograma enkrat, programa štirikrat in področij porabe (sedaj politik) trikrat manjša, kot so predlagana danes. V letih 2010 in 2011 vlada sploh ni imela pooblastil za spreminjanje programov in politik. Z rebalansom proračuna za leto 2012 se je to spremenilo – na slabše. Ob tem ne pozabimo, da je že ZUJF vladi dal pooblastilo za zvišanje davka na dodano vrednost do treh odstotnih točk!

V predlaganem ZIPRS si vlada jemlje pooblastila glede sprejemanja finančnih načrtov obeh socialnih blagajn, katera ji ne pritičejo (člen 49). Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju določa, da svet zavoda sprejme finančni načrt, zakon o zdravstvenem varstvu in zavarovanju pa določa, da skupščina zdravstvene blagajne sprejme finančni načrt zdravstvene blagajne.

Spreminja se način oblikovanja finančnih načrtov posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi, javni skladi, javne agencije), kot ga določata zakon o javnih financah in področna zakonodaja. Resorna ministrstva bodo v izhodiščih za pripravo finančnih načrtov, ki jih sporočajo posrednim proračunskim uporabnikom, določila natančen znesek sredstev za stroške dela za vsakega posrednega proračunskega uporabnika (člen 48). Ta znesek bo potem določen v finančnem načrtu posrednega uporabnika in se med letom ne bo smel povečati, sicer bo sledila kazen in letela glava predstojnika (člen 64, 65). Pristojni minister bo pri določitvi obsega sredstev za stroške dela svojih posrednih proračunskih uporabnikov moral zagotoviti, da se stroški dela znižajo tako, da ne bodo presegli skupnega obsega tekočih transferjev v javne zavode, določenih v proračunu posameznega ministrstva, ne da bi se vedelo, kako minister reže proračunsko pogačo. Iz obrazložitve proračuna sledi, da bodo transferji javnim zavodom prihodnje leto nižji za 6,9 odstotka glede na oceno letošnje realizacije.

Kakšna bo letošnja realizacija, ne vemo, čeprav mora po zakonu o javnih financah predlog proračuna za prihodnje leto vsebovati tudi ta podatek. Iz obrazložitve proračuna in iz predloga proračuna je mogoče oceniti, da letos za te namene primanjkuje okoli 80 milijonov, kar pomeni, da bo treba prihodnje leto plačno maso zmanjšati za 130 milijonov. Potrebno znižanje mase plač bo še večje, če upoštevamo, da bodo prihodnje leto izvedena izplačila višjih plač zaradi napredovanja, kot je določeno v ZUJF. Na kakšen način bo to doseženo, koliko, kje in s kakšnimi ukrepi, ostaja skrivnost. Tudi če javni zavodi v celoti odpravijo izplačilo delovne uspešnosti (člen 50), ki je po sprejemu ZUJF še ostala, to pomeni komaj polovico potrebnega znižanja mase plač, drugo pa bo šlo na račun zmanjšanega števila zaposlenih, za kar bo marsikje treba popraviti kadrovske normative. Ali nismo tega že slišali ob ZUJF?

Kaj vse je dovoljeno v imenu reševanja krize?

V prihodnjih dveh letih je predvideno zadolževanje v višini dobrih 9 milijard (členi 39–44), kar je za milijardo več kot v letih 2010 in 2011. Hkrati je iz zakona razvidno, da bo sanacija državnih bank potekala z dokapitalizacijo iz državnega proračuna v višini ene milijarde, čeprav iz samega proračuna to ni razvidno. Tako zadolževanje vzbuja dvome o resni nameri zmanjšanja državnega dolga. V povezavi s tem se postavlja pod vprašaj tudi primernost oblikovanega besedila fiskalnega pravila, saj bi ob njem, kljub zmanjšanju primanjkljaja, dolg še vedno naraščal. Cilj fiskalnega pravila pa je zmanjšanje dolga.

Po ZIPRS se obseg potencialno izdanih poroštev zmanjšuje, vendar med njimi niso zajeta poroštva, ki izhajajo iz zakona o sanaciji bank, kar pomeni, da bodo poroštva, po ocenah, večja za okoli štiri milijarde. Torej je zmanjšanje le navidezno, saj gre v resnici za povečanje (v primerjavi z letom 2011 za dobro milijardo). Hkrati je tak princip izjem zopet odklon od preglednega prikazovanja celotne slike.

Poleg naštetega bo možno še dodatno zadolževanje za financiranje stroškov, povezanih z odpuščanjem javnih uslužbencev iz poslovnih razlogov. Seštevek plačne mase neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov bo v prihodnjem letu za najmanj 230 milijonov nižji od letošnje realizacije. Masa plač neposrednih proračunskih uporabnikov naj bi se namreč v primerjavi z letošnjo realizacijo znižala za 9 odstotkov, to je za dobrih 100 milijonov, masa plač posrednih proračunskih uporabnikov pa za 130 milijonov. Način zmanjšanja stroškov dela ni dorečen, zato natančnih stroškov ni mogoče predvideti. Ne glede na to pa ni dopustno, da se za te namene lahko vlada dodatno zadolži, mimo zneskov, ki so določeni, in so že tako zelo visoki. Takim namenom služi proračunska rezervacija (znesek, ki je predviden, ne zadošča) ali pa posebna proračunska postavka, namenjena financiranju teh stroškov, kot je bila v letih 2008 in 2009 za financiranje stroškov, povezanih s plačno reformo.

Problematično je tudi pokrivanje morebitnega dodatnega primanjkljaja v pokojninski blagajni z izčrpavanjem Kapitalske družbe (KAD), in to kljub odpravi usklajevanja pokojnin, ki jo prav tako prinaša ZIPRS. Predvideno je, da bo KAD zagotovila pokrivanje dodatnega primanjkljaja pokojninski blagajni, če bi se zaradi nepredvidenih dogodkov zmanjšali prejemki ali povečali izdatki, do višine 120 milijonov. Če zanemarimo predlog finančnega načrta pokojninske blagajne, ki je predložen parlamentu, se postavlja vprašanje, kdo bo najprej pokrival primanjkljaj: ali KAD, in če bo to več kot 120 milijonov, še proračun, ali pa se bo vlada odločala sproti, koliko in kdaj bosta oba doplačevala v pokojninsko blagajno. Drugo vprašanje je korektnost take določbe zakona, če jo presojamo v povezavi s finančnim načrtom pokojninske blagajne. Tam je namreč v letu 2013 predvideno 120 milijonov prihodkov od KAD, v letu 2014 pa še 190 milijonov. Torej določba zakona ni pravilna, saj KAD ne bo pokrival morebitnega dodatnega primanjkljaja, ki bi nastal iz nepredvidenih dogodkov, ampak bo pokrival primanjkljaj, ki ga že poznamo in je načrtovan ter bi ga po veljavnem zakonu moral pokrivati proračun.

ZIPRS posega v številne zakone, z nekaterimi je celo v nasprotju. Posega celo v ZUJF, ki že spreminja 39 drugih zakonov. Čas je, da se vprašamo, kaj vse je dovoljeno v imenu reševanja krize.

Helena Kamnar je bila državna sekretarka na finančnem ministrstvu v več vladah.