Da v Bruslju ne delajo vedno po zdravi pameti, najraje ugotavljajo do Unije pregovorno skeptični Angleži. Na svetovnem spletu najdemo številne bloge s kritičnimi zapisi o evropski zakonodaji in študije angleških think-tankov, ki vedno znova dokazujejo neracionalno in potratno delovanje evropske birokracije. Predsednik evropske komisije Jose Manuel Barroso se je že leta 2005 pritožil, da je mnogo zakonskih predlogov in predpisov EU postalo predmet posmeha. Med njimi tudi direktiva o umetnih optičnih sevanjih, namenjena ukrepom proti preveliki izpostavljenosti delavcev rakotvornim sončnim žarkom. Nasprotniki direktive so predpis hitro označili kot "prepoved zagorelosti" in dejali, da bodo zaradi njega bavarske natakarice morale nositi višje dekolteje, angleški gradbeni delavci pa ne bodo smeli več delati brez majic, za Seattle Times piše Molly Moore.

Podporniki bruseljske birokracije pravijo, da je velik del trditev o absurdnih evropskih zakonih izmišljen in sodi med tako imenovane evromite, ki jih širijo evroskeptiki. Četudi bi bilo res tako, ostaja dejstvo, da v Evropi obstaja nezaupanje v delo evropskih institucij. V nekaterih državah članicah večje, v drugih manjše. V zadnjem času to nezaupanje krepijo objave zaupnih depeš iz ameriških diplomatskih arhivov, ki jih javnosti posreduje spletna stran Wikileaks in ki dokazujejo velik posluh evropskih institucij za želje ameriške vlade. Tudi pri sprejemanju evropske zakonodaje organi Evropske unije niso imuni za pritiske in vplive različnih interesnih skupin in lobijev.

Več lobistov kot poslancev in uradnikov

Proces sprejemanja evropske zakonodaje je zapleten. Podoben je igri namiznega tenisa, kjer žogica neprestano skače sem ter tja, od enega igralca do drugega. V primeru predpisov EU so glavni igralci evropska komisija, evropski parlament in Svet Evropske unije (v njem sedijo pristojni ministri držav članic), žogica pa predlog predpisa, ki prehaja od ene institucije do druge, dokler niso z njim bolj ali manj zadovoljni vsi trije organi. Manj, če svet v drugi obravnavi "povozi" negativno mnenje komisije in v postopku sprejemanja preoblikovani predlog potrdi soglasno, kar pa se zgodi redko. Ali če predlog roma v tretji krog usklajevanj, torej v tako imenovani spravni postopek med parlamentom in svetom, od koder ga komisija ne more več umakniti. V vseh drugih primerih neusklajenosti med tremi evropskimi organi predpis ni sprejet oziroma je umaknjen iz postopka.

V postopku sprejemanja evropske zakonodaje niso aktivne le institucije EU, ampak tudi interesne skupine, s katerimi se evropski organi ves čas zakonodajnega postopka tudi posvetujejo. Naš sogovornik iz komisije pravi, da si v Bruslju večina ljudi kruh služi prav z lobiranjem. Vendar hkrati trdi, da je v ustroju delovanja komisije toliko varoval, ki vključujejo medsebojno preverjanje strokovnjakov tako na ravni enot kot na ravni direktoratov in generalnih direktoratov komisije, da je v procesu pisanja osnutka zakona skoraj nemogoče uveljaviti neki zasebni interes. Oseba, ki bi to poskusila, bi takoj izgubila verodostojnost, pravi. Pravo, odločilno lobiranje se začne, ko se s predlogom zakona soočita parlament in svet, zatrjuje in dodaja, da je zaradi zakonodajne moči, ki jo je z lizbonsko pogodbo pridobil parlament, industrija svoje prepričevalne sposobnosti s sveta v veliki meri preusmerila na parlament.

Evropski poslanec Ivo Vajgl vrača žogico in meni, da so lobisti bolj kot v parlamentu prisotni v komisiji, tam pa vzdržujejo tesne stike z visoko birokracijo, kjer nastajajo zakonski osnutki. Ob tem pojasnjuje, da je lobistov že v evropskem parlamentu skoraj vsak dan toliko kot poslancev in uradnikov, njihovi pritiski na poslanske odločitve pa gredo čez mero dopustnosti. Prav tako v parlamentu obstaja skupina poslancev, ki iz različnih razlogov radi prisluhnejo lobijem in podpirajo njihova stališča v parlamentu. "Lobisti dobro vedo, kdo so ti poslanci, med njimi pa je največ strokovnjakov in specialistov," je prepričan Vajgl.

O očitni prisotnosti lobijev v Bruslju govori tudi evropska poslanka Romana Jordan Cizelj. "Vsak poslanec, in jaz nisem izjema, na dan prejme nekaj sto - številka se na pamet rečeno približuje tisoč - elektronskih sporočil s prošnjami za sestanek, raznimi mnenji in podobno," pripoveduje. Pri tem razume, da ji želijo ljudje, na katere bo nova zakonodaja vplivala, sporočiti svoja mnenja in stališča. Lobisti namreč niso le zastopniki industrije, ampak prihajajo tudi iz akademske in raziskovalne sfere, nevladnih in potrošniških organizacij ter civilne družbe. "Sestanki s temi ljudmi se mi zdijo zelo pozitivni, saj na njih izvemo ogromno dodatnih stvari, ki jih kot zakonodajalci moramo vedeti, če želimo odgovorno odločati o nekem dokumentu. Moramo pa se seveda zavedati, katere interese zastopajo, in na tej osnovi interpretirati informacije in podatke, ki jih dobimo od njih," pojasnjuje. Ob tem velja poudariti, da je običajna praksa tudi drugih evropskih institucij, ne le parlamentarcev, da se ob pripravi in sprejemanju zakonodaje posvetujejo z različnimi interesnimi skupinami.

Uredbe in direktive

Prav tako med evroposlancema ni dvoma, da imajo nekatere države članice Unije večji vpliv na zakonodajne postopke kot druge. "Velike države članice imajo več ljudi v strukturah Unije, zato tudi lažje vplivajo na odločitve," je jasen Vajgl. Jordan Cizeljeva mu pritrjuje, ob tem pa dodaja, da vpliv držav raste z njihovo kilometrino v EU. "Parlament je izredno kompleksna institucija in novinci potrebujejo nekaj časa, da osvojijo potek dela. To se lepo vidi pri Poljski, ki postaja kot država z velikim številom poslancev iz leta v leto močnejša." Hkrati opozarja, da se poslanci držav članic delijo na stranke, ki imajo različne ideološke poglede, in torej ne najdejo vedno skupnega jezika le zaradi skupne nacionalne pripadnosti.

Unija izdaja dve vrsti zakonskih predpisov, ki jih v nacionalno zakonodajo prevzemajo države članice: direktive in uredbe. Uredb ni treba posebej prenašati v nacionalne zakonodaje, ampak stopijo v veljavo neposredno po sprejemu na evropski ravni in veljajo za vse člane Unije enako, saj so namenjene poenotenju nacionalnih zakonodaj. Zatika pa se pri direktivah.

Da začne določena direktiva, ki je bila sprejeta na evropski ravni, veljati za državljane, jo morajo države EU v določenem roku s posebnim pravnim aktom prenesti v nacionalno zakonodajo. Pri tem so v dokumentu določeni le končni cilji, način njihovega uresničevanja je prepuščen posameznim državam. Direktiva je namreč usmerjena v usklajevanje nacionalnih zakonodaj in predstavlja minimalni skupni imenovalec, o katerem se je Uniji uspelo dogovoriti. Države članice lahko tako pri prenosu direktiv v svojo zakonodajo vključijo tudi domače posebnosti.

V Sloveniji so za prenos evropskih direktiv zadolžena pristojna ministrstva oziroma njihove strokovne službe. Da je ta prenos ustrezen, morajo ministrstva dobro poznati svoje področje delovanja, ki zajema tako domačo kot evropsko zakonodajo. Pri tem jih odločitve iz Bruslja ne bi smele presenečati, saj predstavniki ministrstva aktivno sodelujejo pri sprejemanju evropske zakonodaje - poleg usklajevalnih sestankov s predstavniki evropskih institucij nenazadnje pristojni minister o direktivi razpravlja in jo potrjuje kot član Sveta EU.

V evropski direktivi ni določeno, kako naj država članica uveljavi njeno vsebino, zato morajo slovenski uradniki dobro poznati slovensko zakonodajo. Najprej morajo vedeti, kje in kako je v slovenski zakonodaji urejeno področje, ki ga obravnava direktiva, nato pa morajo na tej podlagi sami presoditi, ali je treba nacionalni predpis razveljaviti in sprejeti popolnoma nov akt ali pa zadostuje le sprememba oziroma dopolnitev obstoječega zakona. Pri tem jim je v pomoč pravna služba, ki deluje na vsakem ministrstvu, poleg nje pa ustreznost prenosa direktive spremlja še vladna zakonodajna služba kot tehnični operater med vsemi pripravljalci predpisov ne le znotraj države, ampak tudi med Slovenijo in evropsko komisijo, ki jo je treba obveščati o postopkih usklajevanja nacionalne zakonodaje z evropsko.

Direktive se v nacionalne zakonodaje prenašajo na tri načine. Osnovno vodilo zahteva popoln vsebinski prenos direktive v ustrezno obliko nacionalnega predpisa. Dele besedila direktive je mogoče prenesti tudi dobesedno, vendar je takšno kopiranje primerno le v primerih, ki ne dopuščajo spreminjanja - na primer pri prenosu tabel ali točno določenih obrazcev. Izjemoma se lahko posamezne določbe direktive prenašajo v nacionalno zakonodajo še z golim sklicevanjem nanje. Tudi ta način prenosa je primeren le za dele besedila, ki jih drugače ni mogoče jasno opredeliti v nacionalni zakonodaji, in se večinoma uporablja za sklicevanje na tehnične priloge direktiv.

Bistveno je smiselno povzemanje evropskih usmeritev

Gordana Lalič, ki v vladni zakonodajni službi preverja, ali so v našo zakonodajo formalno in vsebinsko ustrezno prenesene direktive s področja zdravstva, pojasnjuje, da slovenska ministrstva pri prenosu direktiv premalokrat razmišljajo o tem, kako bi njihovo vsebino v domačo zakonodajo prenesla na način, da bi bil slovenski predpis skladen z direktivo, pa vendarle tako drugačen, da bi upošteval specifiko slovenskega prostora. Najbolj kritična napaka, ki jo delajo ministrstva, je prepisovanje celotne direktive v slovensko zakonodajo, običajno v pravilnik, pravi. "Bistvo prenosa direktive ni njeno prepisovanje, ampak smiselno povzemanje njene vsebine, medtem ko je dobesedno prepisovanje rezervirano za tiste dele direktiv, ki jih v slovensko zakonodajo ni mogoče ustrezno prenesti na drug način (na primer za obrazce, ki so enotni za celotno ozemlje Evropske unije), ali kjer direktive puščajo zelo malo, če sploh kaj manevrskega prostora državam članicam za drugačno urejanje. Vendar je po toliko letih članstva v Uniji težko dopovedati ministrstvom, da je prepis direktive najslabši način prenosa direktive, saj pomeni, da v ozadju ni razumevanja vsebine predpisa," opozarja. Dodaja, da iz takšnega prepisovanja direktiv sledijo napake, kot je prenašanje določb, ki urejajo delovanje organov EU, v slovensko zakonodajo. "Slovenska zakonodaja ne more nalagati ukrepov institucijam EU," pojasnjuje.

Evropsko pravo ima namreč lastnost primarnosti. To pomeni, da ima prednost pred pravom držav članic, kar zagotavlja tudi slovenska ustava. Prav tega se naša ministrstva velikokrat ustrašijo, ko gre za kreativno prenašanje direktiv EU, saj nacionalna zakonodaja ne sme presegati direktiv v smislu oviranja prostega pretoka blaga storitev, ljudi in kapitala, pojasnjuje Gordana Lalič.

Zgled uspešnega uveljavljanja slovenskih posebnosti v zakonodaji Laličeva predstavi na primeru krvodajalstva. Slovenci smo ob darovanju krvi po domači zakonodaji upravičeni do prostega delovnega dneva, kar je evropska posebnost. Komisija je zahtevala ukinitev te pravice, saj je menila, da gre za neke vrste plačilo za darovano kri (temeljna načela krvodajalstva so načela prostovoljnosti, neplačanosti in anonimnosti). Slovenija se je na zahtevo odzvala s pojasnilom, da ne gre za plačilo, saj v tem primeru delodajalec nadomestilo plače delavcu izplača v breme zdravstvenega zavarovanja, prav tako pa je v interesu tako darovalca kot vseh drugih državljanov, da zaradi oslabelosti zaradi darovane krvi ne ogroža sebe in drugih. Takšno ureditev je država označila kot strožji ukrep, pravno podlago za njegovo uveljavitev pa je našla v enem od členov Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (zdaj Pogodba o delovanju Evropske unije), ki se nanaša na javno zdravje; ta na področju kakovosti in varnosti organov in snovi človeškega izvora, krvi in krvnih derivatov državam članicam ne preprečuje ohranjanja ali uvedbe strožjih zaščitnih ukrepov, kot jih predvideva sekundarna zakonodaja EU. Pogodba o delovanju Evropske unije je del primarne zakonodaje EU, ki je hierarhično nad sekundarno zakonodajo, v katero spadajo direktive. Povedano drugače, direktive ne smejo prepovedovati nečesa, kar dovoljuje primarna zakonodaja.

V nasprotju z navedenim primerom se zdi, da podobnega razmisleka v preteklem tednu niso bile sposobne strokovne službe v okviru ministrstva za gospodarstvo pri ukinjanju obveznih garancij, ki tudi predstavljajo slovensko posebnost. Za povrh je ministrica za gospodarstvo Darja Radić še ocenila, da so njeni strokovnjaki odpravljali obvezne garancije na podlagi napačnega razumevanja evropske direktive o varstvu potrošnikov in sploh ne zato, ker bi tako predpisala EU. Unija namreč že vse od leta 2004 zahteva spremembe pri garancijah za stvarne napake, odprave obvezne garancije pa ne vključuje. Ta slovenski unikum torej država s primerno obrazložitvijo Uniji lahko obdrži.