DELI IN VLADAJ!

Ujetost v lovke uravnoteženja javnih financ

Maksima, da moramo vsi enako prispevati k reševanju krize, je v popularnem diskurzu razumljena kot pravičniška, in z njo je težko, nemogoče ali celo nespodobno polemizirati. Kratkoročni učinki te maksime so javnosti preprosto razumljivi, zato je vsakdo, ki opozarja na absurdnost linearnega krčenja sredstev po posameznih področjih, premnogokrat v kali zatrt. Vprašanje, zakaj ne bi varčevali prav pri visokem šolstvu (okolju, kulturi, civilnodružbenih dejavnostih, kjerkoli), je povsem napačno postavljeno, saj omejuje razpravo o dolgoročnem vplivu finančnega zatrtja neke dejavnosti in navaja zgolj k razmišljanju vrste znižajmo-stroške-saj-se-bodo-znašli. Pri visokem šolstvu je prišlo do negativne kulminacije učinka omejevalne finančne zakonodaje (zakon o uravnoteženju javnih financ in zakon o izvajanju proračuna za tekoče in prihodnje leto) in sprememb sistemskega zakona o visokem šolstvu. Pomemben vpliv na izvedljivost ad-hoc varčevanj ima tudi tako imenovani Virantov zakon o sistemu plač v javnem sektorju. Razprave, ki se sprevržejo v obtoževanje med različnimi družbenimi skupinami, so skrajno vsiljene, neproduktivne in zavajajoče.

Iskanje miru v hiši

Strateških sprememb se je treba lotevati sistematično in z javno razpravo. Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport se je lansko jesen namenilo spremeniti dolgoletni kriterij, ki je, če nekoliko poenostavimo, določal, koliko ur na teden mora visokošolski učitelj (docent, izredni oziroma redni profesor) predavati, da je upravičen do osnovne plače, in če predava več kot toliko, do petinskega dodatka k plači oziroma tako imenovane nadobremenitve.

Obrazložitev člena, ki v zadnjih spremembah zakona o visokem šolstvu govori o tedenskih obremenitvah učnega osebja, je bila glede na radikalnost vpliva na sistem v vladnem gradivu neverjetno kratka: »S spremembo 63. člena se odgovorni osebi visokošolskega zavoda omogoči, da poleg oblik neposredne pedagoške obveznosti določi tudi število ur osnovne neposredne pedagoške obveznosti.« Obrazložitev terja vsaj navedbo razlogov sprememb in ne samo njihov suhoparen opis, ki računa na nevednega in nepozornega bralca ali celo poslanko ali poslanca. Razlika med dotedanjo zakonsko ureditvijo, ki je za visokošolske učitelje določala šest ur neposredne tedenske pedagoške obveze (kar je v praksi praviloma pomenilo predavati, glede na njihov obseg, tri ali štiri predmete na leto za osnovno plačo), in omenjenim predlogom je bila v popolni opustitvi kriterija o številu ur.

Sklepamo lahko, da je (sicer ne vsa) akademska skupnost temu prožnemu določanju ur nasprotovala, da bi preprečila nadaljnje poljubno zmanjševanje sredstev za izvajanje visokošolskih programov. Protestom je sledila amandmajska intervencija poslanca Grimsa tik pred sprejetjem zakona, ki je določila osnovno obremenitev v razponu od pet do sedem ur namesto dosedanjih šest. Zanimivo je prisluhniti magnetogramu 6. redne seje pristojnega odbora v državnem zboru z dne 3. decembra 2012, na kateri je bil amandma predstavljen. Razberemo lahko, da je dr. Jože Mencinger opozoril na različne poglede univerz na to vprašanje in poudaril, da je v času zaostrenega financiranja univerz ta člen nemogoče popolnoma ukiniti, saj bi to privedlo do destabilizacije. Mencinger je tudi poudaril pomembno dejstvo, da bi bilo najbolj avtonomno in najbolj liberalno, »da tega člena v zakonu ni in da je stvar stroke in posamezne hiše, da z internimi pravili uredi pedagoško (...) seveda tudi raziskovalno obremenjenost posameznikov«, kar pritrjuje šestemu ukrepu za ureditev kadrovskega področja v nacionalnem programu visokega šolstva. Seveda pa tovrstna liberalizacija brez urejenega in stabilnega financiranja ni izvedljiva oziroma bi lahko v sedanjih razmerah škodljivo služila drugim ciljem.

Rektorji in dekani so morda pragmatično zadovoljni z novoopredeljenim razponom ur in z možnostjo, da predavatelje glede na slabo finančno stanje univerz in njenih članic v okviru redne obveze obremenijo z eno uro neposrednega pedagoškega dela več. Povsem jasno je, da bodo težko predpisali osnovno pedagoško obvezo petih ur zgolj določenim predavateljem, drugim pa sedem, ne da bi tvegali mir v hiši. Argument, da bo lahko tako kdo več delal raziskovalno in se pedagoško razbremenil, je namreč neprepričljiv. To je bilo možno tudi doslej in uspešni raziskovalci bi lahko in so ponekod že doslej manjkajoče pedagoške ure pokrili iz raziskovalnih sredstev. Zato nas ne sme zavesti diskusija v to smer, saj je dilema umetno povzročena.

Vladno gradivo navaja, da bo sprememba visokošolskim zavodom omogočila »večjo samostojnost in upoštevanje razlik in razvojnih strategij posameznih institucij in njihovih članic, hkrati pa tudi večjo doslednost pri izvajanju varčevalnih ukrepov in posredno prispevala k cilju uravnoteženja javnih financ«. Besednjak zveni operativno, vendar odtujeno od ciljev visokega šolstva, povezanih s kakovostjo in družbeno vlogo visokega šolstva.

Od plač do sistemskega problema

Težnja po polni pedagoški obremenitvi in omejeni, vendar solidno plačani nadobremenitvi na univerzah je znana, toda dolgoročno se je že večkrat obrnila proti samim predavateljem. Najbolj evidentno morda v času pogajanj za enotni plačni sistem (v mandatu 2004–2008), ko je akademska skupnost pristala na primerjalno nizke plačne razrede prav zaradi možnosti dopolnitve plač z nadobremenitvami in raziskovalno-razvojnim delom. Bolonjska reforma je bila z vidika pedagoških obremenitev marsikje uporabljena za osnovno pedagoško pokritost obstoječega osebja z možnostjo nadobremenitev (nadobremenitev ne gre kar splošno demonizirati, saj so zaradi izbirnosti vsebin in nepredvidljivosti izvedbe posameznih predmetov marsikje potrebne). Tako je v času konjunkture in pretežno glavarinskega načina financiranja v prvi polovici prejšnjega desetletja nastala množica novih študijskih programov. S tem je problem plač učnega osebja kot še nikoli prej pritisnil na sistemski problem financiranja visokega šolstva. In seveda plač ne gre pojmovati ozko, saj so sredstva, ki jih država nameni za plače učiteljev, v bistvu sredstva za izvajanje programov. Brez učiteljev se programov pač ne da izvesti.

Zakaj je odobrenih veliko programov?

Po uspešni akreditaciji se študijski programi na pristojnem ministrstvu tako rekoč brezpogojno vpišejo v razvid študijskih programov. Zato univerze upravičeno pričakujejo njihovo financiranje. Edina možnost omejitve izvajanja novih ali starih programov, ki jo ima ministrstvo, je z regulacijo vpisa prek vsakoletnega soglasja vlade k vpisu. S poseganjem v vpisne kapacitete se minister, ki gradivo predlaga vladi, izpostavi očitkom poseganja v avtonomne odločitve univerz, čemur smo bili priča letos, in univerze imajo prav, ko ministra opozorijo, da je odzivanje na domnevne in trenutne potrebe trga dela z večanjem ali zmanjševanjem števila vpisnih mest po posameznih študijskih programih brez ustreznih analiz strateško zgrešena poteza.

V katerem izmed omenjenih treh korakov – akreditacija, vpis v razvid, sklep o vpisu – bi se lahko torej prilagodili finančnim možnostim in družbenim potrebam? Odgovor je: v nobenem izmed njih, temveč v predvidljivem in stabilnem financiranju.

K temu je bistveno prispevala za leto 2011 spremenjena uredba o financiranju, podzakonski akt, ki vnaša povečano stopnjo odgovornosti za univerze, da same izberejo, katere akreditirane študijske programe bodo tudi izvajale, in obvezo ustanovitelja (država) za finančno vzdržne razmere delovanja visokega šolstva. Uredba je financiranje zastavila v okviru temeljnega in razvojnega stebra, pri čemer je temeljni steber zagotovljen in se glede na kakovost in mednarodno dejavnost visokošolskega zavoda spreminja minimalno, razvojni steber pa zagotavlja sredstva za odličnost in razvoj visokega šolstva. Lahko trdimo, da bi bila uredba, primerno prevedena v zakonsko obliko, odgovor na odločbo ustavnega sodišča iz leta 2011, ki nalaga, da je treba financiranje visokega šolstva urediti z zakonom.

Zadrega je »le« v tem, da so sredstva za visoko šolstvo padla globoko pod rob zahtev temeljnega (preživetvenega) financiranja. Prvo povečanje sredstev za visoko šolstvo je ministru Golobiču v mandatu 2008–2011 uspelo. Drugo povečanje, ki bi dopolnilo temeljni steber (znameniti »peti letnik«) in zagotovilo sredstva za razvojni steber, zaradi nasprotovanja ministrstva za finance pri rebalansu 2011 kljub obljubi predsednika vlade na sestanku z rektorji ter ministroma Križaničem in Golobičem ni bilo izvedeno. Privolitev ministra Turka v dodatno znižanje sredstev je tako zgolj zaostrila položaj.

Polno kosovno financiranje, ki je dodelitev »paketa« sredstev brez želje po vplivanju na notranjo delitev sredstev na univerzah, je uvedla uredba o financiranju v letu 2011 in je splošno sprejet način financiranja sodobnih visokošolskih sistemov.

Ima kdo meter pri roki?

Natančno normiranje dejavnosti visokošolskega osebja je udoben, (navidezno) preprost pristop, ki omogoča visoko stopnjo (navidezno pravičnega) nadzora. Vrednotenje dela zgolj preko števila ur in oblik neposredne pedagoške obveze ne more biti nikoli popolno, saj je nemogoče z lekarniško tehtnico zajeti kompleksnosti predmeta, velikosti razreda, tehnične zahtevnosti izvedbe, obliko izvajanja, nujno raziskovalno delo, prijavljanje na projekte in poročanje o njih, zagotavljanje mobilnosti in podobno.

Zato zagovarjam vsakoletni dogovor z vodstvom ustanove in izdelavo individualnega načrta dela, ki upošteva tudi parametre, kot so letni izpadi izbirnega predmeta, posebne potrebe po raziskovalni dejavnosti in študijska odsotnost. Transparentno uporabljeni kvalitativni kriteriji bi bili vsekakor odlična dopolnitev danes prevladujoči težnji po kvantifikaciji. Pojem kontaktnih ur oziroma, kot pravi zakon, »neposredne pedagoške obveznosti« je zavajajoč in lahko služi le kot groba orientacija za določitev polne plače ter izhaja iz dojemanj v osemdesetih letih prejšnjega stoletja. Nacionalni program v poglavju o visokošolskem sistemu podaja analizo in predlaga ukrepe na tem področju.

Obstoječe krpanje pomembnega 63. člena zakona o visokem šolstvu brez dovolj temeljitega premisleka o vplivu na vsebino in kakovost dela visokošolskih zavodov opozarja na tri pomembna dejstva o stanju visokega šolstva: (1) visokošolski aparati na izvedbeni ravni posameznih članic univerz pri okrušenem financiranju bodo vse bolj nagnjeni k administrativnim pristopom tudi na račun kakovosti (samo-da-preživimo-z-obstoječimi-sredstvi-in-da-se-ure-izidejo), (2) vrednotenje dela je treba pomakniti od administrativne strukture plačnega sistema javnih uslužbencev v polje transparentnega dogovarjanja o obveznostih posameznikov skladno z vizijo ustanove (dejanska avtonomija), (3) princip deli in vladaj (žal) odlično deluje, saj je ministrstvo (očitno) zamaknilo pripravo posebnega zakona o financiranju javnih univerz in deležnike uspešno zamotilo s preživetvenimi dejavnostmi, ki so gojišče konfliktov in nezadovoljstva ter oblasti zagotavljajo vsaj začasni duševni mir. Operativna rešitev za univerze se skriva pod drugo ugotovitvijo, ki terja več notranje avtonomije, izpostavljenost strokovnim ocenam, komunikacijo in zaupanje.

Za sprejemanje strateških odločitev v splošno korist je potrebno priznavanje doslej narejenega. V uvodni besedi k Nacionalnemu programu visokega šolstva ter Raziskovalni in inovacijski strategiji je predsednik SAZU dr. Jože Trontelj zapisal pričakovanje, »da se bosta strategiji uresničevali s prožnostjo in prilagoditvami, ki se bodo pokazale za potrebne«. Takšen pristop zahteva razpravo in ne spregled. Področji visokega šolstva in znanosti imata močan potencial, da bi lahko presegli vse hujšo družbeno, politično in nazorsko polarizacijo, namesto da sta zgolj njihovi dodatni žrtvi.