Medtem ko je MVŠZT na podlagi javnega razpisa sklenilo trenutno veljavnih osemindvajset koncesijskih razmerij za opravljanje javne službe v visokem šolstvu, je MŠŠ na osnovi različnih koncesijskih pogodb sofinanciralo javno veljavne programe zasebnih šol (osnovnih in srednjih, za glasbeno, strokovno in poklicno izobraževanje ter gimnazij). Podpisana pa ni bila nobena pogodba za koncesijo gradnje.
Praksa "starih" evropskih držav
Primerjava Slovenije z javno-zasebnim partnerskim programom v drugih evropskih državah pokaže, da so oblike partnerstev na področju kulture in športa ter na vseh stopnjah šolstva bistveno drugačne. Slovenija se na področju javno-zasebnega partnerstva močno razlikuje na primer od Irske, Velike Britanije, Francije ali Danske, kot tudi od nekaterih novih držav članic Evropske unije. V naštetih državah je na teh področjih predvsem zelo velik odstotek (že vzpostavljenih ali v pripravah) partnerstev za gradnje, in sicer tako za gradnjo šol kot tudi drugih kulturnih in športnih objektov (telovadnic, bazenov, teatrov, knjižnic).
Znano je, da ima v Evropi pri izvajanju projektov javno-zasebnega partnerstva najdaljši staž Velika Britanija. Tudi sicer prednjačijo pri uvajanju tega modela sodelovanja anglosaške države Avstralija, Nova Zelandija in ZDA. Velika Britanija je pravzaprav začela uvajati posebno obliko javno-zasebnega partnerstva, tako imenovano PFI ali zasebno finančno iniciativo, že pred dvajsetimi leti, zato je danes že mogoče izvesti določene analize in oceniti nekatere elemente uspešnosti javno-zasebnega partnerstva vsaj v tej državi.
Nekaj študij in analiz je bilo v zadnjem času opravljenih predvsem na področju šolstva, ki je gotovo eno bolj občutljivih področij za izvajanje javno-zasebnih partnerstev. Nekatere so pokazale, da so bili učenci in dijaki v šolah, ki so bile zgrajene, upravljane in vzdrževane v partnerstvu, uspešnejši od tistih v drugih šolah. Vsekakor pa je presenetljiv podatek, da so v Veliki Britaniji v partnerstvu doslej obnovili ali na novo zgradili okoli 20.000 šol; z novim programom "Gradimo šole za prihodnost" pa načrtujejo gradnjo ali prenovo okoli 1500 srednjih šol.
Tudi področje kulture in športa ne zaostaja za šolstvom. Britanska ministrica za kulturo je na primer leta 2003 objavila, da bo ministrstvo poleg šestnajstih partnerskih projektov s področja kulture in prostočasnih dejavnosti, ki jih že podpira, podprlo tudi nadaljnjih pet, ki jih bodo izvajale lokalne skupnosti, ker so javno-zasebna partnerstva dobra pot za izvedbo visokokvalitetnih projektov na stroškovno učinkovit način. Ministrstvo se je takrat odločilo, da bo finančno podprlo še gradnjo treh knjižnic, štirih bazenov in teatra. Ker bodo vsi ti objekti povezani z novimi šolami, bodo pri financiranju teh projektov sodelovala tudi druga ministrstva.
Če hočemo ugotovitve o živahnem dogajanju na področju javno-zasebnih partnerstev v drugih državah podkrepiti še z nekaterimi podatki in informacijami, ne moremo mimo Irske, ki je v zadnjih desetih letih dodobra izrabila javno-zasebni model za izvedbo raznih uspešnih projektov. Glede na podatke iz konec leta 2008 objavljenega seznama projektov lahko ugotovimo, da je bilo s področja šolstva, kulture in športa sklenjenih ali v pripravi enajst javno-zasebnih partnerskih pogodb za gradnjo objektov v naslednjih dveh letih. Večinoma se odločajo za modela DBFO (design build finance operate) ali DBFM (design build finance maintain). Na omenjenih osnovah bo zgrajenih dvaintrideset šol, teater, koncertna dvorana in konferenčni center.
Model javno-zasebnega partnerstva uspešno uporablja tudi Francija. Francoska vlada poskuša v okviru svojega načrta za ponovni zagon gospodarstva uporabiti prav javno investiranje infrastrukturnih projektov (green in brownfield) kot gonilno silo za zagon ekonomije. V tem smislu je prav javno-zasebno partnerstvo prepoznano kot orodje, ki je nadvse primerno za takšen zagon. V zadnjih dveh letih je Francija tako že dvakrat spreminjala in dopolnila zakonodajne določbe o javno-zasebnem partnerstvu. Prvič julija 2008 ter ponovno februarja 2009, ko je sprejela novi zakon o pospeševanju programov javnih in zasebnih gradenj in investicij. Ta "izboljšuje" zakonska določila iz prejšnjih zakonov, ki so določala javno-zasebno partnerstvo, med drugim na primer omogoča partnersko sodelovanje tudi samo v delu posameznega projekta.
Francija, Danska, Češka …
Ob tem velja omeniti, da so v zadnjih petih letih v Franciji sklenili (ali so v pripravi) 273 javno-zasebnih partnerskih pogodb. Kar 31 odstotkov vseh podpisanih pogodb obsegajo pogodbe za gradnjo objektov (ne glede na področje), drugi projekti s področja kulture in športa pa dosegajo 13-odstotni delež. Zanimiva je tudi primerjava med številom pogodb, ki jih je sklenila država, in tistimi, ki so jih sklenile lokalne skupnosti. Slednje so jih podpisale štirikrat več kot država, saj je razmerje med njimi 19 odstotkov proti 81.
Med manjšimi državami je na tem področju zanimiva Danska, ki se je dokaj pozno odločila za javno-zasebna partnerstva na državni ravni. Tako je danska vlada šele junija 2007 podpisala prvo javno-zasebno partnersko pogodbo, in sicer za gradnjo danskega državnega arhiva v Koebenhavnu. Priprave in izbor partnerja so trajali tri leta. Vlada je ob tem poudarjala, da želi s projektom, ki ga je označila kot vzorčnega, pridobiti pomembne izkušnje za bodoče projekte v sodelovanju z zasebnimi partnerji. Zasebna stran v omenjenem projektu ni bila odgovorna samo za gradnjo objekta, ampak tudi financiranje, obratovanje in vzdrževanje zgradbe ter izvajanje različnih drugih storitev.
V sporočilih za javnost je danska vlada še posebej poudarjala, da so v partnerski pogodbi določili tudi, da morata tako zasebni kot javni partner deliti stroške ogrevanja, ker bosta samo tako oba zainteresirana za vgradnjo energetsko varčnega sistema ogrevanja. Spomladi 2009 (torej v manj kot dveh letih) je bila gradnja državnega arhiva končana in marca lani so sporočili, da bo kmalu dokončana tudi notranjost.
V stavbi državnega arhiva naj bi poleg arhivskih dokumentov začasno shranjevali tudi del knjižničnega gradiva nacionalne knjižnice, čeprav je bila nova stavba nacionalne knjižnice zgrajena šele pred desetimi leti. To je pomemben in zgovoren podatek tudi za slovenski kulturni prostor, predvsem v zvezi z odlašanjem gradnje slovenske nacionalne knjižnice.
Živahno dogajanje na področju javno-zasebnega partnerstva opažamo tudi v novih članicah Evropske unije. Do leta 2005 so javno-zasebno partnerstvo uveljavile kar na desetih različnih področjih na primer Češka, Madžarska in Poljska, na sedmih pa Estonija, Latvija in Malta. V vseh teh državah najdemo med projekti tudi gradnje na področju šolstva, kulture in športa.
Pasti in problemi partnerstev
Seveda bi bilo zmotno mišljenje, da prinašajo javno-zasebna partnerstva samo pozitivne učinke oziroma da so se vsi v svetu zastavljeni projekti končali uspešno. Partnerstva imajo svoje slabosti in pasti, ki jih moramo dobro poznati, če se jim hočemo izogniti. Vsako partnersko sodelovanje predstavlja celovit sistem, ki mora uspešno delovati vsaj 25 let. V tako dolgem obdobju se lahko spremenijo izhodiščni pogoji ali okoliščine (pade vrednost denarja v državi, projekt izgubi politično podporo, čezmerno se povečajo stroški delovanja objekta, stečaj zasebnega partnerja, prenehanje pogodbe zaradi koruptivnih dejanj ipd.).
Med primeri neuspešnih projektov se pogosto navaja podzemna železnica v Londonu, kjer je moralo projektno podjetje v stečaj zaradi velikih izgub in bistvene prekoračitve stroškov; pa primer portugalskih avtocest, kjer so se bistveno povečali stroški gradnje; ali drugi primeri, kjer je šlo za napačne odločitve pri upravljanju objektov.
Pri navajanju slabosti javno-zasebnih partnerstev ne smemo mimo njihovega vpliva na zaposlene v javnem sektorju. V primerih, ko se prenese storitev k zasebniku, se običajno prenesejo tudi zaposleni, kar ima lahko zanje negativne posledice. Za ureditev teh vprašanj so na voljo različne možnosti, med njimi tudi določila v pogodbi, da se ohrani obstoječe stanje (na primer ko gre za kvaliteten, usposobljen kader).
Tuja praksa je torej zelo bogata in bi morala biti spodbudna tudi za Slovenijo. Neuspešni projekti pa bi morali predstavljati dobro šolo. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu je državni zbor sprejel samo tri leta po tem, ko je Evropska unija objavila zeleno knjigo o javno zasebnem-partnerstvu. Kmalu zatem je vlada sprejela tudi odlok o ustanovitvi sveta vlade za javno-zasebno partnerstvo, manjkalo je le še imenovanje članov sveta. S temi akti so bile podane formalne osnove za sklepanje pogodb o javno-zasebnih partnerstvih, a kot smo videli, se na tem področju v Sloveniji ni veliko dogajalo.
Kaj se lahko spremeni s Pečečnikom?
Kaj se torej lahko spremeni, kaj lahko pričakujemo po podpisu prve javno-zasebne partnerske pogodbe na področju kulturne dediščine? Prepričani smo lahko, da bo realizacija tega projekta za Slovenijo izjemno pomemben dogodek in precedens. Zato lahko pričakujemo, da bo pogodba, sklenjena med Jocem Pečečnikom, lastnikom podjetja GSA, ki bo obnavljalo Plečnikov stadion, ter Mestno občino Ljubljana in Olimpijskim komitejem Slovenije, deležna posebne pozornosti tako javnega sektorja kot zainteresiranih zasebnikov.
Ker gre za Plečnikovo dediščino, se bodo mobilizirali tako civilna družba, ki bo pričakovala trdna zagotovila, da bo zasebnik dober skrbnik in upravitelj javne dobrine, kot pristojni s področja varovanja kulturne dediščine, ki bodo budno nadzorovali, ali se upoštevajo vse postavljene zahteve. Slednji bodo morali dokazati, da so z oblikovanjem pravih in celovitih strokovnih zahtev, ki naj jih upošteva prenova, ustrezno zaščitili kulturni objekt pred morebitnimi napačnimi odločitvami in škodnimi posegi. Pri tem velja opozoriti, da zasebniki niso že kar a priori slabši skrbniki kulturne dediščine od države ali lokalne skupnosti.
Kako se na problematiko uvajanja javno-zasebnih partnerstev na področju kulturne dediščine odziva strokovna javnost na mednarodni ravni? V zadnjih dveh, treh letih zasledimo, da so se mednarodna strokovna združenja z različnih področij varovanja kulturne dediščine na svojih letnih konferencah ukvarjala prav s fenomenom vse večjega uveljavljanja modelov javno-zasebnega partnerstva pri posegih v kulturno dediščino. To je zelo pomembno, ker se običajno prav preko mednarodnih društev uveljavljajo vsi novi strokovni dosežki in spoznanja, v njihovih okvirih se tudi oblikujejo normativna priporočila.
Ni naključje torej, da sta prav Unesco in njegov Mednarodni center za študij ohranjanja in obnove kulturne dediščine (ICCROM) leta 2007 organizirala v Catanii posvet na temo "privatizacija in kulturna dediščina". Podobno mednarodno konferenco z naslovom "Javno-zasebno partnerstvo in upravljanje bogastva kulturne dediščine - evropski izziv" so organizirali istega leta tudi v Berlinu, kjer so udeleženci z vsega sveta (med njimi tudi iz Jordanije, Peruja in Tajvana) predstavljali predvsem uspešne modele in primere sodelovanja javnih in zasebnih partnerjev pri ohranjanju kulturne dediščine.
Po posvetovanju so za javnost oblikovali in objavili najpomembnejše sklepe. V njih ugotavljajo, da so se na različnih koncih sveta uspešno uveljavili različni modeli javno-zasebnega partnerstva na področju kulturne dediščine oziroma kulturne lastnine, kar nalaga stroki na mednarodni ravni, da na tem področju čim prej poskrbi za strokovne smernice in oblikuje osnovna normativna priporočila. Ta bodo zagotavljala osnovo tako za pripravo nacionalnih zakonskih določil kot tudi za sklepanje pogodb o partnerstvih med javnim in zasebnim sektorjem, ko gre za posege v kulturno dediščino ali za upravljanje kulturnih objektov ali drugih kulturnih dobrin s strani zasebnikov. Strokovnjaki so na koncu izrazili trdno prepričanje, da je skupno sodelovanje javnega in zasebnega partnerja prej komplementarno kot antagonistično dejanje.
Da ne bo izigran …
Strokovna javnost se je torej odločila za podporo javno-zasebnemu partnerstvu tudi na občutljivem področju kulturne dediščine, če so le pri tem zagotovljeni strokovni pristopi in je zaščiten javni interes.
Številni začeti in končani projekti po svetu dokazujejo, da je zasebni sektor prepoznal sodelovanje kot posebno priložnost, ki jo more izkoristiti. Kako se bo odzval zasebni sektor v Sloveniji, predvsem ko gre za kulturno dediščino, je za zdaj še velika neznanka. Pečečnikov primer bo tudi za zasebni sektor velika šola.
Lahko si predstavljamo, da bodo zainteresirani zasebniki pozorno spremljali vse, kar se bo dogajalo na tem področju, nenazadnje tudi, kakšne možnosti ponuja javno-zasebno partnerstvo za realizacijo njihovih ekonomskih interesov. Zasebni partner potrebuje določena zagotovila, da v partnerstvu ne bo izigran in da bo lahko uresničil svoj ekonomski cilj, sicer se za sodelovanje ne bo odločil. Enako seveda morata tudi država ali lokalna skupnost kot partnerici v projektu z zasebnikom imeti zagotovila, da je zasebnik finančno sposoben izpeljati projekt in upravljati objekt na primer vsaj dve desetletji.
Javno-zasebno partnerstvo na področju kulturne dediščine je v Sloveniji zares šele na začetku. Pred nami je zelo zahtevna pot, ki bo uspešno prehojena le, če se bomo zavedali njenega pomena za ohranitev kulturne dediščine. To pot bi morali prehoditi strpno in krepiti medsebojno zaupanje med vsemi akterji partnerskega sodelovanja.