Štirje stebri EU

V čem se je EU spremenila?

Če odmislimo »tehnična pravila« o skupnem trgu, je združevanje evropskih držav slonelo na štirih podmenah: zaščiti človekovih pravic, enakopravnosti vključenih držav, delujoči državi blaginje in francosko-nemškem zavezništvu. Vsi ti štirje stebri so danes načeti (zadnji trije zelo resno), z njimi pa tudi prihodnost in morda celo obstoj EU.

Če začnem z enakopravnostjo vključenih držav, najbrž ni treba prav zavzeto dokazovati, da imamo trenutno v EU države kreditodajalke, ki pravila postavljajo, in kreditojemalke, ki se jim lahko le prilagajajo. Ekonomska moč obojih se je v času krize bistveno spremenila. Rast BDP glede na povprečje EU je leta 2012 v primerjavi z letom 2008 v Španiji padla s 104 na 96 odstotkov, v Grčiji s 93 na 75 odstotkov in v Sloveniji z 91 na 84 odstotkov, na drugi strani pa je v Nemčiji narasla s 116 na 123 odstotkov, v Avstriji pa s 125 na 130 odstotkov. Te povečane ekonomske razlike pa so se preobrazile tudi v padec oziroma povečanje politične moči znotraj EU.

No, razlike se niso povečale le med državami, ampak tudi med ljudmi, in to tako znotraj posameznih držav kot znotraj EU kot celote. Povečala se je tudi revščina, kar vse skupaj postavlja pod vprašaj koncept države blaginje. Število brezposelnih je s 16 milijonov v letu 2008 zraslo na 26,654 milijona v oktobru 2013, število tistih, ki živijo s tveganjem revščine, pa je od leta 2005 do 2010 naraslo za 8 odstotkov. Na drugi strani se je na primer v Španiji, kot eni od s krizo najbolj prizadetih držav, po podatkih za lansko leto število milijonarjev samo v letu dni dvignilo za 13 odstotkov.

Tudi o tem, da nemško-francosko zavezništvo ni več motor razvoja EU, najbrž ni treba izgubljati besed. Nekako so ga še vzdrževali, dokler je Francijo vodil ideološki sopotnik Merklove Sarkozy, po Hollandovi zmagi pa je spremenjena ekonomska moč Francije in Nemčije, ki ju objektivno postavlja v položaj, ko imata različne interese, dokončno iztirila našemu predsedniku tako ljubi francosko-nemški vlak. Politično okolje postaja v EU s tem veliko bolj zapleteno, iskanje skupnih imenovalcev pa neprimerno težje.

Varstvo človekovih pravic je v tem času utrpelo verjetno še najmanj nazadovanja od omenjenih štirih stebrov. Vendar pa so trendi – sploh v nekaterih državah – tudi tu slabi. Tako je EU na primer izsilila odpoved finančnim elitam neljubega referenduma v Grčiji, pravice priseljencev v tej državi so hudo ogrožene. Če upoštevamo še zaradi varčevalne politike v vse več državah okrnjene socialne pravice in odrinjenost mladih ne le s trga dela, ampak tudi iz političnih procesov, je slika še slabša.

Demokratični primanjkljaj in kriza

Kako se je Evropi to lahko zgodilo? Kako se je lahko v tako kratkem času iz okolja, ki ni le svetovna domovina svobode, ampak tudi enakosti in bratstva (tj. solidarnosti), spremenila v okolje, kjer se brez večjega odpora uveljavlja politike, ki povečujejo neenakost in uničujejo solidarnost?

Prvi odgovor je v tem, da se to v resnici ni zgodilo čez noč. Res je sicer, da je kriza nastopila nenadoma in nepričakovano, in res je, da bi brez krize EU ne postala tako zlahka okolje, v katerem se neoliberalne politike (uporabljam to uveljavljeno ime za politike, ki povečujejo neenakost in rušijo solidarnost) uveljavljajo brez velikih odporov. Vendar pa je drugi od dveh razlogov, da se v EU to dogaja, prisoten že dolgo in se bolj ali manj nepretrgano krepi. Gre za tako imenovani demokratični primanjkljaj oziroma odsotnost demokratične legitimacije politične nomenklature EU. Dokler je ekonomija cvetela in standard rasel, so vsi spregledovali, da EU ni bila zasnovana – kot je to povedal Ralf Dahrendorf – da bi bila demokratična, ampak da bi bila učinkovita. Da je ta učinkovitost najprej v službi kapitalskih elit in šele potem državljanov EU, nam je postalo jasno šele, ko smo se z nastopom krize vprašali, ali je način reševanja krize, kot ga je zastavila EU, pravičen. In ugotovili, da ni. A o demokratičnem primanjkljaju v EU je že leta 1979 prvi spregovoril član Britanske akademije in laburistični poslanec David Marquand. Vendar pa o tem nekaj kasneje. Poglejmo najprej, zakaj je ta kriza, za razliko od dosedanjih, omogočila v EU uveljavljanje ljudem neprijaznih politik.

V kriznih situacijah so ljudje v nekakšnem stanju šoka in zato nezmožni oblikovati učinkovit odpor proti ukrepom oblasti. Zato so na primer v Argentini in Čilu po vojaških udarih v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja tako imenovani »čikaški fantje« pod vodstvom Miltona Friedmana, profesorja ekonomije na univerzi v Chicagu, pomagali vojaškim huntam uveljavljati ekonomske ideje (radikalna privatizacija, deregulacija, krčenje socialnih transferjev in javnega sektorja), ki jih v demokratičnih državah v normalnih razmerah ni mogoče uveljaviti.

Načeloma lahko rečemo, da bolj ko je demokracija v neki državi zasidrana, hujša stopnja krize je potrebna, da se takšnim politikam ljudje ne uprejo. V Evropi, z njeno marsikje večstoletno demokratično tradicijo, to načeloma pomeni, da so šok terapije po vzoru Čila in Argentine možne le v vojnih ali vojnim podobnih razmerah. Primera sta Velika Britanija po falklandski vojni, ko je Margaret Thatcher grobo zlomila sindikate, prodala vso državno industrijo in storitve, britansko družbo pa skrajno razslojila, in Rusija po Jelcinovem prevzemu oblasti, ko je nad parlament in demonstrante, ki so se upirali radikalnim prostotržnim ukrepom, poslal tanke in v eni noči pobil sto ljudi. Zato se logično zastavlja vprašanje, kako je lahko po letu 2008 evropska komisija v mnogih državah brez večjega odpora izsilila neoliberalne politike; sicer res v času gospodarske krize, vendar pa daleč od kakršnihkoli vojnih ali tem podobnih razmer.

No, vprašanje je logično le na videz. Njegova navidezna logičnost namreč sloni na predpostavki, da je EU demokratična entiteta. Žal to velja le za njene članice, EU kot taka pa – spomnimo se, kaj je o tem rekel Ralf Dahrendorf – ni bila koncipirana, da bi bila demokratična, ampak učinkovita.

Postopno izvotljevanje demokratičnih standardov

Ko je vlada Alenke Bratušek predstavila vladni program, je doživela očitke, da je pravzaprav zgolj prevzela program svoje predhodnice, to je vlade Janeza Janše. Ni moj namen razčlenjevati utemeljenost teh očitkov. Rekel bi le, da je podobnost obeh programov (ob nekaterih opaznih razlikah, med katerimi bi izpostavil podaljšanje obdobja fiskalne konsolidacije za dve leti, ki ga je v EU dosegla aktualna vlada) težko spregledati. No, težko je tudi spregledati razlog, zakaj je tako: ker se vladne programe vse bolj piše v Bruslju in ker nacionalne vlade vse manj odgovarjajo domačim volilcem in vse bolj neizvoljenim bruseljskim birokratom. Če vladni programi v Bruslju dobijo slabo oceno, sledijo »sankcije« na finančnih trgih, zato je za vlade pomembneje, da se dobro razumejo s kakim Ollijem Rehnom kot s svojimi državljani.

Pa ni bilo vedno tako. Stanje, v katerem bruseljski birokrati diktirajo politike, za katere morajo odgovornost sprejeti nacionalne vlade, sami pa so izvzeti iz vsakega demokratičnega nadzora ljudstva (in si zato lahko privoščijo izsiljevanje ukrepov, ki v škodo večine prinašajo velike dobičke finančnim elitam), je v EU nastajalo postopoma.

Delitev oblasti med EU in državami članicami je bila od vsega začetka nejasno razmejena. Neizpodbitno pa je dejstvo, da se je z vsako spremembo pogodb o EU vse več pristojnosti prenašalo na EU, in to kljub načelu prenosa pristojnosti (EU ima le tiste pristojnosti, ki jih nanjo prenesejo članice), ki ga je vsebovala že Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti iz leta 1957. Do teh prenosov je prihajalo še posebej na podlagi klavzule fleksibilnosti (svet ministrov lahko na predlog evropske komisije in ob soglasju parlamenta sprejme potrebne ukrepe, če je za uresničevanje katerega od ciljev potrebno ukrepanje EU, ki sicer ni predvideno) in doktrine impliciranih pristojnosti (EU ima tudi pristojnosti, ki so potrebne za izvršitev sprejetih odločitev). Klavzula je bila deležna mnogih kritik, še posebej, ker je praksa sodišča evropskih skupnosti šla izrazito v prid prenašanja pristojnosti na EU brez soglasja članic, vendar pa jo je pogodba o ustavi za Evropo ohranila.

Zgoraj opisani procesi prenašanja pristojnosti z držav članic na EU in s tem prenašanje politične moči iz rok izvoljenih državnih organov na neizvoljene organe EU so dobili svoj pospešek po začetku gospodarske krize. Normativna podlaga za usklajevanje ekonomskih politik je bila v EU vzpostavljena z maastrichtsko pogodbo (1992) in Paktom stabilnosti in rasti (1997), vendar pa ostaja ekonomska politika še zmeraj pretežno v rokah članic. Vzpostavitev evra in prenos monetarne politike na Evropsko centralno banko sicer pomeni hud poseg v suverenost držav članic, vendar pa z vidika demokratičnosti ne igra pomembne vloge, saj so tudi narodne banke članic v glavnem izvzete iz demokratičnega nadzora. Pač pa kriza prinese fiskalni pakt (2012), ki pomembno omeji fiskalno suverenost članic. Še pomembnejšo vlogo v procesu prevzemanja ekonomskih vajeti iz rok držav članic v roke EU pa odigrava neformalna praksa na podlagi že prej veljavnih sporazumov. V tej praksi je ključna vloga tako imenovane trojke (v kateri sodeluje tudi evropska komisija), za katero je celo parlamentarni odbor za ekonomske in monetarne zadeve v posebnem poročilu o njenem delovanju ugotovil, da deluje brez vsake pravne podlage in netransparentno. (Mimogrede – dolgih pet let, ki so minila, ne da bi to frapantno dejstvo kdo opazil, je lep prikaz, kako kriza uniči samoobrambne mehanizme družbe). Vloga trojke ni bila le v tem, da je v državah, kamor so jo spustili, od njihovih vlad izsilila ukrepe po volji finančnih elit, ampak tudi v tem, da je takšne ukrepe v nekoliko blažji verziji »izsilila« od vlad, ki jim je grozil njen prihod in so jih sprejemale le zato, da se mu izognejo.

EU bi se demokratičnemu primanjkljaju lahko izognila, če bi svoje institucije prilagodila svoji spremenjeni vlogi (tj. povečanim pristojnostim), vendar se to ni zgodilo. Struktura njenih organov je ostala skoraj ves čas praktično enaka, edina pozitivna sprememba, to je večja moč parlamenta in neposredne volitve poslancev, pa je premalo daljnosežna, da bi nadomestila izgubljeno »ljudskost« nacionalnih parlamentov, ki izgubljajo politično moč.

Evropski parlament ima namreč tri bistvene pomanjkljivosti, ki preprečujejo, da bi ga lahko označili za izraz ljudske suverenosti. Prvič, parlament si zakonodajno oblast deli s svetom ministrov. Evropski zakoni so sprejeti, ko jih sprejmeta svet ministrov (ki ga sestavljajo ministri držav članic) in parlament. Drugič, zakonski predlog lahko v proceduro vloži izključno evropska komisija, poslanci te pravice nimajo (lahko le dajejo pobude za zakonodajno urejanje komisiji). In tretjič, predsednik evropske komisije in njeni člani se v parlamentu tako rekoč le protokolarno potrdijo, saj je predlaganje članov komisije v rokah evropskega sveta (predsednik evropske komisije) in nacionalnih vlad (komisarji); njihovo imenovanje torej ni vezano na razdelitev moči v parlamentu, kakor jo določijo volilci.

Odsotnost evropskega javnega prostora

Poleg zgoraj opisanih razlogov za nastanek demokratičnega primanjkljaja pa je treba omeniti še enega. Ta ni institucionalne narave in ga ni mogoče odpraviti z nobenim političnim aktom. Je rezultat evropske večstoletne razdeljenosti in ga je mogoče odpraviti le na dolgi rok. V mislim imam odsotnost evropskega javnega prostora, kot zelo pomembnega »nadzornika« oblasti. Svobodne in neposredne volitve, delitev na tri veje oblasti in sistem ravnotežij med njimi so namreč le eden od pogojev za funkcioniranje demokratične družbe. Enako pomemben je tudi neformalni demokratični nadzor in pritisk, ki ga izvaja ljudstvo neposredno, ne pa prek izvoljenih predstavnikov. Odsotnost evropskega javnega prostora vidim v tem, da sindikati na ravni EU ne predstavljajo resnega sogovornika bruseljskim strukturam, da ne obstajajo mediji, ki bi »pokrivali« večje število bralcev oziroma gledalcev v vseh državah članicah, in da je evropsko povezovanje civilnodružbenih organizacij še povsem na začetku. Dejstvu, da politična ureditev EU ne omogoča ljudstvu institucionalnega pritiska in nadzora, se tako pridružuje še manko neformalnega pritiska, ki ga sicer v državah članicah izvajajo sindikati, mediji in civilna družba.

Evropa je tako, zaradi krize in zaradi izjemno pomanjkljivih demokratičnih standardov delovanja EU, postala idealno okolje za uveljavljanje neoliberalnih politik. Tisti, ki te politike pripravijo in izsilijo (evropska komisija), niso izvoljeni in zato ljudstvo od njih ne more terjati odgovornosti, nacionalne vlade in parlamenti pa se odgovornosti izmikajo s pojasnjevanjem, da nimajo izbire, saj te politike uveljavljajo zaradi evropskih zavez (priročen izgovor pa je tudi kriza). Če jih odgovornost kljub temu doseže, na primer na volitvah ali zaradi pritiska javnosti, to nič ne pomaga, ker naslednjo vlado omejujejo iste evropske zaveze.

Ključ do spremembe te cinične situacije je seveda v demokratizaciji, v tem, da se izpostavi sodbi ljudstva tiste, ki so za sprejete politike resnično odgovorni, in ne le tiste, ki jih bolj ali manj ubogljivo izvajajo. Dokler se bodo kreatorji politik na ravni EU zavedali, da jih bes ljudstva ne more doseči, ni upanja, da bi Evropa spet postala domovina enakosti in solidarnosti. Desnemu (nacionalnemu) evroskepticizmu se bo vse bolj pridruževal še levi (socialni).

Demokratiziranje Evrope je možno po dveh poteh. Prva od njiju vodi prek poglabljanja EU in demokratizacije njenih političnih struktur, druga prek omejevanja EU in večje naslonitve na demokratične ustanove držav članic. Prva pomeni ustvarjanje EU kot federalne države z lastnimi proračunskimi viri in parlamentom kot edinim zakonodajnim organom, druga prenos dela pristojnosti nazaj na države in/ali večji pomen soglasja vseh držav pri sprejemanju odločitev. Prva prinaša demokratizacijo EU, druga demokratizacijo Evrope. Prva je na kratki rok neizvedljiva, druga ima za izvedbo na kratki rok omejene možnosti.

Demokratizacija EU, demokratizacija Evrope

Zakaj je demokratizacija EU, to je njena vzpostavitev kot federalne države in preureditev njenih institucij po demokratičnih kriterijih, neizvedljiva? Dva razloga za to obstajata. Eden od njiju je omenjen že zgoraj, in sicer odsotnost evropskega javnega prostora. Za njegovo vzpostavitev je potreben čas, in dokler se ne bo oblikoval, je polnokrvno demokracijo nemogoče vzpostaviti. Drugi razlog je odsotnost politične volje za preoblikovanje institucij EU.

Da ta volja ne obstaja, je nazorno razvidno iz načina (ne)reševanja dolžniške izpostavljenosti tako imenovanih perifernih držav (vključno s Slovenijo) in razprav o vzpostavitvi bančne unije. V tem kontekstu velja omeniti, da je John Monks, takratni generalni sekretar Evropske konfederacije sindikatov, v pismu evropski komisiji leta 2011 zatrdil, da so pogoji, pod katerimi Evropski sklad za finančno stabilnost daje pomoč članicam, podobni reparacijskim klavzulam versajske pogodbe in »države članice potiskajo v kvazikolonialni status«. Do takšnih ugotovitev ne prihaja slučajno. EU je namreč vzpostavila unikaten sistem ekonomskega upravljanja, ki sloni na tekmi in ne na sodelovanju med članicami. Z maastrichtsko pogodbo je prepovedala tako medsebojno pomoč držav kot financiranje primanjkljajev s strani ECB. Tako smo priča zgodovinski posebnosti: enotni valuti držav, ki so v medsebojni gospodarski vojni. V tej vojni zmaguje Nemčija in še nekatere tako imenovane jedrne države, ki – malo zaradi strahu pred tem, da se nanje prevali breme zadolženih držav, še bolj pa zato, ker jim takšna situacija kratkoročno ekonomsko koristi – nasprotujejo demokratizaciji EU, saj bi to omejilo njihovo moč pri določanju »pravil igre«. Egoizem, ki onemogoča spremembe, je viden tudi pri pogajanjih o bančni uniji, kjer je doseženo le soglasje o centralnem nadzoru bank, ni pa ga mogoče najti glede skupnega zavarovanja depozitov in skupnega reševanja težav v bankah. Rešitve, ki bi dokaj učinkovito rešile trenutno situacijo (npr. evroobveznica in bančna unija) zato ostajajo nemogoče ali invalidne, zavzemanje za federalno urejeno EU pa neuresničljiva iluzija sicer dobronamernih teoretikov. Kot vsako vztrajanje pri iluziji bo tudi to prineslo zgolj status quo.

Ne tako dolgo tega je bilo o Evropi moderno govoriti kot o Evropi regij. Ne vem, ali je bila ta skovanka le še eno v nizu brezvsebinskih političnih govornih mašil ali pa je za njo stalo resno zavedanje, da bogastva evropskih različnosti, ki so se oblikovale skozi zgodovino, ni mogoče ujeti v toge bruseljske okvire. Ali celo spoznanje, da je ohranjanje te raznolikosti pomemben prispevek k spodbujanju ustvarjalnega potenciala ljudi v teh regijah in državah. Danes, ko imamo predpisan le en zveličaven model izganjanja gospodarske krize, se zdi takšno vizionarstvo skoraj neverjetno. No, karkoli že je bil razlog za »izum« Evrope regij, menim, da se naj velja spomniti, saj brez prenosa nekaterih pristojnosti EU nazaj na države in regije očitno ne bo mogoče ustaviti demokratične in socialne razgradnje, ki poteka v EU.

Žal so tudi možnosti tovrstnih sprememb omejene. Omejuje jih dejstvo, da se tiste politične in intelektualne elite, ki se zavedajo evropskega demokratičnega primanjkljaja in povsem zgrešenega spopadanja z gospodarsko krizo, oklepajo zgoraj opisane neizvedljive federalistične iluzije. Obstaja sicer upanje, da jih bo politična realnost prizemljila, vendar pa je vprašanje, ali se bo to zgodilo dovolj zgodaj.

* * *

Slovenija je med tistimi državami EU, ki v zgoraj omenjeni gospodarski vojni med članicami trenutno izgubljajo. Zato je v njenem (namerno rečem) nacionalnem interesu, da se EU demokratizira in spremeni pravila ekonomske igre, na podlagi katerih kapitalski tokovi nezadržno tečejo iz perifernih v jedrne države. Ali bo njena politično-ekonomska elita ta interes prepoznala in pripoznala, je ključno vprašanje naše prihodnosti. Evropske volitve so priložnost, da se ta proces začne. Vendar: bomo znali pred evropskimi volitvami vzpostaviti resno razpravo o teh ključnih vprašanjih prihodnosti EU in s tem tudi Slovenije, ali bomo že spet raje govorili o poročilih KPK, bolj ali manj sumljivih nakupih stanovanj, dvajsetih letih kraje in kar je še podobne domorodske prtljage, ki nam znova in znova daje priložnost, da se brez intelektualnega napora lotevamo javnih debat? Bodo mediji tokrat dali prednost vsebinskim izzivom pred gledanostjo, bodo politiki po dolgem času pozabili na javnomnenjske rejtinge, gospodarstveniki pa nehali na družbo gledati le skozi oči svojega podjetja?

Upanja ni veliko, a priložnost obstaja.