Rešitev je poustavljanje, ne sprememba ustave

Oglas

R. Gavison, Legislatures and the Phases and Components of Constitutionalism, in R. W. Bauman, T. Kahana (eds.), The Least Examined Branch. The Role of Legislatures in the Constitutional State, Cambridge University Press, New York, 2006, p. 208.

Glede splošne občutljivosti sodišč za ustavnopravna vprašanja, ki se pojavljajo v vlogah, naslovljenih na ustavno sodišče, dokazi jemljejo precej poguma, saj jih o takšni občutljivosti govori zelo malo.

H. Schwartz, The struggle for constitutional justice in post-communist Europe, University of Chicago Press, London, 2000, p. 236.

Ustavnik lahko z upravičenim ponosom misli in govori o slovenski ustavi. Njene določbe že "po črki" vzpostavljajo visoko stopnjo pravne zaščite temeljnih načel pravnosti, demokratičnosti ter človekovih pravic in svoboščin. Ustavniško opolnomočena, pronicljiva, modra in občutljiva razlaga določb slovenske ustave omogoča iskanje odgovorov tudi na domala vsa najtežja ustavnopravna vprašanja. Prav tako omogoča ustvarjalno in razvojno dopolnjevanje ustave s pomočjo njene razlage (kar se v ustavništvu imenuje poustavljenje). Zato je spreminjane njenih določb na mestu, ko gre za strukturne in organizacijske spremembe slovenskega ustavnega reda, neposredno poseganje v ustavo. Za spremembe določb o temeljnih načelih ter pravicah in svoboščinah pa bi morali obstajati nujni razlogi. Nujnost takšnih razlogov bi morali iskati v metodološki nemoči sodišč in drugih interpretov ustave, da bi z razlago posamezne določbe v ustavi spremenili tudi njen uveljavljeni ali očiten pomen.

Zlata doba ustavnosti demokracije

Slovensko ustavo razlagajo in pomensko nadgrajujejo, tudi spreminjajo, predvsem sodniki ustavnega sodišča. V preteklosti je bil njihov izbor zelo posrečen. To je najprej razvidno iz odločitev ustavnega sodišča, sprejetih v letih po osamosvojitvi, pa tudi iz številnih ločenih mnenj k tem odločitvam. Prispevek ustavnega sodišča k razvoju slovenske ustavne demokracije in ustavnosti kot njene kakovosti je bil odločilen, enkraten in nadvse pozitiven, občasno celo malo revolucionaren, v pozitivnem pomenu. Nekateri ustavni sodniki so ob tem veliko prispevali k slovenskemu ustavništvu tudi kot avtorji strokovnih in znanstvenih besedil, profesorji in predavatelji, aktivisti ipd. Pomemben ustavniški pečat so pustili tudi predsedniki ustavnega sodišča. Ne gre spregledati niti dejstva, da je nekdanji sodnik ustavnega sodišča suveren predstavnik strokovne odličnosti na Evropskem sodišču za človekove pravice v Strasbourgu. Nekateri pravniški kolegi zato govorijo o slovenski ustavnosodni preteklosti kot o zlati dobi ustavnega sodstva ali pomladi ustavništva.

Premor in zastoj, tudi nazadovanje

Zdi se, da je slovenskemu ustavništvu pošlo nekaj sape. Ocena je morda preveč splošna in zato ne najbolj posrečena. Zagotovo pa problem ustavnosti v Sloveniji obstaja kot očiten. Ima elemente ustavne krize v celotnem pravnem redu in sistemu. Odraža se na vseh področjih pravnega urejanja družbenega življenja.

Pravni študij premalo temelji na pristnem, vsebinskem ustavnem pravu, ki bi bilo sestavni del vseh predmetov in vseh študijskih smeri. Predvsem v smislu teoretičnega učenja o ustavništvu, temeljnih načelih in človekovih pravicah, potem aplikacij tega učenja na primere iz družbene prakse, pa analiz sodne in predvsem ustavnosodne prakse, spremljanja sodobne literature s tega področja in prodornih avtorjev, razvijanja pravniškega mišljenja in pronicljivosti, ustvarjalnega in intelektualnega preseganja pravniškega formalizma in črkobralstva ipd.

V diskurzu dnevne politike je preveč očitnega nerazumevanja ustavnosti in ustavnopravnih vprašanj. Tudi tistih najlažjih in najbolj temeljnih vprašanj, kot sta na primer razumevanje zavezujoče narave ustavnosodnih odločitev in odnos do ustavnega sodišča kot institucije. Nekaj je tudi sprenevedanja. Včasih tudi kak predstavnik vlade preseneti ustavnike z nestrokovno izjavo, na primer (zgodilo se je na nedavnem ustavnopravnem posvetu na Brdu), da naj bi bilo bistvo ustavnega sodišča presojanje o ustavnosti predpisov in ne razlaganje ustave ali odločanje o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic. Tudi nekateri visoki cerkveni predstavniki si včasih privoščijo omenjanje odločitev ustavnega sodišča s primerjavo (kot ob nekem televizijskem soočenju) o "devetih modrecih", ki lahko samo upajo na strinjanje z njihovimi odločitvami. Celo pogovori in javna razmišljanja nekaterih uglednih pravnikov (pri tem ne mislim na fakultetne učitelje ustavnega prava) niso imuni za napačno, za sodobno ustavništvo neprimerno teoretično sklepanje. Tudi ne za poskuse problematiziranja vprašanj, ki v sodobnem ustavništvu ne predstavljajo problema: na primer učinkovanje odločb ustavnega sodišča zoper univerzalno občinstvo (lat. erga omnes) in ne le zoper stranke postopka, veljavnost odločitev ustavnega sodišča za vse bistveno podobne primere (lat. in abstracto), zavezujoča narava vseh tistih elementov v ustavnosodni odločitvi, ki odražajo vsebino odločitve in razloge za njen sprejem, ipd.

Predlagane spremembe ustave

Poseben in v marsikaterem oziru največji problem slovenskega ustavništva in ustavne kakovosti družbenega sistema naj bi ustavnik prepoznal v neznatni vlogi ustave in ustavnega prava pri odločanju rednih sodišč, tudi v nesuvereni sodniški uporabi ustave in ustavnopravne teorije. To dejstvo je pravzaprav pričakovana posledica že omenjenih pomanjkljivosti, za katere gre pomemben del odgovornosti pripisati izobraževalnemu sistemu pravnikov v najširšem smislu in preskromnemu ustavnopravnemu diskurzu. Vseeno pa pomembno doprinese h krizi ustavništva in zmanjšanju ustavne kakovosti pravnega reda in sistema. Povedano se zdi zadostna podlaga za prepričljivo odločitev, kje in kako začeti s takojšnjim odpravljanjem elementov krize slovenske ustavnosti.

V tem oziru pa se predlog strokovne komisije ministrstva za pravosodje za pripravo sprememb ustave glede ustavnega sodišča ne zdi v celoti posrečen. Sam predlog je sicer ustrezna podlaga za nadaljevanje dela. Predlagane spremembe niso presenečenje in so bistvena ponovitev že večkrat ponujenih rešitev. Temeljni problem, ki sem ga že javno predstavil in na katerega se želim omejiti, pa vendarle ostaja. To je predlog, da se ustavnemu sodišču, predvsem po vzoru vrhovnega sodišča ZDA, z določbo v ustavi podeli pravica (diskrecija) do samostojnega odločanja o tem, katere zadeve bo sprejelo v obravnavo. Ta predlog še ni bil prepričljivo utemeljen. Ne z modelom ustavne demokracije v Sloveniji, ne s teoretično analizo dimenzij pravne države (glej revijo Revus, št. 9, 2009), ne s sociološko-pravno analizo ustavnosti pravnega reda in sistema.

Pogoj je poustavljanje

Preobremenjenost ustavnega sodišča ni niti največji niti prednostni problem ustavnosti. Tega se še naprej odmika pred ukrepanjem države in vplivnih posameznikov: ustava kot dokument z določeno vsebino in ustavnost kot kakovost se ne prelivata dovolj na vse ravni pravnega reda in sistema (proces poustavljanja), hkrati pa sta občutno premalo prisotni pri delu sodišč. V takšnih okoliščinah ne gre spregledati nevarnosti, da bi predlagana diskrecija ustavnega sodišča zelo verjetno ustvarila stanje, ko bi dejansko samo nekatera ustavnopravna vprašanja sploh dobila kakršenkoli sodni odgovor, hkrati pa bi bili samo nekateri takšni odgovori tudi ustavnopravno pravilni. To pa je povsem drugače, kot če samo pri določenih ustavnopravnih vprašanjih pravilnost sodniških odločitev preveri še ustavno sodišče.

Razlog za spremembo ustave v smeri razbremenitve ustavnega sodišča tudi z uvedbo severnoameriškega modela sprejemanja zadev v odločanje je lahko samo prepričanje, da se bo s tem na splošno izboljšala ustavnost kot kakovost pravnega reda in sistema. Za dosego tega cilja pa se zdi potrebno razbremenitev ustavnega sodišča uravnotežiti s premišljenim načrtom za obremenitev drugih organov, institucij in posameznikov v smeri poustavljanja pravnega reda in sistema.

Uvodoma sem že nakazal, kako to storiti. Predvsem s spremembo (posodobitvijo) celotnega sistema izobraževanja pravnikov o ustavništvu v najširšem smislu. Istočasno pa z odločnim in takojšnjim odpravljanjem problema preskromne, premalo suverene in prepogosto nepravilne neposredne uporabe ustave, ustavnopravne teorije, ustavnosodne prakse in drugih ustavnopravnih dognanj pri delu sodišč. Nisem prepričan, da bi uvedba predlagane diskrecije ustavnega sodišča glede izbire zadev sama po sebi vplivala na sodišča, da se bodo nemudoma, odločno in kakovostno opredeljevala do ustavnopravnih vprašanj. Verjamem, da o tem niso prepričani niti predlagatelji in zagovorniki takšne spremembe ustave. Tudi na kakovost izobraževanja pravnikov o ustavništvu in na njihov siceršnji odnos do ustavništva takšna sprememba najverjetneje ne bi imela takojšnjega in neposrednega vpliva.

Zato bi morebitna uvedba takšne diskrecije ustavnega sodišča morala biti pospremljena z že izdelanim načrtom in prepričljivim programom za uresničitev tistega, kar naj bi bil osrednji cilj predlaganih sprememb ustave: zagotovitev ustavnosti kot kakovosti celotnega pravnega reda in sistema ter razvoj slovenskega ustavništva. Potem bi takšnemu predlogu lažje pritrdili.

Dr. Andraž Teršek je ustavni pravnik in urednike revije za evropsko ustavnost Revus, zaposlen na inštitutu PINT Koper, Univerza na Primorskem.