Do danes je pobiranje davkov preraslo v precej zapleten sistem in tudi raven obdavčitve je močno prerasla tiste zgodnje nekajodstotne zametke. V večini držav, še posebej v evropskih, se zahvaljujoč hitri rasti davčnih obremenitev v zadnjem stoletju z davki prerazporeja preko 30 ali 40 odstotkov bruto domačega proizvoda. Slovenija je tako v letu 2010 pobrala za 37,5 odstotka BDP davkov, kar predstavlja zajeten kup denarja. Zato je še kako pomembno, da država oblikuje pametno davčno politiko, kar pa, kot bomo videli v nadaljevanju, ni ravno odlika slovenske davčne politike. Sploh ko gre za analizo učinkov davčnih sprememb. S tem se, sodeč po pojasnilih pristojnih institucij v državi, pravzaprav nihče ne ukvarja.

Davčne spremembe brez ustreznih analiz

Ključno vprašanje pri oblikovanju davčne politike seveda je, kako zagotoviti takšno strukturo pobiranja davkov, da bodo ti povzročali čim manj distorzij v gospodarstvu, da bo obdavčitev čim bolj pravična, da torej davke plačujejo vsi in glede na svoj socialno-ekonomski položaj, ter da bodo davki prinesli želene rezultate. Progresivna dohodninska obdavčitev je na primer namenjena manjšanju socialnih razlik med tistimi z višjimi in tistimi z nižjimi dohodki. Okoljski davki so namenjeni varovanju okolja. Pretežno pa so davki namenjeni splošnemu zagotavljanju javnega dobrega in nimajo sami po sebi točno določenega cilja. Seveda obdavčitev dohodkov posameznikov in dobička podjetij kakor tudi obdavčitev potrošnje ne sme biti tako nizka, da ne bi omogočala financiranja javnih storitev, za katere smo sklenili neke vrste družbeno pogodbo, po drugi strani pa tudi ne tako visoka, ali bi zavirala gospodarsko aktivnost. Verjetno bi ob zvišanju dohodnine znatno nad raven bližnjih držav hitro pomislili, ali ni morda bolje, da si službo poiščete izven meja Slovenije. In enako razmišljajo podjetja in podjetniki. Mnogim že danes ni tuje domovanje v davčnih oazah ali pa utajevanje davkov. Ko je na primer italijanska vlada zaradi nižanja proračunskega primanjkljaja začela višati dajatve na komunalne in druge storitve za podjetja ter druge davke, so italijanski podjetniki zaradi nižjih stroškov začeli sedeže podjetij seliti v Slovenijo.

Da bi torej lahko sprejeli ustrezno davčno politiko, je treba poznati učinke predlaganih sprememb, predvsem pa vedeti, ali je neka sprememba potrebna ali ne. In prav tu nam v Sloveniji močno šepa. Uradu za makroekonomske analize in razvoj (Umar) in ministrstvu za finance smo zastavili nekaj vprašanj o učinkih, ki so jih imele nekatere davčne spremembe na slovensko gospodarstvo v zadnjem obdobju. Zanimalo nas je, kako je znižanje dohodninskih stopenj v letu 2007 vplivalo na zaposlenost, nova delovna mesta in proračunske prilive; kako bo učinkovala uvedba novega, 50-odstotnega dohodninskega razreda; kako je na nova delovna mesta vplivalo časovno sicer že precej oddaljeno znižanje prispevnih stopenj za delodajalce in kakšne učinke (zaposlenost, nova delovna mesta, proračun) opažajo ali pričakujejo zaradi znižanja obdavčitve podjetij.

Na Umarju tovrstnih analiz nimajo, na ministrstvu za finance pa premorejo le podatek o vplivih na proračun in davčno breme. Kako so te spremembe vplivale na zaposlenost in ustvarjanje novih delovnih mest, ne ve nihče. Zato ocenam sindikatov, da znižanje prispevnih stopenj za delodajalce ni prispevalo niti enega samega dodatnega delovnega mesta, niti ni mogoče argumentirano ugovarjati. Pa čeprav naj bi v teoriji, zaradi razbremenitve podjetij, prineslo dodatno zaposlovanje.

Prav s tovrstnimi pojasnili so nam postregli tudi na ministrstvu za finance: da na primer nižja dohodnina povečuje razpoložljivi dohodek in s tem potrošnjo, da znižanje progresivnosti izboljšuje pogoje zaposlovanja za visoko izobražene kadre, da nižja obdavčitev podjetij slednjim omogoča povečanje investicij, država pa na ta način potencialnim tujim vlagateljem sporoča, da skrbi za konkurenčno okolje. Vse to so plemeniti cilji, vendar znova vemo le, da bodo letos zaradi sprememb zakona o davku od dohodkov pravnih oseb proračunski prilivi nižji za 170 milijonov evrov.

Brez davkov družba v današnji obliki ne more delovati. Ustavilo bi se že, ko bi hoteli z avtomobilom zapeljati iz garaže na cesto ceste pač ne bi bilo. Nadaljevalo bi se pri zdravniku in v šoli. Tako kot so si v Evropi nekoč, in v mnogih delih sveta še danes, obisk zdravnika ali izobraževanje lahko privoščili zgolj najpremožnejši, bi se brez davkov enako godilo tudi danes. Država v zameno za davke državljanom zagotavlja množico javnih storitev in dobrin, sledi nekaterim družbeno dogovorjenim ciljem, kot je na primer prerazporejanje dohodka od bogatejših k revnejšim z namenom ohranjanja socialne kohezivnosti družbe, vpliva na delovanje gospodarstva in predvsem v zadnjem obdobju sledi tudi ciljem zaščite okolja.

Izdelki in storitve posebnega pomena

Ob aktualni krizi je zviševanje nekaterih davkov za »polnjene proračuna« in zniževanje drugih, domnevno za »spodbujanje gospodarske rasti«, v Sloveniji spodbudilo živahne razprave. Po razgreti razpravi o tem, ali zvišati splošno stopnjo DDV ali ne, se je zdaj razvnela razprava o zvišanju DDV zgolj za določene vrste blaga in storitev, ki so danes obdavčeni z znižano stopnjo DDV. Vlada Janeza Janše predlaga zvišanje DDV z 8,5 na 20 odstotkov za frizerske storitve, tiskane medije, komunalne storitve, uporabo športnih objektov, za hrano za hišne ljubljenčke, pa za rezano cvetje in čiščenje oken.

V čem je smisel znižanih stopenj DDV za posamezne izdelke in storitve? Zakaj naj bi frizerji plačevali zgolj 8,5-odstotni DDV, ne pa na primer maserji? So mar frizerji za družbo bolj pomembni, več vredni? Ali pa so morda pri utajevanju davkov tako zelo iznajdljivi, da je edino zdravilo znižanje obdavčitve in upanje, da bodo potem bolj spoštovali zakone? Prav slednji argument namreč navajajo nasprotniki zvišanja DDV za frizerske storitve – višji DDV, več davčnih utaj. Poleg tega pa še podražitev storitev.

Razen v boju proti utajevanju davkov in nižjih cenah je razloge za nižjo obdavčitev nekaterih izdelkov in storitev mogoče iskati tudi drugje. Najbolj široko uveljavljena je obdavčitev hrane in pijač (z izjemo alkoholnih) po znižani stopnji DDV, ki ima socialni namen. Ker namreč tisti z nižjimi dohodki za hrano in pijačo potrošijo relativno večji delež svojih dohodkov kot tisti z višjimi dohodki, država na ta način uvaja socialni korektiv. Podobno kot na primer s progresivno obdavčitvijo dohodkov.

Na Umarju pravijo, da znižanih stopenj DDV, ki jih z izjemo Nove Zelandije in Danske poznajo vse države članice OECD in EU, ni enostavno utemeljevati s fiskalnimi argumenti. »Nasprotno, večina držav jih utemeljuje z argumenti socialne in drugih politik, saj poskušajo z njimi dosegati cilje na področju lažje dostopnosti posameznih proizvodov ali storitev. Ker lahko ekonomska politika iste cilje doseže tudi z ukrepi drugih politik, ki torej niso davčne narave, se znižane stopnje v večini držav uporabljajo na relativno ozkem segmentu proizvodov in storitev, končna odločitev pa je podvržena politični in manj ekonomski presoji. Ekonomska literatura namreč ne zavzema enotnega stališča, ki bi podpiralo uporabo znižane stopnje DDV,« pojasnjujejo na Umarju. So morda v ozadju znižanih stopenj obdavčitve za posamezne vrste izdelkov in storitev tudi kakšni lobiji in posebni interesi? Dr. Tine Stanovnik z ljubljanske ekonomske fakultete meni, da niti v tujini niti v Sloveniji znižanih stopenj DDV ne moremo pripisati delovanju lobijev.

Raziskovalci, ki so za evropsko komisijo leta 2007 pripravili študijo o smotrnosti in učinkovitosti znižane stopnje DDV, na primer ugotavljajo, da bi bilo zaradi zagotavljanja ekonomske učinkovitosti in nemotenega delovanja enotnega trga najbolje stremeti k enotni davčni stopnji za vse izdelke in storitve, vendar pa hkrati ugotavljajo, da je v določenih primerih uvedba nižje davčne stopnje upravičena. Na primer za storitve, ki so močno podvržene delu na črno (sem lahko brez težav uvrščamo frizerstvo, čeprav nižji DDV, kot kažejo slovenske izkušnje, ne prinese nujno rezultatov), in za sektorje, ki pretežno zaposlujejo nizkokvalificirano delovno silo. Nižji davki naj bi, vsaj teoretično, ne pa tudi empirično dokazano, kot pravijo avtorji poročila, povečali povpraševanje po nizkokvalificirani delovni sili.

Za uvedbo znižane stopnje DDV obstaja še en razlog, namreč posebna vrednost, na primer kulturna ali zdravstvena, in pozitivne eksternalije dobrin in storitev. Ko posameznik na primer svojo hišo izdatno izolira, ne skrbi zgolj za svojo dobrobit (manjši stroški ogrevanja), ampak hkrati zniža tudi porabo energentov v državi, kar zmanjšuje onesnaževanje okolja in tako koristi tudi družbi nasploh. Zato država takšne pozitivne eksternalije spodbuja z nižjimi davki ali subvencijami.

Poročilo evropske komisije kot blago posebne vrednosti navaja na primer knjige, glasbene in druge kulturne dogodke, ki bi bili tistim z nižjimi dohodki sicer manj dostopni. Med takšne dobrine sodijo tudi tiskani mediji, ki bi jih v Sloveniji lahko doletelo zvišanje DDV s sedanjih 8,5 na 20 odstotkov. Če ima precejšnje število evropskih držav zaradi pozitivnega pomena, ki ga imajo tiskani mediji za demokracijo, uveljavljeno znižano stopnjo DDV, vlada Janeza Janše očitno ocenjuje, da slovenski tiskani mediji nimajo pozitivnih učinkov oziroma bi utegnili imeti na demokracijo v Sloveniji celo negativne učinke.

Dr. Tine Stanovnik, ki se med drugim ukvarja z davčnimi politikami, pojasnjuje, da možnost uporabe nižje stopnje DDV dopuščajo evropske direktive, ki tudi natančno določajo seznam dobrin in storitev, pri katerih je možna uporaba nižje stopnje. »Tako so na primer na tem seznamu tudi tisk in hrana za domače živali,« pravi dr. Stanovnik in dodaja, da so tudi frizerske storitve tiste, za katere evropske direktive po novem predvidevajo namesto začasne možnost trajne uvedbe znižane stopnje DDV. »Razlogi za uvedbo nižje stopnje DDV so različni. Predvsem gre za to, da je cena te dobrine ali storitve potem nižja za končnega potrošnika. Odkrito povedano, verjetno ni davčnega strokovnjaka v Sloveniji, ki bi razumel, zakaj se je vlada odločila za tako selektivni dvig stopnje DDV. Kot smo bili priča pri zakonu o uravnoteženju javnih financ, je več kot očitno, da vlada 'ljubi' selektivnost, kar sicer ni posebno pametna politika,« meni Stanovnik.

Za davčno politiko je smiselno, da zasleduje cilj čim širše davčne osnove in čim nižjih davkov, a dr. Stanovnik v sedanjih razmerah opozarja, da je treba davke pobrati tam, kjer je to možno, in s čim manj negativnimi posledicami. Zato na primer ne vidi nič napačnega v dodatnem davku na goriva. »Je tako rekoč 'idealni' dodatni davek za polnjenje proračuna, ker je precej izdaten in hkrati med vsemi davki verjetno povzroča najmanj negativnih učinkov, obenem pa tudi kar nekaj pozitivnih,« pojasnjuje dr. Stanovnik. Slovenija z zviševanjem trošarin na goriva za »polnjenje proračuna« v Evropi ni nikakršna posebnost. Sosednja Italija je na primer za doseganje uravnanega proračuna trošarine zvišala za kar nekaj centov, redno pa uvaja tudi trošarine na goriva za sanacijo po naravnih katastrofah. Poleg tega je, kot mnoge evropske države, zaradi zniževanja proračunskega primanjkljaja že dvakrat zvišala obe stopnji DDV.

Leva vlada Janeza Janše

Članice EU s splošno stopnjo DDV obdavčujejo okoli dve tretjini potrošnje, tretjino pa po znižanih stopnjah, pri čemer je lahko ta za posamezne izdelke in storitve celo ničelna. Razlike med državami so ogromne. Irska je po podatkih študije za evropsko komisijo leta 2007 poznala kar 2500 podskupin izdelkov in storitev, ki jih obdavčuje po treh različnih stopnjah DDV, na seznamu pa se je znašlo tudi nekaj že kar »bizarnih« posebnosti. Na primer, hladna pica je bila neobdavčena, topla pica, ki vam jo dostavijo na dom, pa je bila obdavčena z znižano stopnjo DDV 13,5 odstotka. Od takrat je Irska sicer zvišala stopnje DDV in ne pozna več ničelne stopnje. Usode obdavčitve obeh vrst pic pa ne poznamo.

Slovenija še zdaleč ni edina evropska država, ki je ali še bo zaradi globoke gospodarske krize in proračunskih primanjkljajev z namenom krpanja proračuna posegla po zvišanju davkov. Od leta 2009 do danes so se po podatkih evropske komisije najbolj zvišali DDV in trošarine, nekatere države pa so bolj obdavčile tudi tiste z najvišjimi dohodki. Na drugi strani se je upočasnilo padanje obdavčitve dohodkov podjetij, ki je bilo značilno za minulo desetletje, letos pa se je povprečna stopnja obdavčitve podjetij v EU celo nekoliko povečala. Slovenija je pri tem davku očitno izbrala nasprotno pot. V EU se je delež pobranih davkov v BDP od leta 1970 do 2000 opazno povečeval, predvsem na račun vse večjega pomena javnega sektorja, v zadnjem desetletju pa je gibanje precej nestanovitno.

Če si pogledamo davčne politike posameznih držav, ugotovimo, da so med njimi precejšnje razlike. Že zgolj primerjava davčnega bremena pokaže, da je v državi z najvišjimi davki (Danska) davčno breme kar za 75 odstotkov višje kot v državi z najnižjimi davki (Litva). Slovenija na primer je po deležu posrednih davkov v povprečju EU, po neposrednih davkih za povprečjem zaostaja za kar tretjino, po deležu socialnih prispevkov pa povprečje presega za četrtino.

Kakšno davčno politiko naj torej Slovenija vodi v prihodnje, če je za »polnjenje proračuna« treba zvišati davčne prihodke? Na Umarju pravijo, da bi bilo zaradi pričakovane nizke gospodarske rasti in že deset let vztrajajočega strukturnega primanjkljaja treba predvsem odhodke prilagoditi prihodkom, ki smo jih sposobni zbrati, da pa zaradi obsega potrebnega prilagajanja zvišanja davkov ni mogoče kar spregledati. Nekaj prostora vidijo pri poenostavitvi postopkov in večji učinkovitosti pobiranja davkov, manjše negativne vplive na gospodarstvo imajo posredni davki, torej zvišanje DDV in obdavčitev premoženja, nekaj manevrskega prostora pa ima Slovenija tudi pri okoljskih dajatvah.

Aktualni desni vladi lahko, ko gre za davčno politiko, brez težav pripišemo levičarski predznak. Uvedla je dodatni, 50-odstotni dohodninski razred in hkrati zmanjšala dohodninsko breme tistim z nižjimi dohodki. Precej je povečala progresijo pri registraciji vozil, torej bodo morali premožnejši za skupno blaginjo prispevati več, obenem povečuje trošarine na pogonska goriva, zdaj pa predlaga še zvišanje DDV. Volilci levice, ki zagovarja višje davke za premožnejše, bi pravzaprav morali biti navdušeni.

Na tem svetu ni nič gotovega, razen smrti in davkov, je dejal eden od ustanovnih očetov Združenih držav Amerike, Benjamin Franklin, in ni se motil. Vprašanje je le, ali bo država peljala davčno politiko po vzoru Anglije 17. stoletja ali pa bo pri spreminjanju davkov analizirala širše učinke in ne zgolj prilive in odlive v proračunu.