Seveda gre za vprašanje o oblasti ljudstva kot ustavnopravnem konceptu. Torej kot o nečem, kar je v ustavo zapisano kot ustavnopravno načelo. Ne gre za vprašanje, ali je oblast v Sloveniji tudi dejansko, glede na družbeno prakso, v rokah ljudstva v smislu, da bi ljudstvo dejansko vladalo, redno sprejemalo odločitve, odločalo o vseh najpomembnejših družbenih vprašanjih, učinkovito nadziralo dnevno politiko in organe oblasti ipd. Očitno in splošno znano je, da ljudstvo v Sloveniji tega ne počne. Volja, želje, potrebe in interesi državljanov, predvsem pa njihove življenjske stiske se pri odločanju predstavnikov javne oblasti v vladi, parlamentu in v številnih javnih institucijah ne upoštevajo dovolj. Zato državljani, ki so "slovensko ljudstvo", ustavnopravni koncept "oblasti ljudstva" dejansko izčrpajo z udeležbo na vsakokratnih volitvah. Meritve javnega mnenja, skozi katerega se načeloma in do določene mere tudi lahko zrcali oblast ljudstva v smislu vpliva državljanov na proces političnega odločanja, pa imajo, kot zatrjujejo sociologi, na odločanje politikov in javnih funkcionarjev neznaten vpliv.

Ljudstvo ni nosilec suverenosti

A četudi na prvi pogled v zapisu "v Sloveniji ima oblast ljudstvo" ni zaznati pasti ali težav, fakultetno poučevanje prava in splošno javno učenje o pravu (v obliki sodne prakse, ustavnosodne prakse, javnih nastopov predstavnikov pravniškega poklica, delovanja pravnih svetovalcev v državnih organih ipd.) še vedno nista odpravila nadvse pomembne težave. Ponovil bom že večkrat ponovljeno javno pojasnilo, za kaj gre. Oblast ljudstva ni isto kot suverenost ljudstva! To sta različna ustavnopravna koncepta. Prvi koncept, oblast ljudstva, je, kot rečeno, uveljavljen v slovenskem ustavnem redu. Ljudstvo ga uresničuje predvsem z aktivno ali pasivno udeležbo na vsakokratnih volitvah in z glasovanjem na referendumih.

Drugi koncept, suverenost ljudstva, pa v slovenskem ustavnem redu ni uveljavljen. Pravno učenje, da oblast ljudstva pomeni, da je slovensko ljudstvo suvereno ali da je nosilec suverenosti, ni pravilno. Slovenski model demokracije je (glede na vsebino ustave, predvsem njen 3.a člen, glede na ustavnosodno prakso in glede na obstoječe analitične utemeljitve tega modela) model tako imenovane temeljske demokracije. Za ta model pa je značilno, da država temelji na trajni in neodtujljivi pravici "naroda" do politične samoodoločbe in da status "suverenosti" uživajo temeljne ustavne pravice in svoboščine, načelo demokratičnosti ter načelo pravne države. To so hkrati (tudi glede na besedilo ustave) temeljne ustavne vrednote.

Ta ugotovitev je še kako pomembna tudi za teoretične analize in utemeljitve neposredne demokracije in instituta referenduma. Ker ljudstvo in volja ljudi nimata statusa suverenosti, ali značaja in moči suverenosti, so tudi želje, interesi, zahteve, mnenja in končno referendumske pobude, zahteve ali odločitve državljanov podvrženi istim ustavnim pogojem, pravilom, načelom in zahtevam (poenostavljeno rečeno: ustavi) kot katerokoli odločanje vlade, parlamenta, sodišč ali drugih nosilcev javne oblasti. Zato je vsakršno referendumsko dogajanje lahko podvrženo ustavnosodnemu nadzoru in presoji. Ta nadzor pa seveda ni odvisen od tega ali pogojen s tem, da bi to moralo biti tudi izrecno zapisano v ustavi. Ustavnopravno je samoumeven, dokler ustreza kriterijem sodobne ustavnosti, vzpostavljeni slovenski ustavnopravni identiteti in modelu slovenske ustavne demokracije. Če se politiki, odločevalci in nenazadnje pravniki tega ne zavedajo, se postavljajo v napačno izhodiščno točko, ko iščejo pojasnila in odgovore glede sistemskih vprašanj, ki so ustavnopravnega značaja. Izhajanje iz napačnega izhodišča pa vodi v napačne smeri pri iskanju odgovorov in končno do teoretično napačnih zaključkov.

Veliko število referendumov samo po sebi ne pomeni večje demokratičnosti političnega procesa in večje legitimnosti sprejetih odločitev. Prej nasprotno. Če se referendumi uporabljajo z namenom, da vsakokratna vladajoča strankarska koalicija prelaga odgovornost za odločitve na državljane-volilce, to vodi k manjši stopnji legitimnosti predstavniške demokracije in ne zvišuje splošne demokratičnosti političnega procesa. Enako velja, če se referendumi uporabljajo kot mehanizem, s katerim poskušajo večje in organizirane interesne skupine (tako imenovane skupine pritiska, kot so sindikati, združenja ali druge organizirane skupine) na silo doseči tisto, kar jim ni uspelo izposlovati v pogajanjih z državo in kar neposredno zadeva njihove lastne interese, ne obči družbeni interes.

Na podoben način lahko referendum izrablja tudi vsakokratna politična opozicija, če referendumski manevri niso strokovno utemeljeni, politično prepričljivi in izvedeni z dobroverno politično odgovornostjo. Kadar se potem katerikoli od omenjenih akterjev ob približno 10-odstotni volilni udeležbi sklicuje na referendumski izid kot na "odločitev ljudstva" in "ljudsko potrjeno legitimnost", je to nadvse nedostojno početje.

Poseben problem so tisti referendumski predlogi, pri katerih gre za poskus, da bi se na referendumu odločalo o vprašanjih, ki zadevajo temeljne ustavne pravice in svoboščine ali temeljna ustavna načela. Vsi ti trije načini uporabe referenduma so slovenska značilnost in kot takšni ne pomenijo prispevka k večji stopnji demokratičnosti političnega odločanja ali k večji legitimnosti sprejetih odločitev.

V preteklosti je nekaj ustavno nesprejemljivih referendumov odločno in ustavnopravno prepričljivo preprečilo Ustavno sodišče Republike Slovenije. V zadnjem času je bilo to sodišče manj odločno in prepričljivo pri izvajanju te ustavnosodne pristojnosti. Nekateri sodniki in sodnice ustavnega sodišča so ob tem spisali tudi konceptualno nadvse neprepričljiva ločena mnenja, v katerih so napovedovali, da se utegne ustavno sodišče odreči pristojnosti za ustavnosodni nadzor nad uresničevanjem instituta referenduma v družbeni praksi. Če bi se to zgodilo, bi bilo to v nasprotju z vzpostavljeno ustavnopravno identiteto in modelom ustavne demokracije v Sloveniji.

Skrajnosti in nenadnosti pri urejanju sistemskih vprašanj političnega sistema, demokratične ureditve in ustavnega reda običajno niso prava strokovna in politična izbira. Zato tudi nenadna in znatna otežitev referendumske demokracije z določitvijo tako visokega kvoruma, kot je 35-odstotna volilna udeležba, ne bi bila strokovno prepričljiva in politično modra poteza. Takšen poseg v ustavno ureditev referenduma in ustavni koncept oblasti ljudstva bi ocenil kot demokratično nedostojno, politično samovoljno in ustavnopravno neprimerno ravnanje.

Za demokratično legitimnost

Enako velja za drugo predlagano vsebino spremembe ustave glede referenduma. Prvič zato, ker določitev vprašanj, o katerih se ne bi smelo odločati na referendumu, ne sme biti preveč ohlapna. Takšen bi bil na primer zapis, da se na referendumu ne sme odločati o vprašanjih, ki bi lahko imela ali bi imela vpliv na proračun. Drugič zato, ker se v ustavo ne zapisuje tistega, kar iz ustave, ustavnega reda kot celote, modela ustavne demokracije in duha ustavnosti izhaja že samo po sebi. Primer za to je predlog, da bi se v ustavo izrecno zapisalo, da referendumsko odločanje ni dopustno, če bi pomenilo odločanje o človekovih pravicah in svoboščinah. Takšni predlogi so ponoven prikaz povsem ponesrečenega razumevanja ustavnosti kot koncepta, ustavnega prava kot vede in odnosa do ustave kot pravno-političnega dokumenta.

Javna razprava o tem vprašanju bi bila bolj dostojna, če bi bil predlagan vsaj bistveno nižji kvorum. Če se referendumskega odločanja udeleži že malo več kot 20 odstotkov ali 25 odstotkov volilcev, je to namreč za sodobne zahodne demokracije, v katerih politična apatija nastopa kot konstanta, nekaj dokaj običajnega. Načeloma pa nasprotujem uvajanju kvoruma kot pogoja za veljavnost referendumskega odločanja.

Namen sistemskega urejanja referenduma mora biti v funkciji koristi državljanov in demokratične legitimnosti, ne v funkciji zaščite ali krepitve moči vladajočih strankarskih politik in javnih funkcionarjev. Zato pritrjujem ideji, da bi se spremembe zgodile predvsem z določitvijo kriterijev, koliko volilcev mora nasprotovati zakonu, da ta ne začne veljati, in s kombinacijo možnih predlagateljev referenduma (določeno število poslancev, državnih svetnikov in volilcev hkrati). Sicer pa si je treba še naprej prizadevati za znaten dvig ravni politične, pravne in splošne demokratične kulture, kar je temeljni pogoj za zgledno referendumsko demokracijo. In treba je ohraniti učinkovit sodni nadzor nad ustavnostjo referendumskih praks.

Doc. dr. Andraž Teršek je ustavnik in sourednik znanstvene revije Revus - Revija za evropsko ustavnost, zaposlen na Univerzi na Primorskem.