"Ni govora," je predsednik ustavne komisije dr. France Bučar v kali zatrl kakršnokoli misel o poklicnem opravljanju "častne" svetniške funkcije. "V državnem svetu ne bo nihče profesionalec," je pribil.

A ni bilo čisto tako. Predsedniki državnega sveta svoje delo opravljajo poklicno. Se pravi, da za to prejemajo plačo, ki je enaka plači predsednika državnega zbora. Najprej so si to uredili kar s sklepom. Leta 2003 je računsko sodišče v reviziji, podpisal jo je takratni predsednik sodišča Vojko Antončič, med drugim ugotovilo, da za plači predsednika in sekretarja državnega sveta ni pravne podlage, ker o tem v ustavi in v zakonu o državnem svetu ni nič zapisanega. Državni svet je zato poslancem državnega zbora predlagal, da ustrezno spremenijo omenjeni zakon, toda večina v državnem zboru je poklicno opravljanje funkcije predsednika državnega sveta dvakrat zavrnila. Državni svet se je nato obrnil na ustavno sodišče, ki je presodilo, da ta funkcija zahteva celega človeka in jo je zato treba opravljati poklicno. Ker državni zbor kljub tej precej arbitrarni odločbi ustavnega sodišča ni hotel ustrezno spremeniti zakona o državnem svetu, je ustavno sodišče profesionalizacijo predsednika državnega sveta uzakonilo samo. Kopja političnih interesov so se v ustavni komisiji lomila tudi okrog drugih vprašanj: zlasti o pristojnostih, pa tudi o številu svetnikov. Nekateri so zahtevali, da bi jih bilo 60.

Kot se spominja dr. France Bučar, so bili pritiski z vseh strani, tako z desnice kot z levice, saj so mnogi želeli dvodomni sistem. Po prepričanju dr. Mira Cerarja z ljubljanske pravne fakultete, ki je bil ob oblikovanju ustave sekretar ustavne komisije, državnega sveta v času sprejemanja ustave nismo nujno potrebovali in bi tudi brez njega naša politika lahko uspešno delovala. A smo ga leta 1991 na neki način vendarle potrebovali, saj je ponudil izhod iz pat položaja pri sprejemanju ustave. "Predsedniku takratne skupščine in ustavne komisije dr. Francetu Bučarju je prav z idejo o državnem svetu kot specifičnem predstavništvu lokalnih, socialnih, gospodarskih in poklicnih interesov uspelo doseči politični kompromis, ki pa niti takrat niti kasneje ni užival širše strokovne podpore oziroma naklonjenosti. Zaradi svoje specifične korporativne strukture in v marsičem neposrečenih pristojnosti se državni svet tudi v praksi ni mogel izkazati kot pomemben in pretežno koristen državni organ, čeprav seveda ne gre spregledati dejstva, da je kot parlamentarni dejavnik v okviru sistema cheks and balances nekajkrat tudi zelo uspešno odigral svojo vlogo," je v kolumni na IUS-INFO zapisal dr. Cerar.

 V strokovni podlagi za sprejem ustave, tako imenovani podvinski ustavi, državni svet ni bil predviden. Se je pa, kot je na posvetu Pomen in vloga dvodomnosti poudaril dr. Franc Grad s Pravne fakultete v Ljubljani, ta ideja, ki je oblikovana po vzoru bavarskega senata (tega so kmalu zatem, ko je služil kot zgled za postavitev našega državnega sveta, ukinili), pojavila v tako imenovani pisateljski ustavi nekaj let prej. Vendar pa ima državni svet pri nas - v nasprotju z bavarskim senatom - večino predstavnikov lokalnih interesov, pri čemer so avtorji sledili željam po regionalnem drugem domu. Tako je med štiridesetimi svetniki 22 predstavnikov lokalnih interesov, po štirje predstavniki delodajalcev in delojemalcev, štirje predstavniki kmetov, obrtnikov oziroma samostojnih poklicev in šest predstavnikov negospodarskih dejavnosti. "Žal moram reči, da je ustavna ureditev državnega sveta tipičen primer tega, kako politični kompromis pogosto ni ustrezno prelit v ustavne norme," je poudaril dr. Grad. Državni svet je po njegovem prepričanju nekakšen padalec in zelo pomanjkljivo ustavno urejen. Ustava mu ne daje dovolj jamstev za parlamentarno avtonomijo, ki jo drugi dom parlamenta mora imeti. Po drugi strani ima državni svet po ustavi tudi pristojnost, ki po prepričanju dr. Cerarja daleč presega pristojnosti mnogih drugih domov parlamentov, to je možnost, da zahteva zakonodajni referendum, ki ga mora na njegovo zahtevo razpisati državni zbor.

Dva referenduma, predlogi za štiri preiskave

Res pa je, da je to možnost državni svet v skoraj dvajsetih letih svojega delovanja uporabil le dvakrat. Najprej v svojem prvem mandatu leta 1996, ko so se volilci odločali med tremi volilnimi sistemi: čistim dvokrožnim večinskim, ki ga je predlagala SDSS, čistim proporcionalnim, katerega predlagatelji so bili poslanci zlasti iz vrst LDS, in kombiniranim proporcionalno-večinskim volilnim sistemom, za katerega se je zavzemal državni svet. Državni svet je v to referendumsko igro, ki jo je sprožil predlog Janševe SDSS o uvedbi večinskega volilnega sistema, po katerem bi v vsakem od 88 volilnih okrajev izvolili po enega poslanca, potegnil predvsem njegov takratni predsednik, profesor in nekdanji ustavni sodnik dr. Ivan Kristan, ki je Janševi ideji ostro nasprotoval. Po odločitvi ustavnega sodišča je takrat na podlagi relativno zapletenih pravil ugotavljanja izida trojnega referenduma "zmagal" predlog SDSS. Kot je znano, je pred jesenskimi volitvami leta 2000 v parlamentu zbrana dvetretjinska večina poslancev to odločbo (Jambrekovega) ustavnega sodišča obšla tako, da je proporcionalni sistem zapisala v ustavo.

A če prvič državni svet na referendumu ni bil uspešen, so mu volilci leta 2007 prisluhnili in na njegov predlog zavrnili zakon o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic. Vznemirilo jih je določilo, po katerem se je delež v Zavarovalnici Triglav prenesel na Kapitalsko družbo in ne na fizične osebe. Zakon, ki ga je predlagala Janševa vlada, je na referendumu doživel skoraj plebiscitarno zavrnitev. Proti se je namreč izjasnilo kar 71 odstotkov volilcev. Referenduma se je udeležilo 58 odstotkov volilnih upravičencev, kar je za naše razmere izjemno visoka referendumska udeležba. Več (60 odstotkov) državljanov je na volišča prišlo le na referendumih o vstopu Slovenije v EU in Nato. Pri tem pa je vendarle treba zapisati, da je k tako visoki udeležbi veliko prispevalo dejstvo, da je "zavarovalniški" referendum potekal hkrati z drugim krogom volitev predsednika države, v katerem sta se pomerila Danilo Türk in Lojze Peterle. A vseeno, če odštejemo referenduma o EU in Natu, je ta referendum zaradi visoke udeležbe edini, ki mu ni mogoče očitati neverodostojnosti odločitve. Tako je postal vzor tistim, ki zahtevajo, da bi morali uzakoniti pravilo, da je referendumska odločitev sprejeta, če se referenduma udeleži vsaj 40 odstotkov vseh volilcev.

Toda bolj kot to, da državni svet lahko zahteva referendum, je šlo poslancem na živce to, da je državni svet lahko vsak zakon, ki so ga sprejeli, zaustavil z vetom. Če so namreč poslanci hoteli uveljaviti svojo odločitev, so jo morali potrditi z novim glasovanjem, pri čemer je bilo treba za sporni zakon v parlamentu zbrati več kot 45 glasov. V slabih dvajsetih letih je državni svet sprejel kar 112 odložilnih vetov, in sicer od 22 (v drugem) do 34 (v prvem mandatu) na posamezen petletni mandat. Veti, za njihovo sprejetje zadošča večina na seji navzočih svetnikov, so se nanašali na široko paleto zakonov. Prvi veto so svetniki februarja 1993 sprejeli na zakon o sodniških plačah, vendar ga je državni zbor na ponovnem glasovanju vseeno potrdil. Podobno usodo je prav tako februarja 1993 doživel zakon o plačah ustavnih sodnikov. Na prvi "uspeh" so državni svetniki čakali le dobrega pol leta, ko državni zbor po njihovem vetu ni potrdil novele zakona o državljanstvu. A je bilo uspešnih vetov v dosedanji svetniški zgodovini le 19 - največ, osem, v omenjenem prvem mandatu. V mandatu, ki se izteka zdajšnjim svetnikom, so uspeli štirikrat. Zaustavili so "Šturmov" zakon o zaključku postopkov vračanja podržavljenega premoženja, zakon o ustanovitvi občine Ankaran (pri tem le delno, kajti občino je potem ustanovilo ustavno sodišče), socialdemokratski zakon o udeležbi delavcev pri dobičku in novelo zakona o zemljiški knjigi. Še posebej je v tem zadnjem obdobju v državnem svetu opazna vloga predstavnikov sindikatov. Ti so med drugim predlagali veto na pokojninsko reformo in na zakon o malem delu. Poslanci so veta sicer preglasovali, toda oba zakona sta potem padla na referendumih.

V slabih dvajsetih letih svojega delovanja je državni svet podal tudi 45 zakonskih pobud, 40 zahtev za oceno ustavnosti in zakonitosti ter štiri zahteve za parlamentarno preiskavo. V sedanjem mandatu si državni svet parlamentarnih preiskav (še) ni zaželel, je pa moral državni zbor na zahtevo svetnikov leta 1996 ustanoviti preiskovalno komisijo, ki je pod vodstvom poslanca LDS Jožefa Zimška ugotavljala morebitne zlorabe javnih pooblastil pri dogodkih na kapitalskem trgu marca 1996 in uresničevanje zakonskih nalog Agencije za trg vrednostnih papirjev. Državne svetnike je vznemirila tudi zaplemba vojaškega vohunskega kombija pri Zavrču in so leta 1998 zahtevali ugotavljanje politične odgovornosti za to afero. Leto kasneje pa za po njihovem prepričanju nesmotrno porabo proračunskih sredstev na ministrstvu za obrambo. Vendar je državni zbor zahteval dopolnitev predloga za preiskavo. Ker svetniki tega niso storili, preiskovalna komisija ni bila ustanovljena. Je pa bila na njihovo zahtevo leta 2005 odrejena parlamentarna preiskava o politični odgovornosti državnega tožilstva.

Sejnina za navzočnost in sejnina za obstoj

Državni svet tako v politiki kot tudi v javnosti velja za nekakšno motnjo, kot nepotreben in tudi drag privesek državnega zbora. Za njegovo delovanje je letno namenjenih okoli 2,3 milijona evrov proračunskih sredstev (lani so porabili 2,281.126 evrov, v predlaganem rebalansu proračunu za letošnje leto pa je predvideno znižanje za 315.000 evrov). Trenutno ima državni svet 26 zaposlenih. Od svetnikov prejema plačo predsednik državnega sveta, in sicer je bila zadnja bruto plača Blaža Kavčiča 5437,67 evra, člani DS pa za nepoklicno opravljanje funkcije prejemajo sejnino. Ta je sestavljena iz stalnega in spremenljivega dela. Stalni del sejnine je odvisen od funkcije svetnika. Tako prejemajo svetniki, ki nimajo kakšnih dodatnih funkcij, 414 evrov neto stalne sejnine na mesec, podpredsedniki komisij 477, predsedniki komisij in vodje interesnih skupin 559 in podpredsednik državnega sveta (oziroma v tem mandatu podpredsednica Lidija Jerkič) 600 evrov. Poleg stalne sejnine, ki jo torej dobijo zato, ker so v državnem svetu, dobijo svetniki še spremenljivi del sejnine za vsako udeležbo na seji državnega sveta oziroma njegove komisije, interesne skupine ali kolegija, za poročanje v državnem zboru ter za udeležbo na sejah nekaterih mednarodnih teles. Ta se giblje od 75 do 124 evrov neto na sejo. Seštevek obeh sejnin lahko prinese kar zajetno vsoto. Tako je za februar največ prejel predsednik komisije za mednarodne odnose in evropske zadeve, član interesne skupine lokalnih interesov, po svojem osnovnem poklicu pa RTV-mehanik Vincenc Otoničar, in sicer 1856 evrov neto (od tega je večji del - 1296 evrov - nanesel spremenljivi del sejnine). Sledi mu predstavnik socialnega varstva in predsednik komisije za socialno varstvo, delo, zdravstvo in invalide Boris Šuštaršič s 1173 evri neto, vendar pa 973 evrov stalnega dela sejnine vključuje še dodatek za asistenta. Skoraj tisočaka sta za februar prejela član interesne skupine lokalnih interesov in predsednik komisije za državno ureditev Bogomir Vnučec ter predstavnik za področje vzgoje in izobraževanja ter predsednik komisije za kulturo, znanost, šolstvo in šport Zoltan Jan.

Politika v državnem svetu

Čeprav je državni svet po ustavi sestavljen iz predstavnikov lokalnih, socialnih in poklicnih interesov, vpliva strank na njegovo delovanje ni mogoče spregledati. To se vedno znova kaže tudi pri postavljanju predsednikov in sekretarjev državnega sveta. Tako so se na mestu predsednika (in v zadnjih dveh mandatih tudi na mestu sekretarja) državnega sveta doslej menjavali politiki LDS in SLS. Med liberalne demokrate sta sodila prvi in sedanji predsednik Ivan Kristan in Blaž Kavčič, iz vrst SLS pa sta prišla Tone Hrovat in Janez Sušnik. Predsedniki državnega sveta so vedno trdili, da je svet nestrankarski. Nestrankarstvo svetnikov so dokazovali s tem, da v državnem svetu ni svetniških skupin na podlagi strankarske pripadnosti. V resnici je državni svet vsaj v zadnjih letih prestreljen s strankarskimi aktivisti, ki v njem uresničujejo interese strank in ne interesnih skupin, ki naj bi jih predstavljali. To še zlasti velja za 22 državnih svetnikov, ki naj bi predstavljali občine. Izvolijo jih tako, da strankarsko sestavljeni občinski sveti odvisno od velikosti občine določijo elektorje, ti pa izvolijo državnega svetnika za posamezno skupino občin, tako da se njihovo število izide na 22. Stranke torej po tej poti poskrbijo, da v državni svet spravijo čim več sebi naklonjenih svetnikov. V prvem desetletju obstoja državnega sveta sta v njem prevladovali LDS in SLS, zlasti v sedanjem mandatu pa politiko državnega sveta kroji tako imenovana osnovna organizacija SDS (in SLS) z bivšim poslancem SDS Bogomirjem Vnučcem na čelu. Vnučec je tako sam ali prek komisije za državno ureditev sprožil glasovanje o petih vetih na zakone, ki jih je v parlamentu sprejemala Pahorjeva vladna koalicija. Neformalni "osnovni organizaciji SDS" pa gre od 32 v tem še nedokončanem mandatu izglasovanih vetov pripisati več kot polovico. To jim uspeva tudi zaradi medcehovske solidarnosti, ki je postala prevladujoča praksa pri glasovanjih v državnem svetu. Gre nekako v slogu naturalne trgovine "če boste vi podprli naš veto, bomo mi prihodnjič vašega". Zato se ne gre čuditi relativno velikemu številu izglasovanih vetov, kakor tudi ne temu, da povečini temeljijo na trhlih argumentih za interese posamezne skupine. Tudi po prepričanju očeta slovenske ustave v državnem svetu politiki ni mesta, saj ta sodi v državni zbor. "Čim se je v državnem svetu uveljavila politika, kar se je zgodilo predvsem zaradi predstavnikov lokalnih interesov, je prvotna ideja državnega sveta ugasnila," ocenjuje Bučar.

Za spremembo ustave le malo časa

Podrobnosti delovanja državnih svetnikov redkokdaj pridejo v javnost. Toda zaradi nekaterih zgodb, ki so vendarle pricurljale na dan, predvsem pa zaradi veta in tudi zaradi stalnega trmastega razglašanja svetnikov (zlasti v tujini), da so drugi dom parlamenta, je bil državni svet kot nelojalna konkurenca pogosta tarča ostrih kritik iz poslanskih klopi. Poslanci so večkrat javno govorili, da je treba državni svet ukiniti, toda uradnega predloga za tovrstno spremembo ustave, ki ga omenjajo, še do danes ni. Na državni svet je bil zlasti alergičen vodja nacionalistov Zmago Jelinčič, ki ga je večkrat primerjal s slepim črevom demokracije. Z drobovinsko anatomijo so si pred dobrega pol leta pomagali tudi v Zares, ko so zaradi izglasovanega veta na zakon o odvzemu nezakonitega premoženja - to je bil zadnji od do zdaj izglasovanih 112 vetov - državnemu svetu očitali, da je slepič zakonodajne oblasti. Da je torej nekoristen.

Pobude, da je treba državni svet ukiniti, so se znova zgostile v kampanji pred zadnjimi volitvami. Da ga bodo ukinile, če pridejo na oblast, je napovedovala večina strank in list. Toda po volitvah se za črtanje državnega sveta iz ustave zavzemajo samo še štiri. Na čelu je Virantova državljanska lista, svoje podpise za omenjeno spremembo ustave pa so napovedali še v poslanski skupini SDS, NSi in v DeSUS. Vse skupaj imajo 43 glasov, kar je daleč od za spremembo ustave predpisane dvetretjinske večine. Predsednik parlamenta Gregor Virant je sicer prepričan, da se bodo zlasti v Jankovićevi Pozitivni Sloveniji, ki šteje 28 poslancev, pustili prepričati, da je državni svet popolnoma nepotreben in ne sodi v naš model zakonodajne oblasti. V obeh opozicijskih strankah so se na predloge o ukinitvi odzvali s predlogi po preureditvi državnega sveta v zgolj predstavništvo občin oziroma pokrajin s precej okleščenimi pristojnostmi.

V parlamentarnih strankah se torej zavzemajo bodisi za ukinitev ali za preureditev državnega sveta. Vendar pa za spremembo ustave v tej točki ni več veliko časa, saj bo treba volitve v nov, peti petletni mandat razpisati najpozneje v drugi polovici letošnjega septembra. Glede na logiko interesov strank je verjetnejša rešitev, da bodo državni svet ukinili. Ne samo zaradi vsesplošnega pritiska, da je treba varčevati, ampak tudi zato, ker je to najbolj preprosta rešitev, s katero nobena stranka ne izgubi veliko. Še največ bi sicer izgubila koalicija na čelu s SDS, ki ima sorazmerno največ moči v občinah, a je prav SDS v zadnjem času glede državnega sveta napravila politični salto mortale in se - brez jasnega pojasnila - brezkompromisno zavzema za njegovo ukinitev. Enako tudi ni preveč prepričljiva utemeljitev Pozitivne Slovenije, da bi državni svet le nekoliko preoblikovali. Jankovićeva stranka je v parlamentu sicer res najmočnejša, v občinskih svetih pa razen v Ljubljani nima prav velike opore in posledično torej tudi ne bi imela vpliva v preoblikovanem državnem svetu. Zato se postavlja vprašanje, zakaj bi navijala za državni svet, če ji ta v političnem boju ne koristi.

Sploh pa so pričakovanja, da bi se dvetretjinska večina parlamentarnih strank do septembra lahko dogovorila, kako preoblikovati državni svet, popolnoma nerealna. Zato je zelo verjetno, da bo državni svet, če ga ne bodo ukinili, še najmanj pet let tak, kot je zdaj. In bodo torej tudi v prihodnje z njim nezadovoljni prav vsi, razen svetnikov samih.