Uredba o financiranju univerz

Predlog nove in v zadnjih dneh deloma spremenjene uredbe o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov ne pomeni razkritja problemov pravne ureditve slovenskega visokega šolstva, ki do sedaj ne bi bili znani. Ustavno je sporna, saj med drugim vključuje vsebino, ki bi jo bilo treba v večji meri prepustiti zakonskemu urejanju. Vsebuje tudi nekatere premalo določne pojme, pristojnemu ministru pa daje ustavno sporne pristojnosti. Predlagana uredba tudi sicer ne pomeni odprave ustavno pomembnih napak sistema slovenskega univerzitetnega okolja. Ta je v marsičem ne le neprimeren, ampak tudi ustavnopravno nevzdržen.

V slovenskem ustavnem redu je univerza ustavna kategorija. Temelj za njen obstoj in delovanje so določbe 57., 58. in 59. člena ustave. Država je dolžna zagotavljati financiranje univerz, učinkovito uresničevanje svobode znanosti in pravice do šolanja in izobraževanja. A politika financiranja ne bi smela krniti avtonomije univerz. Spremembe financiranja morajo biti stvarno utemeljene z javnim interesom. Uvedene morajo biti kot nujne in v najmanjši možni meri. Ne smejo biti sprejete brez predhodne in prepričljive analize vplivov in posledic za izvajanje študijskih programov in razvoj univerz.

Ob tem dokazovanje škodljivih vplivov na delo in razvoj univerz ni naloga univerz, ampak primarna pozitivna obveznost države. Te spremembe tudi ne smejo ustvarjati stvarno neutemeljenih razlik med posameznimi univerzami. Morebitna ogroženost akreditiranih in že začetih študijskih programov, ali celo njihovo onemogočenje, pa bi pomenila nedopusten poseg v pravico študentov do šolanja in izobraževanja.

Pogoste, javno izražene kritike, pomisleki in opozorila o univerzitetni sferi pa morda (tak je vtis) preveč puščajo ob strani temeljno sistemsko vprašanje. Z vidika ustave se namreč zdi dosleden le sistem celostnega financiranja univerz (t.i. en bloc ali lump-sum). Ob tem se zdi ustavnopravno najbolj sporna statusnopravna ureditev univerze kot javnega zavoda. Prav ta namreč v največji meri omogoča državi, da močno posega v organizacijska, kadrovska in finančna vprašanja univerz, s tem pa znatno omejuje njihovo avtonomijo. To sta že pred leti (1994) kategorično pojasnila tudi tedanja sodnika ustavnega sodišča prof. Zupančič in prof. Ude.

Zupančič je zapisal, da je univerza glede svojih zadev vezana neposredno na ustavo in zakonsko urejanje univerze zato ni dopustno. Po njegovem mnenju je zakon o visokem šolstvu v celoti protiustaven, če ne ureja "golega financiranja univerze, se pravi takega (in samo takega) financiranja, ki ne bo poseglo v avtonomijo univerze". Podobnega mnenja je bil Ude, ko je opozoril, da avtonomija pomeni, da je njen nosilec sam svoj zakonodajalec: "Ureja svoje zadeve v organizacijskem in funkcionalnem smislu… Zakon, ki v večjem obsegu in globlje ureja vsa ta vprašanja, kot pa jih ureja zakon o zavodih in kot jih urejajo posamični predpisi za posamezne dejavnosti, je tako v nasprotju z ustavo že po svoji koncepciji." Na sorodna vprašanja je že pred leti (1996) opozarjal tudi prof. Svetlik (sedanji minister za delo) in pri tem poudarjal predvsem potrebo po notranji integraciji univerze kot pogoju za pristno avtonomijo in kakovosten razvoj.

Danes država najbolj posega v obstoj in delovanje univerz s pravnim urejanjem financiranja univerz. Z načinom tega pravnega urejanja. Ne odloča in določa samo, koliko denarja bodo dobile univerze kot celota, ampak tudi, kako se bo denar razdeljeval. Primer tega je tudi omenjena in predlagana uredba. Ni pa to edino področje univerzitetnega okolja, ki ga pravno ureja država. Država torej ne ureja samo tistega, kar od nje izrecno zahteva ustavna ureditev položaja univerze kot ustavne kategorije: financiranje univerz.

Odgovorna avtonomija

Zunanja, javna oblast posega tudi v organizacijsko, raziskovalno in kadrovsko politiko univerze. Celo v vsebino izobraževalnega procesa. Zakoni, uredbe, pravilniki, navodila, pa agencije (predvsem ARRS), NAKVIS… Celo imena posameznih članic univerz ni mogoče statutarno spremeniti, ne da bi prej država potrdila spremembe (četudi le tehnične) odloka o ustanovitvi univerze. Prepoznamo lahko pomembne in utemeljene razloge za sklep, da je področje delovanja univerz "prenormirano", kot takšno pa jemlje univerzam pristno avtonomijo. Marsikdo takšno dejansko stanje upravičeno označi za absurd.

Zunanja avtonomnost univerze pomeni predvsem odsotnost političnih vplivov. Brez nje tudi ne more biti notranje avtonomnosti. Ta pa je bistvenega pomena za položaj posameznika znotraj univerze. Ustavno sodišče je v eni izmed svojih odločb posebej poudarilo, da je treba razumeti avtonomijo univerze predvsem kot avtonomijo profesorjev, da avtonomno, torej neodvisno, brez omejitev in brez pritiskov raziskujejo in poučujejo. V razmerju do univerze je zato avtonomen posameznik-znanstvenik.

Ne gre samo za ustavno pravico univerz do avtonomije. Gre tudi za pravno in etično obveznost univerz, da svojo avtonomijo odgovorno uresničujejo. Zato ne smemo biti ravnodušni do napak, ki se dogajajo znotraj univerze. Še manj do primerov zlorabe avtonomije s strani določene univerze. Mislim predvsem na nespoštovanje ali poskuse nespoštovanja lastnih statutarnih pravil, neposrečeno oblikovane študijske načrte, neutemeljene zavrnitve v habilitacijskih postopkih, ki ne vsebujejo vsebinske obrazložitve, arbitrarno razdeljevanje raziskovalnih sredstev, tipične primere mobinga ipd. Avtonomija univerz ne pomeni bianco pooblastila za arbitrarno, nezakonito, celo protiustavno ravnanje. Odgovornost države za avtonomijo univerz nujno dopolnjuje in nadgrajuje odgovorna avtonomija univerz.

Uresničevanje najvišjih ciljev univerze je predvsem pravna in etična obveznost univerz samih. Prizadevanje za uresničevanje družbene vloge in poslanstva univerz je funkcija notranje avtonomnosti in integriranosti. Mnenja o pomenu in razsežnostih teh dveh pojmov so tudi med predstavniki univerz, predavatelji in raziskovalci različna. Opaziti je neobstoj soglasja o tem, ali naj avtonomija univerze pomeni maksimalno stopnjo samostojnosti pri delovanju.

Občasno se celo zdi, pa tudi sliši, da si univerze in njihova vsakokratna uprava, pa tudi številni znanstveniki, ne želijo prevelike avtonomije. Kot razlog temu se navaja prepričanje, da univerze niso sposobne učinkovito delovati in poslovati brez skrbniškega nadzora in ukazovalne avtoritete države. In da se raje formalno prilagajajo zahtevam in odredbam zunanje javne oblasti, kot tvegajo prevelika in neobvladljiva notranja nesoglasja. Če je to res, potem takšno etično samorazumevanje univerz in ljudi, ki jih predstavljajo, vzbuja zaskrbljenost. Pravzaprav tudi prispeva k stopnjevanju nevarnosti za poglabljanje njegovih slabosti.

Ali to pomeni, da si ne moremo prizadevati za kaj več kot le optimalno stopnjo samostojnosti v delovanju univerz, pogojeno s socialnim, ekonomskim in dnevnopolitičnim pragmatizmom v smislu sprejemanja "manjšega zla"? In da si več tudi ne bi smeli privoščiti zaradi prevelikega tveganja, da se izgubi še tisti obseg avtonomije, s katerim so se zaenkrat zadovoljile slovenske univerze? Prepričan sem, da ne.

Dr. Andraž Teršek je ustavnik, zaposlen kot raziskovalec in predavatelj na Univerzi na Primorskem.