Ne, nad državnim zborom je pravni red. Nobena oblast v sodobni demokraciji ne more biti povsem neomejena, in omejuje jo pravo.
Seveda na tem mestu ne nameravam zaiti v teoretske razprave o tem, kako je mogoče razložiti pojem demokracije ter ali gre pri omejitvah oblasti za "pravo" ali "Pravo", saj kaže ostati na ravni jasnih poudarkov in stališč. Seveda je o tem razprava mogoča, kot dokazujejo različni avtorji tudi v zadnjem času, in pričakovati je, da se bo še nadaljevala. Vendar bi rad poudaril, da tako izkušnje zgodovine kot tudi spoznanja sodobnih pravnih držav ne dopuščajo vselej relativnosti pri tako pomembnem vprašanju, kot je (ne)omejenost oblasti in dolžnost spoštovanja vladavine prava tudi s strani njenih najvišjih nosilcev. Prav o nekaterih od teh vidikov pa je, menim, treba ponovno spregovoriti.
Ko cilj opravičuje sredstva
Začnimo z nespornim: vsi zakoni in drugi pravni akti, ki jih sprejema demokratično legitimirani zakonodajalec, morajo biti skladni z ustavo kot temeljem državne ureditve in spoštovati vse njene določbe, med njimi tudi (oziroma predvsem) človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar to ni vse, novosprejeti zakon zaživi kot del pravnega reda skupaj z drugimi zakoni, meddržavnimi pogodbami, predpisi evropskega prava, podzakonskimi predpisi itd. Postane torej gradnik pravnega sistema in je zato pomembna tudi njegova pravna kvaliteta, njegova povezanost in sistemska skladnost z drugimi predpisi, značilnostmi nosilcev nalog in pridobljenimi izkušnjami njegovih izvrševalcev.
Zakoni in drugi akti parlamenta so po drugi strani tudi politični akti, sprejeti na podlagi demokratične parlamentarne razprave, s katerimi se uresničuje javni interes, kot ga na področju določenih politik definirata (vsakokratna) vlada in vladajoča koalicija. Problem, ki se kaže tudi v letih slovenske samostojnosti, nastane, ko so pravni argumenti potisnjeni za zasledovane interese in cilje. Ko cilj opravičuje sredstvo. Tako so neposredne potrebe in interesi, ki se jih želi zasledovati - beseda "nujnost" je ob tem v sedanjem času postala skoraj stalna spremljevalka -, morda bistveno bolj prezentni kot pogosto zahtevna pravna vprašanja ustavnih, pa tudi splošnih pravnih in sistemskih omejitev. Vendar slednje kljub temu, da so morda manj razvidne, niso nič manj pomembne.
Prav tu in zato se torej vselej pojavi vprašanje, kako združevati zasledovane interese in cilje s pravnimi omejitvami v okviru zakonodajnega postopka. O tem so pisali že mnogi ugledni strokovnjaki (prof. dr. Franc Grad, prof. dr. Igor Kaučič, prof. dr. Albin Igličar, prof. dr. Rajko Pirnat in drugi), kar je treba poudariti prav zato, da se razume, da ne gre za novo temo, ki ne bi bila politiki in politikom že večkrat predstavljena in tudi argumentirana. Poudarek, ki je pri tem po mojem mnenju najpomembnejši in ga je treba še nadalje razvijati, pa je naslednji: vsaka oblast, tudi zakonodajna, je vezana na ustavo, meddržavne pogodbe, zakone in druge predpise in si mora pri svojem delu prizadevati, da jih spoštuje v največji možni meri. Tudi državni zbor mora torej vselej delovati v dobri veri (bona fidei), v zavesti, da spoštuje pravni red in da torej ne dvomi v pravnost svojega ravnanja, še več, delovati mora v zavesti, da bo s svojim ravnanjem kar najbolj zvesto ščitil temelje pravne države in vladavine prava. Ustavni red ne opravičuje ali upravičuje nobenega državnega organa, da v katerikoli situaciji zavestno krši ustavo ali druge predpise.
Zveni lepo, skoraj idealistično. A težje vprašanje je, kako to zagotoviti.
Odgovornost državnega zbora
V današnjem času se kot odgovor na zastavljeno vprašanje pojavlja prepričanje, da je (le) ustavno sodišče tisto, ki zagotavlja ustavnost delovanja državne oblasti. To bi se dalo razumeti celo iz nekaterih izjav članov vlade, ki so na vprašanje o morebitni protiustavnosti zakona izjavili, da je zakon pač sprejet in velja, o njegovi ustavnosti pa se bo izreklo ustavno sodišče. Nedavno sem bil v podobnem smislu soočen z laičnim vprašanjem, ki je tako ilustrativno za navedeno razumevanje: "Varčevalni zakon se sedaj kot protiustaven izpodbija na ustavnem sodišču. Ali ta zakon potemtakem velja ali ne?" Moj odgovor je bil za pravnika še kar kratek. Zakon velja, odločitve zakonodajalca niso pogojne in zakoni veljajo po domnevi kot skladni z ustavo, dokler ustavno sodišče ne ugotovi nasprotno in ne poseže v njihovo veljavo. Še krajše, zakoni so resna stvar, zato odgovornost za njihovo skladnost z ustavo in posledice njihovega uresničevanja v praksi nosi primarno državni zbor, ne ustavno sodišče.
Interpretacija, da je ustavno sodišče edini varuh ustavnosti, bi lahko vodila k nerazumnemu sklepu, da lahko vsi drugi državni organi pri izvrševanju svojih nalog spregledajo ustavne zahteve in prepovedi in da je le ustavno sodišče tisto, ki mora skrbeti za spoštovanje ustavnih temeljev obstoja pravne države, in da je končno samo ustavno sodišče tisto, ki je za ustavnost delovanja oblasti tudi odgovorno. To bi pomenilo, da bi lahko državni zbor in drugi nosilci oblasti namenoma ali ob zavestni ignoranci kršili ustavni red, dokler tega ne bi ustavilo ali preprečilo ustavno sodišče (skoraj v slogu "vemo, da je prepovedano, a bomo to počeli, dokler nas ne dobijo") - to pa bi pomenilo razpad pravne države. Zato velja prav nasprotno: ustavno sodišče je v okviru svojih pristojnosti le eden od državnih organov in kot tako lahko prispeva k ustavnosti in zakonitosti delovanja oblasti ter varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, k temu cilju pa so zavezani vsi nosilci oblasti, kar izvira iz samih temeljev ustavne ureditve. Dolžnost varovati ustavno ureditev je nesporna dolžnost tudi predsednika republike ter predsednika vlade in ministrov, kar izhaja tudi iz njihove prisege ob nastopu funkcije. Tudi v zvezi možnostjo ustavnosodne presoje zakonov je treba poudariti, da ustavno sodišče ne more delovati kot nekakšen tretji, "pravni dom parlamenta", ki bi skrbel za ustavno skladnost vseh sprejetih zakonov še pred njihovo uveljavitvijo in zato prevzemal tudi odgovornost za morebitni nastop protiustavnih posledic. Ustavno sodišče lahko poseže v veljavno zakonsko ureditev oziroma v njeno izvrševanje le v primerih in po postopku, določenih z ustavo in zakonom, nikoli po uradni dolžnosti. Tako je kljub obstoju možnosti ustavnosodne presoje treba vztrajati pri navedeni ustavni in pravni zavezanosti delovanja parlamenta. Državni zbor se torej ne more izogniti svoji dolžnosti in odgovornosti za spoštovanje pravnih omejitev, ki mu jih nalaga ustava.
Etika in dostojanstvo
Odgovora torej ni mogoče najti v delovanju nadzornih institucij niti ustavnega sodišča kot ene izmed njih. Kaj pa z uvedbo novih ustavnih mehanizmov, novih ustavnih določb, ki bi poudarjale pravnost delovanja zakonodajalca?
Tudi ne. Naša ustava pozna praktično že vse mehanizme, ki jih poznajo druge ustavne ureditve za zagotavljanje vladavine prava. Prav tako se vsi tudi uporabljajo, če izvzamemo možnost, da bi predsednik republike tako kot v nekaterih drugih državah (Zvezni republiki Nemčiji, Avstriji) zavrnil razglasitev po njegovem mnenju očitno protiustavnega zakona, česar naši dosedanji predsedniki, tudi zaradi nesoglasja v stroki glede teh vprašanj, doslej (še) niso uporabili.
Odgovor je torej težji, saj ga zgolj z novim ustavnim členom ali drugim predpisom ne bomo mogli rešiti. Državni zbor mora pri sprejemanju odločitev delovati z visoko stopnjo etike in varstva lastnega dostojanstva. Sleherni poskus nadomestiti navedeno potrebo s predpisom je po mojem mnenju obsojen na propad. Le navedeno dojemanje dolžnosti lahko državni zbor vodi k sprejemanju odločitev, ki v dobri veri upoštevajo tudi pravila in zahteve prava. Ustrezne opore za to mu ne manjka, tako iz zavezujočih virov (npr. odločbe ustavnega sodišča, Evropskega sodišča za človekove pravice, Sodišča Evropske unije) kot informativnih pravnih analiz, mnenj in stališč, ki jih državni zbor vselej (lahko) pridobi od svojih lastnih strokovnih služb ali drugih pravnih strokovnjakov.
Zato se je treba kritično odzvati na nedavno odločanje državnega zbora o predčasni razrešitvi članov nadzornega sveta RTV Slovenija, ki je bilo po mnenju tako neodvisnih pravnih strokovnjakov kot tudi zakonodajno-pravne službe državnega zbora v nasprotju z zakonom, pa je bila vseeno izglasovana (ob častnem glasovanju predsednika državnega zbora, ki je zato glasoval proti). Prav tako tudi na nedavni sprejem sprememb zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, kjer je na problematičnost predlagane zakonske ureditve opozarjala poleg navedene službe državnega zbora tudi komisija za preprečevanje korupcije. S kakšno utemeljitvijo lahko državni zbor spregleda mnenje lastnih pravnih služb, še posebej, če imajo oporo v širši pravni javnosti in uglednih strokovnjakih? Kako lahko v takem primeru poslanke in poslanci odpravijo dvom v pravnost svojega odločanja? Ali res izvršujejo oblast v dobri veri?
Bi res kdo odstopil?
Poglejmo še nekaj s tem povezanih vidikov. Državni zbor je upravičen predčasno razrešiti demokratično izvoljenega župana občine, če ne izvršuje odločb ustavnega sodišča ali pravnomočnih odločb sodišča, pristojnega za upravne spore, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje (90.b člen zakona o lokalni samoupravi). Demokratična legitimacija, pridobljena na neposrednih volitvah, torej tudi po mnenju zakonodajalca ne izključuje odgovornosti za nespoštovanje ustavnih in zakonskih zahtev, še posebej, če jih v svojih odločitvah konkretizirajo sodišča. Očitno je drugače v primerih, ko je državni zbor sam soočen z enakimi zahtevami. Si predstavljate, da bi predsednik državnega zbora odstopil, če ne bi bil sprejet zakon, ki bi izvršil odločbo ustavnega sodišča, in s tem ohranil dostojanstvo institucije ter prevzel objektivno odgovornost za kršitev načela pravne države? Ali da bi odstopil predsedujoči pristojnega odbora državnega zbora, če bi bila potrjena odločitev, ki ima negativno mnenje zakonodajno-pravne službe? Ali da bi minister ponudil svoj odstop, če bi parlament odločal o tem, da naloži posameznemu ministru izvrševanje zakona, ki bi bil po njegovem mnenju, skladno s stališči pravnih služb in neodvisnih nadzornih institucij, v nasprotju s pravnim redom? Si predstavljate tak neverjetni idealizem? Verjetno ne, saj se v naši državi to še ni zgodilo. Vendar bi bilo takšno ravnanje in prevzemanje odgovornosti za ohranjanje pravne države častno dejanje. Prav zato pa take rešitve, ki bi krepila vladavino prava in (njeno) spoštovanje tudi (s strani) državnega zbora samega, ni mogoče doseči s predpisom. Vendar je odgovor tudi tu, če ga kdo želi najti.
Morda se zdijo zahteve po spoštovanju prava prestroge glede na položaj demokratično izvoljenega zakonodajalca. Vendar je ugovor pravzaprav preprost: pravne omejitve so le tisti minimum, tisti majhen del prepovedi ravnanja, ki le v primerih poseganja v temelje pravnega reda omejuje široko polje lastne presoje zakonodajalca, da odloči o tem, kaj je tisto, kar je dobro in koristno. Temeljno zaupanje državljanov pa je prav v tem, da s temi odločitvami ne bo poseženo v temelje pravnega reda in da se s tem daje vzor delovanju vseh institucij v državi. In tega zaupanja ni težko upravičiti. Vsaj ne bi smelo biti.
Prof. dr. Erik Kerševan, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani
