Naj spomnimo, mrežo sestavljajo območja, ki se varujejo v skladu z dvema evropskima direktivama, "direktivo o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst" in "direktivo o ohranjanju prostoživečih ptic". Prvi poenostavljeno pravimo direktiva o habitatih, drugi direktiva o pticah. Po habitatni direktivi varuje Slovenija med vsemi članicami Unije največji delež svojega državnega ozemlja 31,3 odstotka (graf 1). Tudi glede varovanja območij po "ptičji direktivi" je Slovenija v ospredju, na tretjem mestu, saj je po tej direktivi zavarovanih 23 odstotkov državnega ozemlja (graf 2). Nekatera območja, ki se varujejo po obeh direktivah, se prekrivajo. Zato je delež državnega ozemlja, ki ga Slovenija varuje v okviru Nature 2000, manjši od seštevka obeh deležev. Še vedno pa Slovenija prispeva v evropsko mrežo Natura 2000 dobro tretjino ozemlja države (35,1 odstotka).

Ali ta podatek kaj pove o Sloveniji kot o deželi z izjemno biotsko pestrostjo? Ne, čeprav se zdi pritrdilni odgovor samoumeven. Velik obseg zavarovanega prostora namreč ni nikakršen dokaz velike biotske pestrosti Slovenije. Obseg zavarovanega prostora je prej posledica postopkov urejanja prostora v Sloveniji. Prav ti so v zadnjih treh, štirih desetletjih pripeljali do krize urejanja prostora, številnih zagat in nezadovoljstev s stanjem v slovenskem prostoru, kot so pozidava kmetijskih zemljišč, blokade novih razvojnih posegov in nujnih ureditev v prostoru.

Najbogatejši varujejo manj

Zavarovanje nekega območja pomeni odločitev o njegovi rabi. Vsako odločitev, kot pravi nobelovec H. A. Simon, usmerjajo dejstva in naš odnos do dejstev. V primeru urejanja prostora so dejstva prostorske danosti, odnos do njih pa oblikujejo vrednote in normativni principi, interesi za rabo ali ne-rabo prostora, potrebe in prioritete glede rabe prostora, ne nazadnje tudi predstave in zamisli o dobrem urejanju prostora. Urejanje prostora je v različnih družbenih okoljih lahko različno urejeno. Tega, da odločitev o zavarovanju prostora neogibno zahteva uskladitev različnih interesov in da zanjo ni dovolj le obstoj nekega habitata, se je zavedal tudi evropski parlament, ko je sprejemal že omenjeni direktivi. Ti določata samo tipologijo območij, ki naj se zavarujejo, ne pa območij neposredno. Predlog območij, ki naj se zavarujejo, oblikujejo države članice same. In ne samo to. Habitatna direktiva daje državam članicam celo možnost, da zavarujejo z direktivo določene habitate samo na 5 odstotkih nacionalnega ozemlja. Če bi posamezna država članica morala varovati večji delež državnega ozemlja, se lahko z evropsko komisijo dogovori o bolj fleksibilni razlagi direktive. Kot je videti iz grafa 1, nobena od članic Evropske unije tega "odpustka" ni izkoristila. Vse varujejo več kot 5 odstotkov nacionalnega ozemlja.

Sicer graf 1 nakazuje, da je bil za večino držav članic, ko so določale območja varovanja, pomemben predvsem razmislek o tem, koliko omejitev pri urejanju prostora naj si naložijo. Iz grafa je težko razbrati kakšno naravno značilnost, na primer goratost ali gozdnatost države, ki bi podpirala višje ali nižje deleže zavarovanih območij v posameznih državah. Geomorfološko in znatnemu delu Slovenije klimatsko podobna Avstrija varuje po direktivi o habitatih 10,7 odstotka državnega ozemlja, naravnogeografsko zelo raznolika Italija 14,3 odstotka, še naslednja naša soseda Madžarska 15,5 odstotka. Po drugi strani se Sloveniji po obsegu varovanja habitatov približujeta geografsko bolj oddaljeni Bolgarija z 29,6 in Španija s 23 odstotki. Državi, ki sta podobno gozdnati* kot Slovenija (66 odstotkov površine Slovenije pokrivajo gozdovi), Finska (69 odstotkov) in Švedska (78 odstotkov), varujeta po habitatni direktivi 14,5 oziroma 14 odstotkov državnega ozemlja. Na spodnjem delu lestvice so med državami, ki po habitatni direktivi varujejo manj kot desetodstotni delež državnega ozemlja, Velika Britanija (5,4 odstotka), Nizozemska (7,8 odstotka), Danska (8 odstotkov), Francija (8,5 odstotka), Nemčija (9,3 odstotka), Litva (9,3 odstotka) in Belgija (9,9 odstotka). Razen Litve so tu domala vse najbogatejše evropske države. V to skupino bi morali uvrstiti tudi Avstrijo, ki mejo 10 odstotkov presega le za 0,7 odstotka. Najbogatejši varujejo najmanj. V večini evropskih držav zasedajo habitati, ki jih države vključujejo v mrežo Natura 2000, od 10 do 15 odstotkov državnega ozemlja (evropsko povprečje je 15,3 odstotka).

Vzpon moči državne birokracije

Razloge za visoko naravovarstveno uvrstitev Slovenije bi zagotovo morali iskati v sistemu odločanja o rabi prostora, po katerem se ravnamo v Sloveniji, in ne v posebnostih narave. Slovenija je v času po drugi svetovni vojni doživela nekaj preoblikovanj sistema načrtovanja prostora in s tem tudi oblik odločanja o rabi prostora. Po zakonodaji iz leta 1967 je bila naloga plana strokovno usklajevanje različnih predstav in pobud za urejanje prostora, tudi pobud za varstvo prostorskih kakovosti. Varovana območja, kot so na primer naravni rezervati, so se zato določala s prostorskim planom. V sedemdesetih letih je takratna slovenska "bitka za žito" in z njo povezana potreba po strožjem varstvu kmetijskih zemljišč močno okrnila usklajevalno vlogo prostorskega plana - varstvo kmetijskih zemljišč je postalo obveznost, in to ne glede na druge interese do prostora. S tem se je v Sloveniji začel uveljavljati tako imenovani institucionalni pristop k planiranju. Odločanje o rabi prostora je sicer v obliki nadzora nad uveljavljanjem norm prevzela državna birokracija.

Institucionalen pristop k prostorskemu planiranju se je po osamosvojitvi še utrdil. Očitno novi politični ureditvi ustreza, da prostor ureja državna birokracija s pomočjo uzakonjenih normativov in omejitev. Za sodelovanje javnosti bolj odprt pristop k planiranju prostora, ki ga v teoriji planiranja imenujejo interaktiven in ki ga je poskusila uveljaviti zakonodaja iz leta 1984, je postal nezanimiv (očitno tudi zaradi reminiscenc na samoupravno planiranje). Žal pa institucionalen pristop še zdaleč ni varstveno dovolj učinkovit. Po sedaj že štiri desetletja trajajočem prepovedovanju poseganja na najboljša kmetijska zemljišča njihova pozidava še vedno ostaja eden osrednjih prostorskih razvojnih problemov v Sloveniji. Je pa tak, to je institucionalen, pristop k urejanju prostora v Sloveniji postal dominanten. Poleg kmetijstva so namreč tudi drugi sektorji "normirali" svoje interese in današnje zagate v prostoru so očitne. Vsak od sektorjev, na primer gozdarstvo, urejanje voda ali varstvo narave, poskuša sam obvladovati in upravljati kar se da velik del svojega interesnega prostora, ki pa je v načelu vedno kar ves prostor. Gozdovi, na primer, ne pokrivajo vsega prostora. Toda vplivi nanje prihajajo od zunaj, in te vplive mora sektor nadzorovati. Vode niso samo vodna telesa. Zato ustrezno varstvo voda zahteva celovito upravljanje povodij, kar zopet pomeni sektorski nadzor nad velikim delom prostora.

K takemu preoblikovanju prostorskega planiranja v Sloveniji je gotovo prispeval tudi poudarjen "avtorski" pristop, ki je bil značilen za prostorsko planiranje v šestdesetih in sedemdesetih letih. Izhajal je iz predstave, da je planiranje prostora strokovni problem in ureditev prostora avtorsko delo. Značilna za družbeno percepcijo planiranja v sedemdesetih letih je bila naslovnica ene od slovenskih revij s fotomontažo planerja, ki orje njivo. V ozadju fotografije so bile visoke stolpnice. Planerji naj bi bili krivi za pozidavo najboljših kmetijskih zemljišč. "Prisvojitev" odločanja o pozidavi kmetijskih zemljišč s strani kmetijskega sektorja naj bi preprečila "planersko oranje njiv" in izgubo skupne vrednote - najboljših kmetijskih zemljišč.

In tako vsi sektorji poskušajo neposredno uveljaviti svoje interese. Problem, ki je pravzaprav jedro prostorskega planiranja, je, da se ti interesi v prostoru prekrivajo in ustvarjajo potencialne konflikte, ki jih prostorsko planiranje razrešuje z ustreznimi postopki usklajevanja. Ko tega ni, se konflikti razrešujejo na najmanj ustvarjalen in zato tudi neustrezen način.

Uresničevanje utopije

Vnaprejšnja opredelitev namembnosti prostora, ki izhaja iz potrebe po njegovem varstvu, je v resnici varstveni normativ. Taka opredelitev namembnosti prostora ima enako vlogo, kot jo imajo normativi, ki omejujejo onesnaževanje okolja. Velik obseg zavarovanih območij v Sloveniji je mogoče pojasniti prav z značilnostjo varstvenih normativov.

Varstveni normativi namreč vedno pomenijo najmanjši obseg varstva, za katerega se zdi, da je še sprejemljiv. Vedno bi bilo, s stališča varstva okolja, bolje, ko bi bili normativi ostrejši, vedno bi bilo za interese sektorja bolje, ko bi varovali še več prostora. Zato varstveni normativi načeloma nikoli niso varstveni ideal. Naravovarstveni ideal bi na primer bil dosežen, ko bi se vse okrog nas obnovila prvobitna narava. Idealno bi bilo okolje, ki ne bi bilo niti malo onesnaženo. Ker pa tega ne moremo doseči, ne da bi prepovedali dejavnosti, ki so vir onesnaževanja, na primer uporabe motorjev z notranjim izgorevanjem ali uporabe elektrike (da je ne bi bilo treba proizvajati v termoelektrarnah ali prenašati z daljnovodi), česar seveda danes še ne moremo sprejeti kot racionalno in sprejemljivo zahtevo, je varstveni normativ vedno kompromis. Kot tak je stalni vir nezadovoljstva in težnje po večjem varstvu.

Večje varstvo se pri prostorskem varstvenem normativu kaže kot stalno širjenje zavarovanega prostora. Značilen je naslov članka, ki je bil objavljen v Delovi prilogi Znanost leta 1999: "Kot kaže, ni več utopija, da bi bila tretjina Slovenije - naravni park". To je pač zakonitost varstvenega normativa. Varstveni normativ vedno pomeni najmanjšo še uresničljivo raven varstva, ne pa, kot bi si morda mislili, njegovo najvišjo raven. Zato ob njem vedno obstaja tudi še "utopija", idealizirana zahteva. Prvo varstveno območje v Sloveniji, Alpinski varstveni park, je leta 1924 obsegal 1400 hektarjev. Leta 1961 je kot Triglavski narodni park obsegal 2000 hektarjev, leta 1981 pa že 83.807 hektarjev. Leta 1999 se je nakazovala možnost, da bo tretjina Slovenije naravni park. Danes, leta 2012, je ta utopija presežena.

Lahko je razumeti, zakaj Slovenija varuje tako velik obseg naravnih območij. Vpleteni smo v sistem urejanja prostora, ki omogoča posameznim interesom, da uresničijo svoje "utopije" ne glede na vse težave, ki jih to povzroča drugim interesom do prostora. V primeru Nature 2000 je uresničevanje utopije podprto z avtoriteto evropske komisije in evropskega parlamenta, pri čemer pa je v interesu sektorja, da namenoma spregleda "odpustek", ki ga ti dve instituciji omogočata državam članicam, ki bi morale varovati več kot 5 odstotkov nacionalnega ozemlja.

Oblast in monopol

Sektor ima pač z večjim obsegom površin, ki jih nadzoruje, tudi več oblasti. Danes se v Sloveniji to kaže že zelo izrazito. Naj omenimo samo najbolj odmevne primere, ki so povezani z Naturo 2000. Ureditev obvoznice v Škofljici se je znašla v slepi ulici zaradi uzakonitve enega od normativnih principov (varstva ogrožene živalske vrste) in iz tega izvirajočega monopola nad odločanjem o namembnosti prostora. Podobno je z načrtovanjem 400 kV daljnovoda na Madžarsko. Ne gre spregledati, da lahko za posameznim normativnim principom stoji povsem konkreten materialni interes, ki ga s sabo prinese monopol pri odločanju, pa čeprav "skrit" v pravici do veta. Seveda ima oblast sektorja tudi svojo materialno plat. Zagotavlja na primer monopol pri izdelavi strokovnih ekspertiz, da ne omenjamo možnosti za bolj ali manj prikrito korupcijo. Utopija v tem primeru pač ni samo platonična.

Najbrž bo težko obnoviti sistem urejanja prostora, ki smo ga po osamosvojitvi Slovenije opustili. To morda niti ni potrebno. Toda treba bo ponovno vzpostaviti prostorsko planiranje v njegovi osnovni vlogi, v vlogi dejavnosti koordiniranja različnih družbenih interesov. Druge evropske države z manjšimi deleži nacionalnih ozemelj v Naturi 2000 tako planiranje poznajo.

* Gozdnatost lahko imamo v evropskih razmerah za grob indikator večje naravne ohranjenosti prostora.

Slika 1 Območja posebnega pomena za skupnost (po habitatni direktivi) leta 2011 v odstotkih glede na velikost državnega ozemlja. S puščico je označena Slovenija.

Slika 2 Obseg posebnih varstvenih območij (po ptičji direktivi) februarja 2011 v odstotkih glede na velikost državnega ozemlja. S puščico je označena Slovenija.