Navedbe zagovornikov, da tako ureditev - tožilstvo v okviru notranjega ministrstva - poznajo tudi v nekaterih skandinavskih državah, so se po skrbnem pregledu izkazale za neresnične, celo več, Slovenija bo z umestitvijo tožilstva v notranji resor postala unikum v evropskem prostoru. Vključitvi tožilstva, ki je organ pregona, v organ, katerega naloga je odkrivanje kaznivih dejanj, poleg generalnega državnega tožilca dr. Zvonka Fišerja nasprotujejo tudi drugi bivši generalni državni tožilci. Tako Barbara Brezigar ocenjuje, da je za tožilstvo najbolj primerna vezanost na ministrstvo za pravosodje, ob tem pa nasprotuje funkcionalni podreditvi državnotožilske funkcije kateremukoli ministrstvu: za pravosodje ali za notranje zadeve. Državno tožilstvo mora biti po njenem trdnem prepričanju samostojen državni organ.

Nujen je medsebojni nadzor

A nekateri poznavalci so prepričani, da je v ozadju predlagane rešitve, ki je povsem neprimerna in predstavlja tudi nevarnost za državljane (da jim ne bo zagotovljeno pravično sojenje), interes politike, da tožilstvo podredi izvršni oblasti in tako okrni moč tožilca. Tožilstvo mora ostati del pravosodja in ne sme biti nikoli podrejeno izvršni oblasti, še poudarjajo. Tožilec in policist nikakor ne moreta biti pod isto streho, saj je tožilec tisti, ki nadzira delo policista, zato je nepredstavljivo, da bi nadzornik in tisti, ki je nadziran, tako rekoč sedela v isti pisarni, opozarja stroka. Tovrstni posegi so po mnenju mnogih tudi povsem nepotrebni, saj ima Slovenija vzorno urejeno razmerje med sodno, izvršno in zakonodajno oblastjo, mnoge evropske države se po nas celo zgledujejo.

Gre za sistem vzajemnih zavor in ravnovesij med policijo in tožilstvom, pojasnjuje državni sekretar na ministrstvu za pravosodje Boštjan Škrlec, ki se po prenehanju funkcije vrača med tožilce. Pri tem je logika in filozofija delovanja policije ta, da je vse sumljivo in se preiskuje, tožilec pa predstavlja sito, ki kritično presoja utemeljenost sumov in odloča, ali bo začel oziroma predlagal tudi kazenski postopek. V nasprotju s policijo mora delovati po principu najprej preudari, šele potem udari. Uvedba kazenskega postopka za obdolženca pomeni namreč pomemben poseg v človekove pravice, saj prinaša nekaj konkretnih omejitev teh pravic. Način delovanja policije tako ni enak delovanju tožilstva, tudi njuni cilji so skupni samo v primeru končne obsodbe (pri čemer se večina na policiji in tožilstvu obravnavanih primerov ne konča z obsodbo), Škrlec pa poudarja, da bo imel v primerih navzkrižja interesov minister možnost preko policije neposredno vplivati na delo tožilcev.

Prav dva ločena ministra, eden pristojen za policijo in drugi za tožilstvo, predstavljata jamstvo, da oba organa delujeta korektno oziroma da so kršitve posameznega organa odkrite in sankcionirane, trdi Škrlec in opozarja, da bi z njuno umestitvijo v isti resor bistveno oslabili ali morda celo izničili možnost medsebojnega nadzora. Ob tem pa poudarja, da prenašanje tožilstva na notranje ministrstvo pomeni, da bo treba sistem zavor in ravnovesij med tožilstvom in policijo, ki sedaj temelji na predpostavki dveh ločenih resorjev, postaviti na novo oziroma bo treba na novo preučiti vsa temeljna vprašanja in pretehtati, ali je aktualna ureditev še uporabna ali pa jo je treba spremeniti in kako. "Mislim, da bi bilo škoda, če bi naš napredek izničili s tem tako hitrim in tako nedomišljenim prenosom tožilstva pod drug resor," je kritičen Škrlec, ki tudi poudarja, da v vsej razpravi o umestitvi tožilstva v notranje ministrstvo ni slišal niti enega pametnega argumenta, zakaj bi bila taka premestitev pravzaprav potrebna.

V tožilskih vrstah poudarjajo, da ni vseeno, v katero ministrstvo je uvrščeno tožilstvo, tudi zato, ker ima pravosodni minister v skladu z zakonom o državnem tožilstvu v razmerju do tožilstva vrsto pristojnosti. Na tožilstvu lahko med drugim izvrši izredni pravosodni nadzor, v prostorih državnega tožilstva tako lahko vpogleda v spise ter od državnih tožilstev zahteva izpise iz vpisnikov in drugo dokumentacijo, ki se nanaša na izvrševanje posamezne zadeve ali vrste zadev državnotožilske uprave. Če bodo tožilstvo umestili pod notranje ministrstvo, pa bo tak nadzor lahko opravil kar minister za notranje zadeve.

Da gre za občutljivo pristojnost, ki lahko povzroči velike konflikte med ministrom in tožilci, se je pri nas najbolj izrazito pokazalo jeseni leta 2009. Takrat je pravosodni minister Aleš Zalar uvedel izredni pravosodni nadzor nad poslovanjem okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, kar je med njim in bivšo generalno državno tožilko Barbaro Brezigar privedlo do spora velikih razsežnosti, ki se je kasneje samo še zaostroval.

Minister ima v razmerju do državnih tožilcev še nekatere druge pristojnosti, izdaja na primer državnotožilski red in vse pravilnike, ki določajo način dela tožilstva, je tudi predlagatelj za mnoge funkcije na tožilstvu.

Z vidika vplivanja je prav vseeno, ali tožilstvo sodi v pravosodje ali notranji resor, poseganje v tožilstvo bo odvisno predvsem od tega, kdo bo minister, pa je prepričan nekdanji ustavni sodnik dr. Tone Jerovšek. Nedopustne zlorabe so se namreč dogajale tudi pod pravosodnim ministrom, poudarja in spomni na primer bulmastifi, ko je tožilka svoje delo morala zagovarjati celo pred takratnim predsednikom vlade Borutom Pahorjem.

Ustavno sodišče je sicer že leta 1998 v odločbi o pravni naravi državnega tožilstva zapisalo, da je tožilstvo v slovenskem pravnem sistemu del pravosodja v širšem smislu. Iz te ustavne odločbe tako izhaja, da tožilstvo ne more biti del izvršne oblasti oziroma da ne more biti v istem resorju s policijo. Velja še izpostaviti, da tudi 10. člen zakona o državnem tožilstvu določa, da so državna tožilstva kot del pravosodja samostojen državni organ.

Berluskonijada tožilstva

Čeprav se je Jerovšek podpisal pod omenjeno ustavno odločbo, trdi, da ta neodvisnosti tožilcev ne pogojuje s tem, v kateri resor sodijo. Odločba po njegovih besedah pravi le, da tožilci ne morejo biti čisto navadni uradniki in da se približujejo sodniški funkciji, torej jim pripadajo tudi primerljivi pogoji, samostojnost in funkcionarska plača. Jerovšku sicer ni povsem razumljivo, zakaj koalicijski partnerji tožilstvo prenašajo pod notranje ministrstvo, vendar po njegovi oceni to ni prav nič sporno. Po naši sistemski zakonodaji je namreč "ministrstvo samo organ, ki zagotavlja sredstva, prostore in normalne pogoje za delovanje tožilstva, sicer pa je tožilstvo popolnoma samostojen organ".

Podobno meni tudi dr. Gorazd Trpin s katedre za upravno pravo na ljubljanski pravni fakulteti, ki pravi, da je načeloma vseeno, v kateri resor je umeščeno tožilstvo, bolj kot to je po njegovem pomembno, kakšna pooblastila ima minister v razmerju do tožilstva. Ta pooblastila ministra pa so po njegovi oceni pri nas kar precej omejena. Umestitev tožilstva bodisi pod pravosodni bodisi pod notranji resor po besedah Trpina tudi ne bo vplivala na večjo ali manjšo učinkovitost tožilstva in policije. Trpin je sicer prepričan, da tožilce moti nekaj drugega, česar doslej ni še nihče omenjal. Po njegovem je problem predvsem plačni sistem, tožilci se namreč - tako Trpin - bojijo, da jih bodo izvzeli iz sistema pravosodnih funkcionarjev.

Zaslužni profesor za kazensko pravo na ljubljanski pravni fakulteti dr. Ljubo Bavcon se s trditvijo, da je vseeno, pod katerim ministrstvom je tožilstvo, ne strinja. "Če bi bilo to res, si ne bi tako močno prizadevali, da tožilstvo preide v roke notranjega ministrstva, to je berluskonijada," je prepričan Bavcon.

Z Jerovškom in Trpinom se prav tako ne strinja Boštjan Škrlec, ki meni, da je tudi zagotavljanje materialnih pogojev za delo tožilcev lahko vir vpliva nanje. Še večji problem pa, kot omenjeno, vidi v tem, da bo za delo tožilstva odgovoren minister, ki bo odgovarjal tudi za delo policije. Interesi policije in tožilstva so si lahko v navzkrižju, zato bo v teh primerih minister postavljen najmanj v vlogo razsodnika, čeprav bi ta naloga po Škrlečevem prepričanju smela pripadati le sodišču.

Podobno kot Škrlec tudi Bavcon opozarja na številne nevarne posledice, ki bi jih lahko povzročila predlagana premestitev tožilstva pod notranje ministrstvo. S tem ko bi policijski oziroma notranji minister postal pristojen tudi za tožilstvo, bi tako denimo nastala velika nevarnost, da bi se kazenske zadeve začele in tudi končale na policijski postaji. Načeloma velja, da kriminalistična policija uporablja kriminalistične metode dela in tako ugotavlja dejstva in podatke, državni tožilec pa mora vse podatke, ki jih je zbral kriminalist, pravno ovrednotiti in oblikovati, pravi Bavcon. Kot še pojasnjuje, pa vloga tožilca postaja vedno bolj pomembna zlasti zato, ker tradicionalni represivni postopki prehajajo v postopke, v katerih nastopajo tudi žrtve in oškodovanci. Tožilec v teh postopkih nastopa kot tisti, ki lahko postopek ustavi oziroma odloča o nadaljnji usodi osumljenca.

Funkcija tožilca se torej v nekaterih procesnih oblikah približuje sodnikovi, zato je treba njegovo neodvisnost in samostojnost še toliko bolj zavarovati, poudarja Bavcon. Tožilstvo opravlja vse bolj odločilne naloge, zato bi morala država po njegovem narediti vse, da bo tožilstvo ostalo neodvisno in da ne bo postalo podaljšana roka političnih sil.

Ureditev tudi na simbolni ravni ne sme vzbujati dvomov, da je tožilstvo pod nadzorstvom policije, policijskega ministra oziroma izvršne oblasti nasploh. "Ne sme se ustvarjati niti vtisa, da bi bil tožilec lahko orodje v rokah izvršne oblasti ali ministrstva," opozarja prof. Bavcon.

Tudi argument, da bo sodelovanje med policijo in tožilstvom boljše, po njegovem ne zdrži resne presoje, saj je to sodelovanje že vzpostavljeno. V prejšnjem sistemu smo bili vajeni, da so se policist, tožilec in sodnik povezali in se spravili na nekoga, ki ga je bilo treba - ker je tako naročil politični vrh - preganjati. V današnjem času seveda ne govorimo o takem sodelovanju, ampak o strokovnem sodelovanju med policijo in tožilstvom, pri katerem pa je povsem običajno, da pride tudi do konfliktov, saj je pogled policista na kazensko zadevo po naravi stvari drugačen. "Policist je v boju proti kriminaliteti v prvih vrstah, tožilec pa je že korak zadaj in na zadevo gleda nekoliko z distance, saj ni več neposredno vpleten v sam dogodek in je lahko bolj objektiven, vendar je še vedno organ pregona in bo zato najhujša kazniva dejanja še vedno znal prepoznati," pojasnjuje prof. Bavcon.

Tožilstvo ne spada pod policijo

Škrlec pa dodaja, da je skrivnost dobrega sodelovanja policije in tožilstva ravno v njuni ločenosti, saj se le tako ve, do kod segajo pristojnosti in odgovornosti vsakega izmed njiju. Bolj sta področji ločeni med seboj, bolj jasno so razmejene njune odgovornosti in manj je sivega polja, kjer bi prihajalo do nejasnosti ali neskladij med njima. Nasprotno pa njuno umeščanje v isti resor po Škrlečevi oceni povečuje nevarnost njunega stapljanja v en organ, čeprav bi morala v posamezni zadevi sodelovati vsak na svoj način in s svojim delom odgovornosti.

Za boljše sodelovanje tožilstva in policije so potrebni visoka stopnja znanja na obeh straneh, ustrezni pogoji za delo in spoštovanje pristojnosti obeh akterjev, je prepričana nekdanja generalna državna tožilka Barbara Brezigar. Po njenih besedah je sodelovanje med policijo in tožilstvom pogosto dobro, pogosto pa bi lahko bilo boljše, vendar ne verjame, da lahko do boljšega sodelovanja med obema organoma pride le zaradi spremembe zakonodaje.

Sistem, po katerem bi bila tožilstvo in policija pod istim ministrstvom, bi se po mnenju Bavcona morda obnesel le v državah s stoletno tradicijo pravne in splošne demokratične kulture, kjer nikomur niti na misel ne bi padlo, da bi zlorabil policijo z namenom, da bi uničil političnega nasprotnika. Naša družba tovrstne pravne in demokratične kulture nima, zato je taka ureditev po njegovem povsem nesprejemljiva.

A tudi v vseh drugih državah Evropske unije prevladuje prepričanje, da tožilstvo ne spada pod resor policije. Prav v nobeni evropski državi tožilstvo ni umeščeno v notranje ministrstvo, temveč je praviloma pristojnost pravosodnega ministra oziroma je organizirano kako drugače v okviru pravosodja. Strokovne razprave in analize se gibljejo predvsem okoli vprašanja, kakšno naj bo razmerje med tožilstvom in pravosodnim ministrstvom, trendi, ki jih med drugim narekujejo v Evropi vsesplošno sprejeta in priznana bordojska deklaracija ter različna priporočila evropskih institucij, pa gredo v smeri približevanja tožilcev statusu sodnikov, torej vse večjega osamosvajanja tožilcev od kakršnekoli odvisnosti od izvršne veje oblasti.

Pri tem se dosežena stopnja neodvisnosti tožilcev med evropskimi državami zelo razlikuje, za dva najbolj ekstremna primera pa veljata nemška in italijanska ureditev. Prva kot primer izjemno hierarhične organiziranosti tožilcev, ki imajo status državnih uradnikov in so vezani na navodila nadrejenih (vključno s pravosodnim ministrom) celo pri odločanju o konkretnih primerih. Druga pa kot primer popolne izenačenosti položaja tožilca s položajem sodnika ter posledičnega neodvisnega delovanja, ki ga vodita le zakon in ustava.

Brez resne razprave

Nemški sistem je po Škrlečevih besedah podoben nekdanjemu jugoslovanskemu modelu, vendar se od njega zgodovinsko in kulturno razlikuje. Medtem ko je v nekdanji Jugoslaviji tožilstvo predstavljalo šolski primer strogo hierarhično urejenega organa, ki je omogočal zlorabe in jih tudi izvajal, ima Nemčija kot ustaljena demokracija stabilen sistem, ki se ni soočal s takšnimi anomalijami. Zato je tudi razvoj tožilstva proti čim večji neodvisnosti tam nekoliko bolj počasen, pravi Škrlec. Slovenija se namreč po njegovem pri organizaciji tožilstva uvršča med bolj napredne države ravno zato, ker se je želela znebiti precej po vojaško strukturiranega in v politične namene prevečkrat zlorabljenega tožilstva in je leta 1995 na njegovo mesto postavila neodvisne strokovnjake.

Lanskoletna sprememba zakona o državnem tožilstvu, pri kateri je sodeloval tudi Škrlec, po njegovem prepričanju prinaša še večjo neodvisnost tožilstva, saj je novi zakon okrepil državnotožilski svet, povečal njegove pristojnosti in ga postavil za varuha tožilske samostojnosti in neodvisnosti. Trditve Barbare Brezigar, da se je z novim zakonom prav nasprotno povečala podrejenost tožilstva izvršilni veji oblasti, saj so se s spremembami povečale pristojnosti in vpliv ministrstva in ministra za pravosodje na tožilstvo, zmanjšale pa pristojnosti generalnega državnega tožilca, Škrlec zavrača kot neprepričljive.

Še več, pravi, da novi zakon večjo neodvisnost tožilcev prinaša tudi z utrditvijo principa, da je vsak tožilec pri odločanju v konkretni zadevi samostojen in ni vezan na nobena navodila, pa naj gre za nadrejene tožilce ali za pristojnega ministra. "Veliko težje je vplivati na dvesto samostojnih državnih tožilcev kot na enega posameznika, ki mu morajo v sistemu hierarhije in podrejanja ostali tožilci slediti," pojasnjuje. Glavni problem pri hierarhični organizaciji tožilstva vidi Škrlec ravno v tem, da se linija odločanja prenaša višje in višje in lahko na koncu s strokovnega preide celo na politični nivo, ob tem pa se delovanje tožilca, če je v konkretni zadevi vezan na navodila, zoži na sledenje le-tem.

Za zdaj kaže, da prvaki koalicijskih strank pod vodstvom mandatarja Janeza Janše ostrim protestom tožilske organizacije in številnim pripombam pravne stroke ne bodo prisluhnili in bodo - brez resne razprave o morebitnih škodljivih posledicah - pristojnosti, ki se nanašajo na organizacijo in status tožilstva, dali v roke policijskemu ministru. Slovenija bo s tako ureditvijo unikum v evropskem prostoru, zato bo to svojevrsten eksperiment. Kazenskopravno stroko pri tem predvsem skrbi, kako bodo v taki ureditvi varovane pravice tistih, ki se bodo znašli v kazenskem postopku, v primeru konflikta med policistom in tožilcem bi namreč notranji minister lahko preko policije neposredno vplival na delo tožilcev. V tožilskih vrstah pa so ob tem prepričani, da si jih želi politika oziroma izvršna oblast na ta način podrediti in tako okrniti njihovo moč.