V tem članku želim podati nekaj ustavnopravnih in tudi splošnejših razmišljanj izključno glede vsebinskih vprašanj, torej glede teženj vsebinsko skrčiti polje referendumskega odločanja, to je polje neposredne demokracije. Krčenje kroga tistih, ki lahko izsilijo referendum, in uvedba kvoruma sta namreč evidentno razumni ideji (dokler se ohrani možnost razpisa referenduma na neposredno zahtevo določenega števila volilcev).

Iz tega, kar je v javnosti znano ("Virantov predlog"), lahko sklepamo, da politične elite ocenjujejo, da je prišel čas, da se uvede ureditev, po kateri na referendumu ne bi smeli odločati o

"zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč ali za preprečitev težko popravljivih škodljivih posledic za delovanje države,

zakonih o davkih in drugih javnih dajatvah ter drugih zakonih, od katerih je neposredno odvisno izvrševanje državnega proračuna,

in če bi bile lahko prizadete človekove pravice in temeljne svoboščine ali bi lahko nastale druge protiustavne posledice".

Javnofinančna zakonodaja ni le tehnične narave

Prvi trije členi naše ustave pravijo, da je Slovenija demokratična republika, da je pravna in socialna država, da ima v njej oblast ljudstvo, ki jo izvršuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Neposredno izvrševanje oblasti ljudstva je torej utemeljeno že v teh uvodnih določbah ustave in ena njegovih mednarodno najbolj razširjenih oblik je prav odločanje na referendumu. To idejo nadalje izpeljujeta 44. in 90. člen ustave. Ta člena med drugim določata, da imajo državljani pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, in da imajo specifično možnost referendumskega glasovanja, na izid katerega je vezan državni zbor. Referendum se ureja z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvetretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Ta zakon je zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI). Spremembe referendumske ureditve utegnejo poseči tako vanj kot v ustavo.

Slovenski volilci smo navajeni na to, da ima o presoji referendumskih vprašanj zadnjo besedo ustavno sodišče. Člen 21 ZRLI mu daje pooblastilo, da prepove referendum o sprejetem zakonu, če bi z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice. Če so take protiustavne posledice očitno in jasno izkazane, lahko ustavno sodišče hipotetično prepove tudi referendum o nekem nepriljubljenem varčevalnem predpisu in tako dejansko omogoči razglasitev in uveljavitev takega zakona. Tako bi npr. bilo, če bi državni zbor dokazal ustavnemu sodišču, da zavrnitev uveljavitve nekega zakona vodi v bankrot države (plačilno nesposobnost). Ko ni več denarja za zagotavljanje temeljnih funkcij države, je to konec pravne države in učinkovitega varstva človekovih pravic, zato bi bila prepoved referenduma, ki bi nas finančno zlomil, vsekakor ustavno sprejemljiva.

Nihče pa ne pravi, da je razloge za prepoved referenduma o javnofinančnih vprašanjih prav lahko dokazati. To je nenazadnje izkusil državni zbor, ko je ustavno sodišče lani sprejelo odločbo št. U-II-1/11, s katero je zavrnilo zahtevo za prepoved referenduma o pokojninskem zakonu. Iz nje izhaja, da lahko ustavno pravico do referenduma omeji le ustavna vrednota, katere kršitev že obstaja, ne pa ustavna vrednota, ki jo bo treba zavarovati enkrat v prihodnosti. Ustavno sodišče je pokazalo zadržanost do tega, da bi se spuščalo v negotove demografske in ekonomske projekcije ter kriterije in na njihovi podlagi prepovedovalo referendume.

Nasprotnikom referendumov se zato kot bistveno lažja kaže vnaprejšnja ustavna prepoved referenduma o določenih zakonskih materijah. Podoben poskus (na zakonski ravni) je ustavno sodišče že razveljavilo v odločbi št. U-I-47/94 iz leta 1995. Iz te odločbe pravzaprav izhaja, da je ustavnopravno najbolj varna ustavna (ne le zakonska) izključitev možnosti referenduma zoper določene vrste zakonov. Če se to naredi zgolj z zakonom, brez izrecne ustavne podlage, je velika nevarnost, da se bo v postopku ustavnosodne presoje zakona štelo, da absolutna izključitev možnosti referenduma o določenih vrstah zakonov enostavno ni nujna za varstvo drugih ustavnih vrednot. To še posebej tedaj, če so vrste zakonov, o katerih ni referenduma, opredeljene ohlapno in nenatančno, kar omogoča zlorabe. Obstaja blažje sredstvo za varstvo drugih ustavnih vrednot (npr. likvidnosti in solventnosti države), to je možnost ustavnega sodišča, da konkretni referendum prepove.

Če bo spremenjena neposredno ustava, gornji pomisleki, kar se tiče presoje ustavnega sodišča, odpadejo. Vendar odpadejo samo s tega formalnega vidika. Omejitev pravice do referenduma bo namreč sistemsko vgrajena v ustavo. Takšna ustavna omejitev pa je lahko še vedno izpostavljena močnim kritikam s političnega in etičnega vidika. Glede njih se lahko vedno zgledujemo po določenih pomembnih vidikih, ki jih je ustavno sodišče načelo v odločbi št. U-I-47/94. Predvsem lahko štejemo vsebinsko ustavno omejitev pravice do referenduma za legitimno le tedaj, ko se nanaša na zakone, ki so tako nujni, da bi bil postopek pred ustavnim sodiščem enostavno prepočasen in bi že zgolj zaradi njegove izvedbe (tudi če bi ustavno sodišče hitro ugodilo predlogu državnega zbora, naj se referendum o nekem takem nujnem zakonu ne izvede) lahko bile zelo pomembne ustavne dobrine hudo ali celo nepopravljivo prizadete. Vendar je problem v tem, da je vnaprej, abstraktno, tako nujne zakone skoraj nemogoče določiti.

Kot smo videli, se v javnosti trenutno pojavljajo široke in nedoločne formulacije. Takšne, ki poskušajo odpraviti pravico državljanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev na davčnem oziroma proračunskem področju. Te formulacije pa imajo dvojni negativni potencial. Po eni strani je le malo zakonov, ki nimajo vsaj nekih proračunskih posledic, tako da je mogoče prikazati, da je od njih odvisno izvrševanje proračuna. Pojavi se torej vprašanje, kaj bo sploh ostalo od pravice do referenduma. Nadalje pa to pomeni, da se državljani ne bomo mogli neposredno izrekati o vprašanjih, ki so za naše življenje pravzaprav najpomembnejša, obenem pa izrazito politično-vrednostna in le delno strokovna. Le naivneži menijo, da je javnofinančna zakonodaja zgolj tehnične narave. V njej se odraža cela vrsta ideoloških in etičnih izhodišč o razmerju med posamezniki in družbo. Vse to še posebej velja za davčno in socialno zakonodajo.

Ni odveč opozoriti na velike težave pri praktični izvedbi ustavnih omejitev referenduma po vsebini. Dilema, ali je o nekem zakonu mogoče razpisati referendum, bo nazadnje končala pred ustavnim sodiščem, ki ob preširoki ubeseditvi prepovedne norme ne bo imelo lahkega dela če bo želelo spoštovati jedro ustavne pravice do referenduma. Pri tem ne vidim tako velikih problemov (ali vsaj ne večjih kot zdaj) pri merilih prizadetosti človekovih pravic in drugih protiustavnih posledic. Nikakor pa ne razumem, zakaj je treba poleg tega imeti še prepoved referenduma o "nujnih ukrepih", ne glede na to, da je dikcija deloma konkretizirana z določenimi vsebinskimi področji, na katerih se ti nujni ukrepi sprejemajo (obramba, varnost, naravne nesreče). Če so zakonski ukrepi tako nujni in pomembni v ustavnopravnem smislu, da opravičijo poseg v pravico do referenduma, bo referendum o njih prepovedan že zaradi nastanka protiustavnih posledic. Dodatna dikcija ni potrebna in je zaradi mogoče preširoke razlage celo nevarna. Poleg tega bo sam postopek pred ustavnim sodiščem terjal svoj čas, celo če se nazadnje izkaže, da je ukrep "nujen".

Razveseljuje vsaj to, da se ne zdi, da bi utegnilo priti do sprememb ustave glede referenduma o mednarodnih povezavah, ki je urejen v 3.a členu. Ta namreč ureja pooblastilo državnega zbora, da po svoji presoji razpiše referendum pred ratifikacijo mednarodne pogodbe, s katero Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali vstopi v obrambno zvezo.

Težave z demokracijo

Politiki imajo najraje, če smo volilci poslušna bitja, skromna delovna živinčeta, ki se po štirih letih hipnoze množičnih medijev disciplinirano odpravijo na volišča in glasujejo o vedno enakih obrazih vedno enakih strankarskih list. Nato naslednja štiri leta spet pohlevno mirujejo. Demokracija naj nikoli ne bi pripeljala do kakšnega pomembnega poslabšanja položaja družbene elite. Če ni tako, imajo politiki z demokracijo velike težave. Te težave so se začele zares akutno zarisovati tedaj, ko je postala volilna pravica marsikje res splošna, ne pa vezana na premoženje ali na določen davčni razred.

Ljudje so pač nepredvidljivi. Poleg tega imajo pogosto različne ekonomske interese od tistih, ki svoje upravičenje do (izključnega) vodenja družbe razumejo kot neposredno posledico osebnega bogastva, dobrih socialnih povezav in umestitve na vrh družbene hierarhije.

Predstavniška demokracija po utečenih kanalih jeklene strankarske discipline pelje, nasprotno, v predvidljive rezultate, ki ohranjajo razporeditev družbene moči in priložnosti. Volilna zakonodaja z vgrajeno sistematično prednostjo pripuščanja na volitve kandidatnih list političnih strank onemogoča vdor novih, svežih in radikalnih stališč v politični proces in ohranja že uveljavljene kadrovske strukture oblasti. Zato je treba ohraniti vsaj takšen doseg neposredne demokracije, kot ga poznamo danes. Kot vsak koristen pojav je sicer tudi neposredna demokracija lahko nevarna hipotetično se lahko skoznjo izrazijo ekstremna stališča. Vendar njene koristi odtehtajo njena tveganja.

V pravi, avtentični demokraciji imajo ljudje dejansko možnost, da v vsakdanjem političnem procesu neposredno odločajo o pomembnih in najpomembnejših stvareh. Seveda le, če ocenijo, da poslanci ne zastopajo ustrezno njihovih stališč. Odločanje o pomembnih stvareh vsekakor pomeni odločanje o višini in razporeditvi bremena davkov, javni porabi, socialni zaščitni mreži in obsegu javnega sektorja.

Ustavo bi bilo sicer res treba spremeniti, in sicer tako, da bi izrecno zapovedali nove vrste zakonodajnega referenduma, to je ljudskega glasovanja o sprejetju ali zavrnitvi izdelanega zakonskega predloga, ki ga predlaga določeno število volilcev. Nekdanji ustavni sodnik mag. Matevž Krivic je v svojih ločenih mnenjih pogosto zastopal stališče, da slovenska zakonodaja svoje obljube in zaveze iz 3. člena ustave, da pri nas ljudstvo izvršuje oblast tudi neposredno, dejansko sploh ne omogoča. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (tedaj in zdaj) namreč državljanu sploh ne omogoča, da bi lahko predlagal sprejetje zakona na ljudskem glasovanju. Po mnenju mag. Krivica, ki ga v celoti delim, je ustavnopravni položaj državljana nasproti parlamentu, ki je sedaj izključni zakonodajalec, po 3. členu ustave pa bi si moral zakonodajno oblast deliti z ljudstvom, bistveno in neposredno prizadet. Poleg tega bi moral postati referendum o vstopu v mednarodne povezave obvezen vedno, ko bi Slovenija prenašala določene suverene pravice na Evropsko unijo (torej ob vseh ratifikacijah sprememb temeljnih aktov EU). Zdi se namreč, da je politični razred nerazumno ocenil, da je dovolj, da smo se ljudje izrekli o vstopu v EU enkrat, nadaljnje besede o poglabljanju integracije pa v neposredni obliki (nikoli?) več ne bomo imeli.

Seveda bo za preprečevanje ekscesov proti šibkim družbenim manjšinam vedno potrebna nadzorna funkcija ustavnega sodišča. To bi poleg varstva navedenih skupin nedvomno reagiralo in ugotovilo protiustavne posledice referenduma, tudi v primeru, da bi se uresničili absurdni strahovi nekaterih, da bi ljudstvo samo sebi enostavno ukinilo davke, kar povprek razlaščalo premožne ali storilo kaj podobno pravno ali javnofinančno očitno nevzdržnega.

Ne dvomim v to, da je prav, da ostane referendumsko odločanje izjema, ne pa pravilo. Vendar naj bo izjema, ki pride v poštev v najpomembnejših primerih, tedaj, ko volilci začutijo, da njihovi predstavniki glede nekega temeljnega vprašanja razmišljajo drugače od volilcev in neskladno z njihovimi interesi. Dovolj visok kvorum za veljavnost referendumskega glasovanja bi zagotovo preprečil referendume o vprašanjih, ki zanimajo le manjše število članov kakšne interesne skupine.

Nadaljevanje obstoječe poti

Udejanjenje sedanjih idej političnih elit pelje v to, da bo na zakonodajnih referendumih mogoče potrjevati ali zavračati le še nepomembne in minorne zakone (o državnih proslavah, spravnih slovesnostih…) ali zakone o etično-ideoloških vprašanjih. O denarju in o drugih pomembnih stvareh otroci (torej volilci) ne bomo neposredno odločali.

To pa pomeni, da se moramo volilci nujno vprašati: kaj elite (gospodarske in politične) tako moti pri neposredni demokraciji. To, da je v bližnji preteklosti na referendumih padlo nekaj zakonov, ki ne bi smeli, ne more biti pravi razlog. Zaradi neke konkretne politične dileme v konkretnem trenutku spreminjati ustavo, ki naj bi po spremembi ustrezala vsem mogočim političnim situacijam/konstelacijam v naslednjih (vsaj) tridesetih letih, se zdi noro. Povratek v prejšnje stanje bo izrazito težko doseči.

Videti je, da gre za nekaj drugega. Neokonservativna revolucija 2.0 (prva po tisti Thatcherjeve in Reagana na začetku osemdesetih let prejšnjega stoletja) je v polnem zamahu in v vse višjih obratih.

Poslance, zainteresirane le za svojo plačo, vdane vojaški poslušnosti svojim voditeljem, poistovetenim z interesi elit, je vedno mogoče prepričati v marsikaj. In to ne glede na politično barvo poslancev. Mogoče je celo ustanavljati "stranke za enkratno uporabo", katerih edini namen obstoja je trajna demontaža socialne države, in ta namen maskirati s praznim leporečjem o liberalizmu. Ljudi, soočenih z referendumskim vprašanjem, pa ni mogoče vedno prepričati, da je smotrno in razumno uničiti javno šolstvo in predšolsko vzgojo, javno zdravstvo in zaščito delovnega prava. Ljudi ni mogoče prepričati, da so sprejemljivi naslednji splošni trendi razvitih držav: naraščanje dohodkovne in premoženjske neenakosti, naraščanje deleža dobičkov in manjšanje deleža plač v bruto družbenem proizvodu, povečanje deleža davkov, ki jih plačuje delo, in zmanjšanje deleža davkov na kapital in premoženje, naprtitev celotnega bremena finančne krize na ramena tistih, ki je niso zakrivili. Če pa jih v navedeno ni mogoče prepričati, jim je še kako mogoče vzeti pravico do referenduma.

Nazadnje bi rad opozoril še na eno pomembno ugotovitev ustavnega sodišča (iz sklepa št. U-I-45/09) čeprav je Slovenija predstavniška parlamentarna in ustavna demokracija, ustava neposrednega odločanja ljudi na referendumu ne postavlja v podrejen položaj. Temu dodajam upanje, da nove spremembe ustave ne bodo storile prav tega: izvotlile in do konca oslabile pravice do neposrednega odločanja ljudi.