Tako vladi ne preostane drugega, kot da varčevalni paket dopolni in ponovi, ali pa začne municijo gospodarske politike jemati iz košare opozicije. Ampak vsebinsko ne gre za politični prestiž. Gre za izbor med dvema zelo različnima odgovoroma na čisto ekonomsko vprašanje, kako pospešiti gospodarsko rast in se hkrati izviti iz primeža naraščajočega deficita v sektorju države. Slovenska vlada je do sedaj tudi po modelu evropskih politikov izbirala pot varčevanja ali, angleško, tako imenovanega austerity plana, a podobno kot v Španiji, Italiji, Portugalski, Grčiji in še kje brez pričakovanega uspeha. Bo s fiskalnim pravilom, novim varčevalnim programom, slabo banko in državnim holdingom to pot naredila uspešnejšo, ali pa nas bo le še bolj prepričala, da je pot napačna?

Fiskalno pravilo v ustavo ali z bonitetnimi agencijami na sodišče?

Razumevanje fiskalnega pravila se navezuje na dobro znani bruto zunanji dolg države, ki je znašal leta 2004 15,3 milijarde evrov, potem pa začel silovito naraščati do leta 2008, ko je dosegel 39,2 milijarde evrov. Potem se je naraščanje umirilo, leta 2009 je zunanji dolg dosegel 40,3, naslednje leto 40,7 in leta 2011 41,4 milijarde evrov. Nastajanje tega dolga je seveda povezano z negativnim saldom v tekočem računu plačilne bilance. Ta je znašal leta 2004 720 milijonov evrov, potem pa se do leta 2008 povzpel na 2,6 milijarde evrov, kar je bilo okoli 7 odstotkov BDP v tistem letu. V letih 2009, 2010 in 2011 je potem radikalno padel in v letu 2011 dosegel zgolj 168 milijonov evrov. Leta 2011 je bruto zunanji dolg Slovenije znašal 117 odstotkov BDP, v evrskem območju pa 209 odstotkov. Slovenija tako ostaja med najmanj zadolženimi državami evrskega območja. Tudi po drugih značilnostih dolg Slovenije do tujine ni tvegan. S tega vidika torej ne potrebujemo kakšnega fiskalnega pravila, s katerim naj bi prepričali bonitetne agencije! Te niso reagirale na noro, 23,6 milijarde evrov vredno zunanje zadolževanje v obdobju 2004-2008, tako kot ne priznajo nizkega kreditnega tveganja z vidika bruto zunanjega dolga danes.

Vendar so za razumevanje tega dolga pomembne spremembe v njegovi strukturi. V obdobju hitrega povečevanja zunanjega dolga so se banke zadolževale v tujini, dajale kredite podjetjem in gospodinjstvom, podjetja pa so investirala v nove zmogljivosti za izvoz, ki je v tem obdobju dosegal tudi do 14-odstotno rast, ter v gradnjo novih stavb in stanovanj, pri čemer so investicije v tem obdobju dosegale 25- do 29-odstotno letno rast. Vse skupaj je povečevalo gospodarsko rast, ki je leta 2007 dosegla rekordnih 6,8 odstotka BDP, podjetniški sektor pa je postal, kot kažejo številni podatki, eden najbolj zadolženih znotraj evrskega območja. Že ob koncu leta 2007 je finančna kriza, ki je eksplodirala v svetu, onemogočila zunanje zadolževanje. Banke se niso mogle več dodatno zadolževati v tujini, ampak so morale začeti celo vračati kredite, najete v tujini. Zato so tudi od podjetij in gospodinjstev zahtevale, da jim vrnejo glavnice. Zlasti podjetniški sektor se je začel intenzivno razdolževati z vračanjem kreditov v bančni sistem, tako da so investicije leta 2009 padle za rekordnih 23,3 odstotka. Posledici sta bili dve.

Prvič, presežek investicij nad prihranki, ki ga je omogočal priliv tujih kreditov, se je moral v enem letu spremeniti v presežek prihrankov nad investicijami, saj je le tako bilo mogoče razdolževanje podjetij in gospodinjstev. To je vodilo ne le do ukinitve investicijskih projektov, pač pa tudi do zmanjševanja velikosti in - preko stečajev - tudi števila podjetij. Ker podjetja niso bila sposobna vračati kreditov bankam, pride do nastajanja slabih bančnih terjatev. V tem trenutku jih je za okoli 6 milijard evrov oziroma 12 odstotkov celotne izpostavljenosti bank. Krčenje gospodarstva vodi do slabšanja bančne aktive in potreb po ustvarjanju rezervacij, s tem pa so se v bankah ustvarile razmere, ki ob svetovni finančni krizi še dodatno otežujejo dostop do tujih finančnih virov in možnosti za kreditiranje gospodarstva. Razdolževanje podjetniškega in bančnega sektorja je tako gospodarsko rast spremenilo v upadanje gospodarske dejavnosti.

Drugič, država se je v takih razmerah morala zadolževati, ker so zaradi zastoja v gospodarski rasti padli državni prihodki. Rast gospodarstva je sicer v letu 2009 še omogočila povečanje javnofinančnih prihodkov za skoraj milijardo, a se je njihova rast v tem obdobju skoraj ustavila. Na drugi strani so odhodki iz leta 2008 na 2009 poskočili za slabo milijardo, tako da je od leta 2009 dalje začel nastajati javnofinančni primanjkljaj na ravni slabih dveh milijard evrov na leto. Dolg sektorja države je tako v obdobju 2009-2011 narasel za okoli 8 milijard evrov, zadolževanje države v tujini pa je lahko nastalo kljub nezmožnosti večjega bruto zadolževanja v tujini zaradi radikalnega zasuka v pozitivni saldo med prihranki in investicijami znotraj države.

Poenostavljeno, z nastankom svetovne finančne krize se banke in podjetja niso mogli več zadolževati v tujini, prišlo je do hitrega razdolževanja, ki je ustavilo gospodarsko rast, temelječo na posojilih iz tujine, in radikalno znižalo državne prihodke prav v času, ko je država za korekcijo učinkov krize potrebovala večje odhodke. Nastal je primanjkljaj v sektorju države, in sicer tako, da se je zunanje neravnotežje prek neravnotežja v podjetniškem sektorju preneslo v sektor države. V gospodarstvu obstajajo namreč štiri področja, na katerih lahko nastajajo neravnotežja, in sicer neravnotežja med investicijami in prihranki, prihodki in odhodki gospodinjstev ter prihodki in odhodki države, prav tako pa tudi med prihodki in odhodki, ki nastajajo s tujino. Zaradi dejstva, da je potrošnja omejena s proizvodnjo, mora biti vsota vseh štirih neravnotežij na koncu dneva vedno enaka nič. Zato eno neravnotežje vedno zahteva obstoj vsaj še enega.

Tako bonitetne agencije kot evropski politiki s fiskalnim pravilom pa reagirajo le na neravnotežje med prihodki in odhodki države. Ampak slovenska zgodba kaže, da je do potrebe po fiskalnem pravilu prišlo zato, ker se je pred tem pojavilo neravnotežje nekje drugje, to je v sektorju podjetij in gospodinjstev, potem pa se je, delno zaradi notranjih procesov, delno zaradi zunanjih omejitev, preneslo v sektor države. Vendar tudi če preprečimo nastanek neravnotežja v sektorju države, ostanejo še vedno tri področja, kjer lahko nastajajo kritična neravnotežja v gospodarstvu. Tega fiskalno pravilo, tudi če je zapisano v ustavo, ne bi spremenilo. Da bi v celoti preprečili vsa možna zadolževanja in rast s tujimi prihranki, bi morali s fiskalnim pravilom prepovedati zadolževanje ne le državi, pač pa tudi podjetjem in gospodinjstvom. Za tako pravilo pa bi morali napisati kar novo ustavo in si pri tem pomagati s kakšno iz nekdanjega centralnoplanskega sistema.

Sama odprava deficita v sektorju države seveda lahko v tem trenutku pozitivno vpliva na dejavnost podjetij in bank, saj bi odpravila potrebo po njihovem dezinvestiranju. Ampak uradna politika nas prepričuje, da bi v ustavo zapisano fiskalno pravilo lahko vplivalo tudi na mnenja bonitetnih agencij, na ceno zadolževanja države in večjo dostopnost do tujih kreditov. Najprej, ni niti teorije niti empirije, ki bi potrjevala, da v ustavo zapisano fiskalno pravilo res vse to doseže. Poleg tega pa odprave deficita sektorja države ne moremo upravičevati z lažjim zadolževanjem in večjo dostopnostjo do tujih kreditov, četudi bi bili ti zastonj, ker bi novo zadolževanje sektorja države vodilo do starega stanja, v katerem bi šlo to na račun zlasti podjetniškega sektorja, zadolževanje vseh sektorjev v Sloveniji pa bi vodilo do zunanjega neravnotežja, v katerem bi država rasla na račun tujih prihrankov. In, konec koncev, ali delovanje bonitetnih agencij ne vodi do paralelnega obnašanja bank in drugih finančnih institucij, kar je kaznivo po konkurenčni zakonodaji po vsem svetu in bi jih zato morali tožiti, ne pa se jim podrejati?

Austerity plan ali plan za pot v pogubo?

Vsaj z vidika rasti ni vseeno, kako sektor države uravnotežimo. V letu 2011 je deficit sektorja države predstavljal 6,4 odstotka BDP, kar je bil razkorak med državnimi plačili storitev javnega sektorja v višini 50,9 odstotka BDP in prihodki države za ta namen v višini 44,5 odstotka BDP. Država lahko izvede uravnoteženje državnega proračuna bodisi tako, da zmanjša sektor države s 50,9 na 44,5 odstotka BDP, bodisi tako, da poveča državne prihodke s 44,5 na 50,9 odstotka BDP. Zmanjševanje plač javnih uslužbencev, pokojnin, odpuščanja v javnem sektorju in krčenje sredstev za šolstvo, zdravstvo in nekatere druge dejavnosti v okviru javnega sektorja so bili v celoti naravnani na zmanjševanje dejavnosti javnega sektorja, ob tem pa so znižanje stopnje davkov od dohodka pravnih oseb in uvedba ter povečanje davčnih olajšav na investiranje vsaj kratkoročno zniževali tudi prihodke države za kolektivno potrošnjo.

Povišanje davka na dodano vrednost, uvedba premoženjskih davkov kakor tudi dezinvestiranje države, torej privatizacija, ter ustrezna pokojninska in zdravstvena reforma nasprotno povečujejo davčne prihodke. Tudi odprava znižanja davka na dohodek pravnih oseb bi okrepila davčne prihodke. Že en promil davka na nepremičnine, ki jih je po popisu za 140 milijard evrov, bi vidno izboljšal bilanco sektorja države. In končno, dezinvestiranje ni zgolj razprodaja državnega premoženja, ampak je tudi način, kako lahko končamo proces lastninjenja v Sloveniji. Zavedati se moramo, da državna lastnina, ki izhaja iz nekdanje družbene lastnine, ne izgine, če eno obliko državnega premoženja zamenjamo z drugo. Izgine šele tedaj, ko dohodke od prodaje premoženja v resnici porabimo v tekoči porabi države. In take prihodke sedaj potrebujemo.

Državni proračun lahko torej uravnotežimo po dveh poteh, vendar vpliv na gospodarsko rast teh dveh poti ni enak. Pri zmanjšanju dejavnosti državnega sektorja gre za neposredno zmanjševanje BDP. Ker je v kriznih letih vzpostavljeno zunanje ravnotežje države in je zato primanjkljaj države vezan na presežek varčevanja nad investicijami, odpravljanje primanjkljaja države preko zmanjševanja državnega sektorja in BDP privede do zmanjšanja varčevanja in s tem do izenačevanja investicij ter prihrankov pri nižji stopnji gospodarske rasti. Hkrati pa se ob nespremenjenih davčnih stopnjah nabere tudi manj za državne prihodke, kar pomeni, da se primanjkljaj države ob nižjem BDP ohranja.

Na drugi strani povečevanje davčnih prihodkov na raven proizvodnje javnega sektorja ohranja agregatno povpraševanje, saj se le individualna potrošnja prerazdeljuje v kolektivno, njuna vsota pa se ne zmanjšuje. Sedanji slovenski austerity plan očitno ne vodi niti do odpravljanja primanjkljaja države niti do gospodarske rasti, če pa bi zapirali primanjkljaj državnega sektorja na drugačen način, bi lahko dosegli uravnoteženost sektorja države, ne da bi prizadeli gospodarsko rast. Zato bi bilo nadaljnje "zategovanje pasu" v javnem sektorju v letošnji jeseni, ker z dosedanjim ni bilo rezultatov, pogubno!

Slednje daje tudi iztočnice za pokojninsko in zdravstveno reformo. Za doseganje rasti je smiselna pokojninska reforma, ki povečuje prihodke v pokojninsko blagajno, in nesmiselna, če zmanjšuje odhodke pokojninske blagajne in s tem dohodke upokojencev. Zmanjševanje dohodkov upokojencev je tipičen ukrep zmanjševanja efektivnega povpraševanja. Dogovor, da že v prihodnjem letu nekaj starostnih skupin ostane na delovnih mestih, je pravi, saj krepi efektivno povpraševanje. Nasilno pošiljanje ljudi iz javnega sektorja v pokoj pa je smešno, saj s tem izgubimo output javnega sektorja, potem pa tudi potrošnjo iz pokojninske blagajne. Tudi pri zdravstveni reformi moramo varčnost razumeti na pravi način. Varčni smo, če porabimo manj inputov za enoto storitev in lahko zato z denarjem, ki ga imamo na voljo, ponudimo več storitev. Ekonomsko smo tedaj bolj učinkoviti.

Ne sme pa to pomeniti, da damo za zdravstveno varstvo manj denarja. Osnovni moto zdravstvene reforme mora biti torej povečanje učinkovitosti v zdravstvu, a hkrati tudi zagotavljanje večjih prihodkov zdravstvene blagajne, saj so potrebe po zdravstvenih storitvah iz dneva v dan večje. Zdravstvo je lahko eden od generatorjev gospodarske rasti, še posebej, če se zavedamo, da že v tem trenutku predstavlja okoli 9 odstotkov BDP in da se prek njegove kolektivne organizacije v večji meri maksimizira družbena korist od evra, kot če je organizirano na zasebni bazi.

Slaba banka ali dilema: sanirati banke ali podjetja

Ideja o slabi banki je nastala zaradi slabih terjatev, z njo pa naj bi zagotovili financiranje gospodarstva in njegovo rast. V bistvu je dokaj preprosta organizacijska oblika, na katero se prenesejo slabe terjatve bank, in sicer tako, da banke v svojih aktivah slabe terjatve nadomestijo z obveznicami slabe banke. Obveznice servisira država iz državnega proračuna, saj slaba banka nima premoženja, ki bi dajalo donose. Preko plačil obresti na te obveznice država zagotavlja tudi prihodke bankam in izboljša njihov poslovni rezultat.

Pri tem je ključno vprašanje, po kakšni vrednosti se prenašajo slabe terjatve iz aktive bank na aktivo slabe banke. Če te terjatve razvrednotimo, kar bi bilo normalno glede na njihov značaj, se z obveznicami zmanjša aktiva in s tem tudi trajni kapital bank, tako da te postanejo podkapitalizirane. Treba jih je torej dokapitalizirati, kljub temu da država preko državnega proračuna že plačuje obresti na obveznice slabe banke. Če pa slabih terjatev aktive bank ne razvrednotimo, naredimo iz njih v bistvu odlične terjatve, saj država iz proračuna zagotavlja ustrezne bančne prihodke in s tem tudi kapitalsko ustreznost bank. V obeh primerih davkoplačevalci plačajo sanacijo bank in tem zato ni treba migniti niti z malim prstom na nogi. Taka sanacija bank zahteva veliko angažiranje državnega proračuna in poglabljanje deficita v sektorju države, četudi dokapitalizacijo prevzame zasebni investitor ali kakšen sklad za pomoč EU.

V obeh primerih vrednotenja slabih terjatev banke po sanaciji niso zainteresirane za sodelovanjem z gospodarstvom, saj jim stabilne in netvegane donose prek slabe banke zagotavljajo kar davkoplačevalci. Čim več slabih terjatev prenesemo na slabo banko, tem manj profitov morajo banke ustvariti s posojanjem denarja podjetjem in gospodinjstvom in tem več profitov jim zagotovijo kar davkoplačevalci. Morda najpomembnejše pa je, da slaba banka ne zmanjša zadolženosti podjetniškega sektorja, saj sploh nima stika s podjetji, katerih obveznosti niso prenesene na slabo banko. Slaba banka tako po eni strani ne spodbuja bank k večji podpori podjetniškega sektorja, po drugi strani pa ne ustvarja možnosti, da bi podjetniški sektor takšno podporo bank sploh lahko sprejel, saj je še vedno prezadolžen.

Ob tem se moramo zavedati, da podjetja, v katerih imajo banke slabe terjatve, zahtevajo bodisi stečaj bodisi prestrukturiranje. Slaba banka se mora tako preoblikovati v ponesrečeni sklad za prestrukturiranje podjetij, ki ima v svoji aktivi podjetja, ki jih niso zmogli sanirati niti prvotni lastniki niti država, niti jih niso zmogle sanirati banke. Zato je zelo malo verjetno, da bi lahko peščica ljudi, ki bodo upravljali in vodili slabo banko, uspešno končala svoj posel.

V bistvu je edina prava rešitev ta, da se banke vsaj začasno začno intenzivno ukvarjati s svojimi slabimi terjatvami in iz propadajočih podjetij, ki so prezadolžena, hkrati pa se morajo razdolževati, naredijo delujoča podjetja, ki bodo ohranjala in povečevala BDP. Verjetno je tipična pot gospodarjenja s slabimi terjatvami njihovo pretvarjanje v trajni kapital, izboljšanje kapitalske ustreznosti podjetij, dodatno kratkoročno financiranje podjetij in sanacija podjetij na način, da lahko banke v relativno kratkem obdobju izstopijo iz lastništva in pri tem vsaj v nekaterih primerih ustvarijo tudi kapitalske dobičke. Glede na to, da so banke iz sanacijske zgodbe v državni lasti, bi moral ta zasuk v poslovanju bank nastati z ustreznim uveljavljanjem upravljalske vloge države. Izgovor, da država ne zna upravljati bank, je slab: zakaj pa naj bi potem znala upravljati slabo banko? Zelo verjetno bi tudi zasebni kapital uvedel takšno gospodarjenje s slabimi terjatvami. Zato tudi ni nobenega resnega razloga, da ne bi privatizirali državnih bank, če država takšne vloge nima namena uveljaviti.

Državni holding in odgovornost ministrov

Ta organizacija naj bi bila konglomeratsko podjetje, ki naj bi ga upravljale oblastne organizacije v državi, podjetje pa naj bi poskrbelo za ustrezno privatizacijo posameznih podjetij, prestrukturiranje druge skupine podjetij ter ustrezno upravljanje podjetij, v katerih bi država ostala lastnik. Če domnevamo, da po ekonomski logiki v zadnjo skupino spadajo podjetja, ki jim ni mogoče ustvariti konkurence, ki proizvajajo javne dobrine, imajo močne zunanje učinke ali pa pri njih nastaja problem nepopolnih informacij, bi lahko takšen holding povezoval tudi bolnišnice, univerze, RTV in podobno, skupaj z, na primer, elektroproizvodnjo ali železnicami. Zakaj potem ne bi imeli v holdingu kar celotnega javnega sektorja?

Temeljni cilj organiziranja takšnega holdinga seveda ne more biti preprečevanje vpliva politike na upravljanje državnih podjetij, saj so podjetja državna prav zaradi tega, da bi lahko vlada, torej politika, vplivala na njihovo upravljanje. Temeljni cilj bi moralo biti takšno upravljanje privatizacij, prestrukturiranja in državnih organizacij, da bi z njim ustvarili večjo družbeno korist, kot če bi jih v celoti prepustili zasebni iniciativi. Državnih podjetij nimamo zaradi profita, zasebne koristi in rasti, imamo jih, ker lahko prek njih država maksimizira družbeno korist. Tega se moramo jasno zavedati, da znamo idejo o državnem holdingu umestiti v sedanje vladne programe.

Vendar si je preprosto nemogoče zamisliti vodstveno ekipo, ki bi lahko z enega mesta izvajala vse procese privatizacije, prestrukturiranja in normalnega upravljanja podjetij, ki naj bi ostala v državni lasti, ter celo javnih zavodov, četudi bi od zadaj delo vodstvene ekipe nadzoroval nadzorni svet s predstavniki politike v najširšem smislu besede. Ta pomislek je mogoče bolj komplicirano izraziti z dvomom v strategijo, ki naj bi jo izoblikoval takšen konglomerat. Tipična značilnost holdinških oblik, ki omogočajo obstoj konglomeratskih podjetij, je namreč selitev kapitala iz ene naložbe v drugo z namenom, da se na ta način optimizira donosnost kapitala znotraj holdinga. Lahko pa je cilj prelivanja tudi drugačen, če ni v ozadju zasebnega interesa. Profite podjetij in pokojnine lahko, na primer, namenite za odškodnine denacionalizacijskim upravičencem.

Vendar bi strategije podjetij in organizacij v državni lasti morale imeti strateške cilje vedno neposredno povezane z maksimizacijo družbenih in ne zasebnih koristi, saj je to edini razlog, zakaj naj bi takšna podjetja in organizacije sploh bili v državni lasti. Za opredeljevanje in doseganje družbenih ciljev v obliki maksimizacije družbenih koristi, s tem pa tudi za ustrezno upravljanje in vodenje teh podjetij, je vlada odgovorna pred parlamentom, ministri pa zato odločajo tudi o kadrih in nadzornikih, ki bodo po njihovem mnenju sposobni uveljaviti strategije, h katerim so se zavezali pred parlamentom in volilci. Potrebujete le ustrezno pisarno, organizirano najbolje kar pri predsedniku vlade, ki omogoča medsebojno koordinacijo posameznih ministrov. Sektorske politike, ki jih vodijo posamezni ministri, najbolj natančno opredeljujejo smiselnost privatizacije državnih podjetij, način njihovega prestrukturiranja, pa tudi ohranjanje državne lastnine in gospodarjenje z njo.

Holdinška oblika v bistvu onemogoča takšno odgovornost ministrov, podobno kot je to onemogočal AUKN. Gospodarski ministri z njo postanejo odveč. Kaj to pomeni, kažejo današnje razmere, ko ob plazu stečajev gospodarski minister drži križem roke in ko drugi gospodarski minister meni, da je za pomanjkljive podatke o TEŠ pred parlamentom kriv kar poslovodni kader v HSE in TEŠ, čeprav je pred parlamentom lahko odgovoren le minister. Ali ni jasno, da vsako propadlo podjetje pomeni manj BDP in vsaka investicija nekaj več BDP? Ob tem pa ne smemo pozabiti, da sta KAD in SOD, najbolj sporni organizaciji pri nastajanju holdinga, tranzicijski organizaciji, ki sta napovedovali svoj konec že ob ustanovitvi pred desetletji. Odškodnino za razlaščene je treba, da bo njen obseg dovolj transparenten, prenesti na proračun, pokojninska blagajna pa mora neposredno upravljati s premoženjem KAD.

Nesmiselno je dvaindvajset let po osamosvojitvi slovenske države ohranjati tranzicijske organizacije in z nastankom državnega holdinga celo krepiti vlogo državne lastnine, ki se je ne bomo mogli znebiti naslednjih dvajset let, zlasti če tak holding ne more prispevati k razmotavanju sedanje krize.