Ko bo kriza čez leta izzvenela, prešla dno in se bo družba zopet nahajala na delu gospodarskega cikla z vzponom in rastjo, bodo sedanje spremembe v javnem sektorju ostale. Zato je razprava o javnem sektorju potrebna zdaj, ker se bomo kasneje soočili s posledicami, ki jih ne bo več mogoče spremeniti. Pa tudi prav je, da se čim več ljudi seznani z razmerami, tako da imajo jasno sliko in prave podatke. Najslabše so polovične ali celo neprave informacije, ki ustvarjajo vtis, da so razmere samo malo spremenjene. Škoda zaradi nerodnih izjav o tistih, ki ustvarjajo, in tistih, ki samo trošijo in zelo malo delajo, je bila že narejena. Skušam verjeti, da gre za nesporazum, ki ga je mogoče odpraviti. Temu cilju so bili namenjeni tudi Dnevi slovenske uprave, ki jih je Fakulteta za upravo organizirala letos že devetnajstič.
Pa se najprej posvetimo zmanjševanju sredstev v visokem šolstvu. Sredstva za izvedbo programov druge stopnje visokošolskega študija na Univerzi v Ljubljani se bodo dejansko znižala tudi za več kot 46 odstotkov. Ta odstotek je »svetlobna leta« oddaljen od v medijih objavljenih in uradno povsod poudarjenih 6 do 8 odstotkov znižanja.
Nekatere fakultete so postopke bolonjske prenove programov izvajale počasi, vendar v skladu z zakonodajo, in bi zato za peti letnik druge stopnje prvič morale pridobiti dodatna sredstva v študijskem letu 2011/2012. Ampak sedaj, v letu 2012 in predvsem v letu 2013, smo soočeni z zmanjšanjem sredstev financiranja, ne pa z dodelitvijo dodatnih sredstev za prvo izvedbo. Torej te članice ne morejo računati na dodatna sredstva in bi morale izvesti drugo stopnjo ne z nič dodatnih sredstev, ampak z 8 do 10 odstotkov manj sredstev.
V čem je težava? Univerza v Ljubljani ima uveljavljen sistem solidarnosti, ki smo ga predvsem članice, ki smo se v zadnjih desetih letih preoblikovale v fakultete, kritizirale vsaj zadnja tri leta. Solidarnostno prelivanje sredstev, ki jih pridobi Univerza v Ljubljani, temelji samo na primerjavi sredstev za preteklo in tekoče leto, ki so dodeljena glede na skupino, v katero je uvrščen program, in število študentov. V preteklih desetih letih so bile članice, ki so se preoblikovale v fakultete, praviloma oškodovane. Razlog je v tem, da so kot fakultete prvič lahko ponudile programe druge stopnje, za kar bi morale prejeti več sredstev, vendar teh niso dobile v celoti.
Na prvi pogled je taka solidarnost upravičena. Težava je v tem, da upošteva samo relativno spremembo, ne pa tudi nominalne vrednosti prejetih sredstev fakultete. Tak sistem je povečeval razlike celo znotraj iste skupine. Uveljavitev tega sistema je v nekaj letih povzročila, da so »starejše« fakultete pridobile tudi do 50 odstotkov več sredstev na študenta v primerljivih programih, »škarje« sredstev na študenta znotraj iste skupine pa so se celo odpirale. Ko sem pred skoraj štirimi leti prvič opozorila, da je treba sistem dopolniti tudi z upoštevanjem nominalnih sredstev na študenta, so bili odpori argumentirani z ugotovitvijo, da fakultete računajo na predvidena sredstva in da se kriteriji lahko prilagodijo naslednje leto. Naslednje leto se je zaradi razvijajoče se krize rast sredstev za visoko šolstvo že zmanjšala, medtem ko se v lanskem in letošnjem letu sredstva za delovanje celo zmanjšujejo in zato zopet ni primerno, da bi se kriterije spreminjalo.
Resorno ministrstvo je v okviru rebalansa proračuna sprejelo sklep, da za prvič izvedene nove programe druge stopnje na Univerzi v Ljubljani ne bo dodelilo dodatnih sredstev. To pomeni, da je ministrstvo dodelilo »nič« sredstev za določeno število razpisanih programov druge stopnje. Brez solidarnosti med članicami Univerze v Ljubljani bi se ti programi lahko izvedli samo za izredne študente, ki bi plačali šolnino. To bi bila diskriminacija študentov. Univerza v Ljubljani je zato vsa predvidena sredstva za drugo stopnjo združila in jih razdelila med vse razpisane programe, upoštevajoč faktorje za različne skupine programov in število študentov. Končni rezultat je katastrofalen: znižanje vrednosti na študenta v najslabše vrednoteni prvi skupini družboslovja znaša več kot 46 odstotkov!
To pa je znižanje, ki ga ne moremo pokriti s prihranki iz preteklih let. V visokem šolstvu dobro gospodarjenje s sredstvi vedno pomeni, da se vsaj nekaj let varčuje za zamenjavo potrebne opreme (računalniških učilnic), izvedbo programov v manjših skupinah, za dvig kakovosti programa, za dodatne zaposlitve, gostovanja tujih profesorjev. In ravno tukaj je največja obstranska škoda nerazumnega nadpovprečnega znižanja sredstev najboljši javni univerzi v Sloveniji.
V konkretnem primeru Fakultete za upravo to pomeni, da je onemogočena razpisana izvedba programa druge stopnje Uprava v slovenskem in v angleškem jeziku. Zakaj to potrebujemo? Premalo prostora imam, da bi lahko naštela vse razloge, vendar če ne drugega, zato, ker menim, da morajo diplomanti upravnih ved poznati angleško strokovno terminologijo zaradi sodelovanja z institucijami v Evropski uniji. Zato, ker raste povpraševanje študentov iz 21 držav in več kot 40 univerz v tujini, s katerimi imamo podpisane sporazume o izmenjavi študentov in učiteljev, po programih v angleškem jeziku. Pa tudi zato, ker je Fakulteta za upravo kot prva in za zdaj edina javna ali zasebna ponudnica programov s področja javne uprave v Sloveniji pridobila evropsko akreditacijo EAPAA za vse svoje programe. Podiplomski program je s tem postal primerljiv s programi na najboljših univerzah v starih članicah EU. Kmalu bomo morali zaprositi za ponovno akreditacijo magistrskega programa. Ampak če se sredstva za njegovo izvedbo na študenta zmanjšajo za več kot 46 odstotkov, lahko pozabimo na evropsko akreditacijo in dvig kakovosti. Verjamem, da to ni usoda le naše fakultete.
Pričakujem ugovor resornega ministra, da vlada ni zmanjšala sredstev za izvedbo programov druge stopnje za več kot šestinštirideset odstotkov. Zaradi odtegnitve sredstev za prvo izvedbo programov druge stopnje Univerze v Ljubljani in zaradi enakopravnosti vseh študentov in solidarnosti med članicami Univerze v Ljubljani se je to v resnici zgodilo. Tokrat ponovno kot dejanska posledica ukrepov, ki jih je sprejela vlada, verjetno brez temeljitega premisleka o vseh mogočih učinkih. Ne bi hotela razmišljati, da je to namerna posledica predlaganega rebalansa proračuna, ki naj bi najbolj prizadela ravno največjo in najboljšo univerzo v Sloveniji. Predhodna presoja učinkov spremembe zakonodaje, ki jo predavamo našim študentom, se je tokrat uresničila kot farsa. Sprejemanje zakonov po hitrem postopku povzroča obstransko škodo, ki je ni mogoče nikoli popraviti. Imamo slabe izkušnje z ministrom prof. dr. Zupanom, ki niti v televizijskem soočenju ni dovolil dvomov o svojih predlogih sprememb zakonodaje. Iskreno upam, da se bomo končno začeli učiti iz sedanjih in preteklih napak.
In kako je s »konkurenco« na področju poslovnih, pravnih in upravnih ved, kjer je v zadnjih letih zraslo največ novih zavodov? Videti je, da se ta trend nadaljuje in se lahko nadejamo novih ponudnikov podobnih programov. V mislih imam privatizacijo zdravstva, šolstva in visokega šolstva, ki je dobila krila v času prve Janševe vlade. Lastniki zasebnih visokošolskih zavodov, ki so vplivali na odločitve v kratkem obdobju Bajukove vlade in nato v prvi Janševi vladi, so zapisali določbe v predloge zakonov, ki jih je večinoma po hitrem postopku sprejel državni zbor, in s tem uveljavili dvojnost v njihovem delovanju: delovnopravno so zasebni zavodi organizacije, ki delujejo po določbah, ki veljajo za zasebne organizacije, in niso podvrženi omejitvam, ki jih morajo spoštovati javni zavodi na istem področju. Finančno pa so zasebni zavodi koncesionarji in pridobijo sredstva za svoje delovanje pretežno iz proračuna.
Pri tem moram takoj poudariti, da nimam nobenih težav s konkurenco. Poznam kriterije, ki vplivajo na čisto oziroma popolno konkurenco. Ekonomska teorija pravi, da je stopnja konkurence odvisna od števila kupcev (pacientov, študentov…) in prodajalcev (organizacij, zavodov, ki zagotavljajo storitve). Kadar se na trgu sreča veliko število kupcev in veliko število prodajalcev, je izpolnjen prvi pogoj za čisto oziroma popolno konkurenco. Vendar je to šele prvi od večjega števila kriterijev. Na tej točki se običajno ustavijo zagovorniki privatizacije in uvajanja novih ponudnikov storitev v javnem sektorju. Velike obstoječe organizacije se po njihovem mnenju soočajo z majhnim številom novih ponudnikov, ki predstavljajo le odstotek ali dva od celote. Kakšen bolj ciničen avtor primerja položaj s svetopisemskima Davidom in Goljatom ter izpelje sklep, da mora iti starim velikim organizacijam javnega sektorja presneto slabo, če se bojijo malega Davida.
Med kriteriji za doseganje višje stopnje konkurenčnosti so namreč tudi dostop na trg oziroma pogoji za opravljanje storitev. Če ima katerikoli posameznik privilegiran položaj v primerjavi z drugimi, ni mogoče govoriti o čisti konkurenci. Enak vpliv ima kriterij dostopa do informacij. Predpostavljamo, da je dostop do informacij za vse kupce in prodajalce enakopraven. V nasprotnem primeru ponudniki, ki so pri dostopu do informacij v privilegiranem položaju, to izkoristijo za monopolne oziroma oligopolne dobičke, ki jih plačajo kupci storitev.
Na konkurenčnost vpliva tudi racionalnost odločanja kupcev in prodajalcev. V tržni ekonomiji, in še posebej v zaostrenih pogojih krize, se predpostavlja, da si kupci in prodajalci prizadevajo za sprejem odločitev, ki maksimirajo njihov interes. Zato kupci zahtevajo blago ali storitev, katere uporabne lastnosti in kakovost bodo skladne z njeno ceno. Angleški izraz za skladnost je value for money, v slovenščini bi lahko razložili, da smo dobili vrednost blaga ali storitve, ki je skladna z njeno ceno: niti ni kupec plačal preveč niti ni prodajalec dobil premalo glede na vrednost blaga. Seveda se to pravilo ne uresničuje pri vsaki menjavi, ampak kot povprečje večjega števila menjav. Obstajati mora raznolikost blaga ali storitev, ki omogoča različnim kupcem uresničiti skladnost med njihovimi željami, potrebami in pričakovanji ter različnimi cenami ponujenega blaga.
V vsakdanjem življenju je zelo težko ustvariti razmere, da bi bili izpolnjeni vsi kriteriji čiste konkurence. V dejavnostih, v katerih delujejo tržni pogoji, si predvsem ponudniki prizadevajo za čim manjšo stopnjo konkurence tako, da poskušajo združevati kapital in ljudi. Interes za koncentracijo in centralizacijo kapitala in ljudi je zato povezan z interesom ponudnikov za povečanje tržnega deleža in zmanjšanje odvisnosti od konkurence. Monopoli in oligopoli so stanja, ki zmanjšujejo negotovost tržnega delovanja in povečujejo možnost preživetja.
Ta pravila so v ekonomski teoriji že dolgo znana dejstva za področja človekovega delovanja, kjer se rezultati menjajo na trgu kot blago. Pa še v tržni ekonomiji se pojavijo deli gospodarskih ciklov, kot je gospodarska kriza, kjer so potrebni posegi za zmanjšanje neželenih posledic delovanja trga. Takrat politika nacionalne države ne spodbuja globalne konkurenčnosti, ampak sprejema ukrepe, s katerimi skuša ohraniti delovna mesta v lokalnem okolju. Vedno bolj postaja očitno, da v Evropski uniji ne potrebujemo samo varčevalnih ukrepov, ampak tudi ukrepe za spodbujanje lokalnega gospodarstva in negospodarstva.
Celo največje države, kot je Nemčija, ki uradno postavljajo zelo glasne in stroge zahteve za uravnoteženje javnih financ in zmanjšanje dolgov držav, same vodijo politiko ohranjanja delovnih mest v svoji državi. V enem od raziskovalnih projektov čezmejnega sodelovanja so nemški partnerji za prihod z osebnim avtomobilom na delovni sestanek v Ljubljano junija potrebovali dvakrat več časa kot običajno. Deloma se je že začela turistična sezona, ampak predvsem se je Nemčija spremenila v veliko gradbišče. Nešteto avtocest je bilo deloma zaprtih, ker so jim dodajali na vsaki strani še enega ali dva vozna pasova ali ker so jih prenavljali. Veliko mest se je spremenilo v manjša gradbišča, ker so prenavljali infrastrukturo: ceste, vodovod, kanalizacijo, internetno omrežje. Skoraj vsako naselje je lahko pridobilo sredstva na različnih razpisih za prenove, popravila in celo novogradnje na področju javnega sektorja. Poznavalec takoj opazi, da gre predvsem za javna naročila manjših in srednjih vrednosti, ki so jih na razpisih dobila nemška, lokalna podjetja. Seveda, saj je tudi v Nemčiji treba preprečiti povečanje števila brezposelnih ali ga celo zmanjšati. Leto volitev se nezadržno bliža.
Še toliko bolj pa je potreben razmislek o možnostih za konkurenčno delovanje v javnem sektorju. Politika, ki povečuje število ponudnikov, ne da bi zelo jasno postavila kriterije za doseganje kakovosti storitev, upošteva samo prvega od naštetih kriterijev, ki vplivajo na stopnjo konkurence. Večje število zavodov na področju visokošolskega izobraževanja povečuje število razpisanih mest, ki se financirajo iz proračuna, ne pomeni pa avtomatično večje kakovosti ali večje učinkovitosti pri porabi sredstev. Šele zahteva po pridobitvi mednarodnih akreditacij, ki bi jo zagovarjala resorni minister in Agencija za kakovost v visokem šolstvu za obstoječe in novonastajajoče institucije in programe, bi imela pozitivne posledice za kakovost.
Za konec še o varčevanju v javnem sektorju nasploh. Seveda je jasno, da je treba varčevati in se obnašati kriznim razmeram primerno. Nihče ne oporeka razumnemu zmanjšanju sredstev, ki zahteva izkoristek vseh mogočih notranjih rezerv. Nenazadnje je ravno naša fakulteta dober primer uspešne sanacije nelikvidnosti. Strogi varčevalni ukrepi leta 2009 in 2010 so bili potrebni ne zaradi krize, ampak napačnih poslovnih odločitev. V treh letih nam je uspelo sanirati likvidnostni položaj in doseči finančno stabilnost ter pridobiti mednarodne akreditacije, ki odpirajo vrata internacionalizaciji in krepitvi mednarodnega sodelovanja.
Dejstvo je, da je predvsem v sedanjih neugodnih razmerah za gospodarstvo in negospodarstvo v Sloveniji, v Evropi in svetu treba iskati nove možnosti za reorganizacijo, racionalizacijo in razvoj tudi v javnem sektorju. Žal pa so odločitve, ki so bile sprejete v naglici, brez tehtnega premisleka ter brez predhodnih izračunov mogočih učinkov, vedno naredile več škode kot koristi.
Prof. dr. Stanka Setnikar Cankar, dekanja Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani
